3.1. Застосування адміністративно-правової відповідальності за псування грунтів

Питання адміністративної відповідальності за пору­шення земельного законодавства були предметом уваги у дослідженнях правознавців протягом тривалого часу (В.Л. Мунтян - 1965, Ні.

Адміністративна відповідальність - найпоширеніший вид відповідальності за порушення земельного і природо­охоронного законодавства. Суть її полягає у вживанні до правопорушника уповноваженим державним органом за­ходів адміністративного примусу.

Адміністративна відповідальність полягає у тому, що компетентні державні органи, які контролюють використан­ня землі, ухвалюють рішення про скасування незаконних розпоряджень посадових осіб, а також вживають заходів з відшкодування збитків, заподіяних сільськогосподарським угіддям. Відмінною особливістю адміністративної відпові­дальності є те, що стягнення з особи, яка винна у недоціль­ному використанні землі, накладають певні виконавчо-роз-порядні органи держави. На осіб, які не вжили після попе­редження необхідних заходів, накладається штраф.

Найбільш повно питання спорідненості й близькості земельно-правових відносин з адміністративно-правовими висвітлені у працях Н.І. Титової. Встановлено закономірну поширеність адміністративного методу регулювання пев­них відносин у справі використання земель, захист}\' прав землекористувачів та охорони ґрунтів1.

За різні правопорушення, які більшою чи меншою мірою, прямо або безпосередньо ігнорують інтереси всіх суб\'єктів господарювання на землях сільськогосподарсько­го призначення, настає адміністративно-правова відпові­дальність.

Основою адміністративної відповідальності є адміністра­тивний вчинок; по-друге, за такий вчинок застосовують ад­міністративні стягнення (санкції); по-третє, вживають адміністративно-правові санкції переважно органи державного управління і суспільні організації у позасудовому порядку2.

Адміністративна відповідальність - це відповідальність перед державою, що має державно-правовий характер і яка настає незалежно від волі окремих індивідуумів. Гї застосо­вують з метою покарання правопорушників, виховання на­селення в дусі поваги до закону, попередження порушень правових норм і відновлення порушеної законності.

На відміну від кримінальної відповідальності, ад­міністративну відповідальність застосовують за правопо­рушення з меншим ступенем суспільної небезпеки і, на відміну від цивільно-правової (майнової) відповідальності, вона настає незалежно від наявності шкоди; на відміну від дисциплінарної відповідальності, застосування адміністра­тивної відповідальності не пов\'язане зі службовими чи ро­бочими відносинами. Від перелічених видів відповідаль­ності адміністративна відповідальність, окрім зазначеного, відрізняється особливим процесуальним порядком її за­стосування.

Вона тоді виправдовує ціль, коли її застосовують від­повідно до вимог закону і за наявності провини. Адміністра­тивна провина - це протиправне діяння, що виражається в суспільно небезпечному порушенні вимог адміністративно-правових норм природоохоронного, природноресурсового та земельного законодавства.

Беручи до уваги специфіку адміністративної відпові­дальності, об\'єкт адміністративної провини в галузі земле­користування і охорони грунтів можна визначити як регу­льовані законодавством суспільні відносини з охорони зе­мельних ресурсів (ґрунтів) і раціонального їх використання за посягання, на які передбачено застосування адміністра­тивних санкцій.

З об\'єктом адміністративної провини тісно пов\'язаний його предмет. За предметною ознакою в юридичній літе­ратурі розроблено класифікацію адміністративної провини у галузі землекористування і охорони грунтів. Зокрема, в області землекористування і охорони грунтів об\'єктом ад­міністративної провини є суспільні відносини, які виникають через псування сільськогосподарських земель, забруднення їх виробничими та іншими відходами і стічними водами, безгосподарне їх використання, невиконання обов\'язкових заходів з поліпшення земель і охорони ґрунтів від вітрової і водної ерозії та інших процесів, що погіршують стан ґрунтів, невиконання санітарних правил їх охорони1.

Поряд із предметною ознакою адміністративної прови­ни важливою для теорії і практики є класифікація провини за об\'єктом правопорушень, тобто за типом порушуваних суспільних відносин. Порушення правил охорони ґрунтів, за які повинна настати адміністративна відповідальність, Н.І. Титова умовно поділяє на такі групи: правопорушен­ня, безпосереднім змістом яких є порушення правил і умов охорони ґрунтів; правопорушення, які безпосередньо спрямовані на порушення права держави розпоряджатися і управляти земельним фондом та всіма його частинами; правопорушення проти встановленого порядку і правил землекористування2.

За сі. ст. 53, 53-2 і 54 Кодексу про адміністративні пра­вопорушення до другої групи потрібно зачислити право­порушення про невиконання умов зняття, зберігання і на­несення родючого шару ґрунту; до третьої групи - право­порушення про невиконання природоохоронного режиму використання земель, розміщення, проектування, будів­ництво, введення в дію об\'єктів, які негативно впливають на стан земель, неправильну експлуатацію, знищення або пошкодження протиерозійних гідротехнічних споруд, за­хисних лісонасаджень, а також правопорушення, пов\'язані з перекручуванням даних державного земельного кадастру і приховування інформації щодо наявності земель запасу або резервного фонду. Суб\'єктом адміністративної відпові­дальності є громадяни і посадові особи.

Об\'єктивний бік адміністративної провини в галузі зем­лекористування і охорони ґрунтів пов\'язаний із зовнішніми проявами правопорушень і поведінкою правопорушника, а також з наслідками адміністративної провини. Елемен­тами об\'єктивної сторони є дія або бездіяльність суб\'єктів суспільних відносин, які стали причиною порушень зе­мельного законодавства. Псування сільськогосподарських земель унаслідок невиконання заходів із запобігання водної і вітрової ерозії (бездіяння), а також через забруднення, за­смічення земель, ґрунтів (дія) стосується провини (зміша­на) внаслідок дій чи бездіяння громадян і посадових осіб.

Залежно від тривалості дії або бездіяння всі адміністра­тивні провини класифікують на разові і тривалі1. Разові адміністративні провини — заплановані викиди газів, ре­човин, забруднених вод, є короткочасними. Складніші за своєю юридичною природою є тривалі провини. Це про­вини, пов\'язані із забрудненням деякими підприємствами грунтів, вод виробничими та іншими відходами, неочищеними стічними водами, хімічними та радіоактивними ре­човинами. Вони тривають деколи роками.

Адміністративно-правові санкції є не лише мірою по­карання, але й мірою запобігання і припинення правопо­рушень. На підставі цього робимо висновок, що правопо­рушник, притягнутий до адміністративної відповідаль­ності, зобов\'язаний вживати всіх залежних від нього за­ходів, спрямованих на запобігання конкретного порушення закону. Коли це не буде зроблено у визначені терміни, то поведінка правопорушника набуде більшої суспільної не­безпеки, за що він має нести підвищену відповідальність.

Детально аналізуючи головні заходи адміністративного впливу, які вживають на практиці з огляду на псування зе­мель або з метою його попередження, АВ. Бормславський пропонує їх класифікацію, виокремлюючи заходи припинення, відновлення, адміністративні стягнення. До заходів адміністративного стягнення він зачисляє: попередження, штраф, вилучення земельної ділянки за систематичне по­рушення правил користування землею, позбавлення права користування земельною ділянкою1.

Аналізуючи шляхи підвищення ефективності ад­міністративної відповідальності в справі збереження зако­нодавства про охорону земель сільськогосподарського при­значення від псування, необхідно конкретизувати умови і порядок застосування необхідних заходів адміністративно­го впливу. Зокрема, щоб посилити дію штрафу доцільно вдосконалити механізм його стягнення; надавати держав­ним інспекторам з використання і охорони земель право безпосереднього накладення штрафів на порушників.

Незалежно від виду відповідальності, за який притяг­нено порушника вимог законодавства про охорону земель сільськогосподарського призначення і ґрунтів, він пови­нен відшкодувати заподіяну шкоду. Ці відшкодування ви­світлені в сг. ст. 162,163,164 Земельного кодексу. Те, що спе­ціальних норм про порядок відшкодування, зумовленого псуванням землі і ґрунтів, немає, не повинно перешкод­жати його стягненню згідно із загальними положеннями цивільною законодавства щодо обов\'язків, які виникли з причини шкоди. Такі погляди висловлювали О.С. Колба-сов, М.І. Краснов, Ю.Г. Жаріков, Н.І. Титова, Х.І. Шварц, Л.В. Бориславський, на думку яких у відшкодуванні, зумов­леному псуванням землі та грунтів, можуть застосовувати­ся загальні норми цивільного законодавства.

Відповідно до ст. 66 Конституції, кожний зобов\'язаний не заподіювати шкоду природі і відшкодовувати заподіяні збитки. За ст. 22 Цивільного кодексу збитки поділяють на: реальні збитки і упущену вигоду. Реальні збитки - це втра­ти, яких зазнала особа через погіршення якості земельної ділянки, а також витрати з огляду на поновлення поруше­ного права користування земельною ділянкою. Упущена вигода - це доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її земельне право не було по­рушеним. У порядку визначення і відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам, затвердженому пос­тановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 р. № 284 зі змінами і доповненнями, внесеними постановою № 21 від 14 січня 2004 р., йдеться про поняття „неодержа-ний дохід" як дохід, який міг би одержати власник землі, землекористувач, у тому числі орендар, із земельної ді­лянки, і який він не одержував унаслідок його вилучення (викупу) чи тимчасового заняття, обмеження прав, погір­шення якості землі чи доведення її до непридатного стану для використання за цільовим призначенням унаслідок негативного впливу, заподіяного діяльністю підприємств, установ, організацій і громадян.

Вичерпний перелік підстав вилучення (викупу) земель­них ділянок і порядок їх вилучення (викупу) визначений ст. ст. 146-151 Земельного кодексу. У цих нормах земель­ного законодавства подано такі види тимчасового заняття земель, як заняття земель для проведення розвідувальних робіт (ст. 97) і тимчасове заняття земель у порядку користу­вання земельним сервітутом (глава 16). Щоправда, за згодою власника землі чи землекористувача тимчасове заняття зе­мель може виникати й в інших випадках. Наслідки само­вільного тимчасового заняття земельних ділянок визначені в ст. 212 Земельного кодексу. Обмеження щодо використання земельних ділянок описані у гл. 18 Земельного кодексу.

Погіршення якості земель оцінюють за даними де­ржавного земельного кадастру, зокрема, якість ґрунтів визначають під час проведення моніторингу ґрунтів від­повідно до Положення про моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення, затвердженого нака­зом Мінагрополітики України від 26 лютого 2004 р. № 51 і в порядку бонітування згідно зі ст. 199 Земельного кодексу та ст. 37 Закону „Про землеустрій" від 22 травня 2003 р. Дове­дення земель до непридатного для використання стану та впровадження правових режимів техногенно-забруднених, деградованих і малопродуктивних земель передбачено у гл. 27-28 Земельного кодексу. У таких випадках неотри­мання власником землі чи землекористувачем доходів за час тимчасового невикористання ними земельної ділянки внаслідок правомірних чи протиправних дій державних органів та органів місцевого самоврядування, юридичних чи фізичних осіб призводить до упущеної вигоди.

Одним із головних питань, пов\'язаних з відшкодуван­ням збитків, завданих псуванням землі і ґрунтів, є визна­чення змісту збитків. Вирішення цієї проблеми на прак­тиці є надто складним. Доведення до непридатного стану земель сільськогосподарського призначення і грунтів зумо­влює звичайно фактичне припинення використання їх за цільовим призначенням. У цьому випадку землекористу­вачі позбавлені реальної можливості отримувати певну кількість сільськогосподарської продукції, знецінюються матеріальні засоби і праця, які були раніше вкладеш в зе­мельну ділянку, виникає необхідність у додаткових затра­тах з відновлення зіпсутих земель і ґрунтів.

Збитки, заподіяні псуванням земель сільськогоспо­дарського призначення і ґрунтів, будуть різними залежно від того, хто в конкретному випадку виявився потерпілою стороною - організація, громадянин чи держава. Але де­ржава не є господарчим суб\'єктом і не є в суперечці потер­пілою стороною. Вона діє, як відомо, через посередництво своїх органів. Стосовно сфери відносин, які розглядають такі органи, є спеціалізовані органи, що регулюють вико­ристання і охорону земель. Право на позов в інтересах де­ржави належить також органам прокуратури. Очевидно, що вони і повинні виступати від імені держави у супере­чках з приводу стягнення збитків, завданих порушенням законодавства про охорону земель сільськогосподарського призначення і ґрунтів від псування. Простежено, що в законодавстві про порядок відшкодування збитків, завданих псуванням земель і ґрунтів, має бути втілене право органів з регулювання використання і охорони земель та ґрунтів, а в окремих випадках і землекористувачів, подавати по­зови про відшкодування збитків на користь держави. Це питання набуває суттєвого практичного значення, коли підприємства і організації своїми неправильними діями пошкоджують і руйнують не дише посіви і насадження, але й верхній родючий шар ґрунту. Усунути негативні на­слідки псування земель і ґрунтів можна за допомогою сил і засобів винуватця, зокрема, коли погіршення родючості ґрунтів незначне1.

До адміністративних заходів припинення дій, пов\'язаних з псуванням землі і ґрунтів, або з метою їх запобігання розроблено таку класифікацію: заходи припинення, віднов­ні заходи, адміністративні стягнення. До заходів адміністра­тивного припинення зачисляють: призупинення дії неза­конних актів з питань землекористування; попередження про припинення неправомірної поведінки в галузі земель­них відносин; вказівки щодо ліквідації виявлених недоліків і порушень; давання землекористувачам обов\'язкових для виконання вказівок з питань охорони земель і підвищення родючості грунтів - використання земельних ділянок за ці­льовим призначенням; призупинення робіт дорожнього, гідротехнічного та інших видів будівництва, розробки ко­рисних копалин, пошукових та інших робіт; надання земле­користувачам рекомендацій з правильного використання і охорони земель та ґрунтів від псування.

До заходів відновного характеру належать: скасуван­ня незаконних актів з питань землекористування; знесен­ня самовільно споруджених будівель і споруд; виконання обов\'язків за рахунок зобов\'язаного; зобов\'язання довести земельні угіддя до стану, придатного для використання за цільовим призначенням, повернення самовільно зайнятих земельних ділянок.

Заходами адміністративного стягнення є: попереджен­ня, штраф, вилучення земельної ділянки за систематичне порушення правил користування землею; позбавлення правил користування земельною ділянкою. Зазначені по­рушення земельного законодавства, представлені у трьох групах, які стосуються порушень правил охорони ґрунтів, встановлено адміністративну відповідальність.

З юридичного боку псування ґрунтів не є самостійним видом адміністративного правопорушення, а складається з низки різноманітних адміністративних проступків. Ці про­ступки в окремих випадках можуть розглядатися як само­стійні, а також і такі, які у взаємодії один з одним спричиню­ють розвиток негативних процесів і властивостей ґрунтів.

Псування ґрунтів відбувається внаслідок їх забруднен­ня хімічними і радіоактивними речовинами, неочищеними стічними водами, виробничими та іншими відходами, а також внаслідок ігнорування заходів з подолання водної і вітрової ерозії грунтів, селів, підтоплення, заболочуван­ня, вторинного засолення і осолонцювання, висушування, ущільнення, невиконання обов\'язків з рекультивації пору­шених земель, невжиття заходів з боротьби проти бур\'янів, а також недотримання природоохоронного режиму вико­ристання ґрунтів, розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об\'єктів, які негативно впливають на стан ґрунтового покриву, неправильна експлуатація, знищення або пошкодження протиерозійних гідротехнічних споруд, захисних лісонасаджень та ін.

Наведені види адміністративних проступків найчасті­ше слугують самостійною підставою для притягнення до адміністративної відповідальності. Проте причиною псу­вання ґрунтів можуть бути декілька пов\'язаних між собою адміністративних правопорушень1. Виявлені порушення фунтів в кінцевому підсумку призводять до зниження їх продуктивності. Отже, під псуванням фунтів розуміють таке їх пошкодження, яке призвело до погіршення якісно­го стану і зниження їхньої родючості.

Адміністративна відповідальність може настати тоді, коли псування фунтів відбулося через діяльність (без­діяльність) людини щодо експлуатації фунтів, які ви­користовують у сільськогосподарському виробництві. Природні цілинні фунти за час їх використання в сільсь­когосподарському виробництві зазнали таких значних пе­ретворень, що вони з об\'єкта праці дедалі більше стають продуктом праці. Інтенсивний обробіток фуіатів, глибо­ке плантажування, внесення органічних і мінеральних добрив, зрошувальні, осушувальні та хімічні меліорації, застосування монокультури в сівозміні спричинюють не лише зміну фізичних, хімічних, біологічних властивостей фунтів, але й зміну їх зовнішнього морфологічного вигля­ду. Під впливом процесу окультурення ґрунтів змінюється їх водний, повітряний, поживний та інший режими. Зни­щуючи сформовані стійкі природні екологічні системи (ліси, луки, степи, прерії) та змінюючи їх на менш стійкі і більш лабільні агросистеми, людина тим самим сприяє зміні грунтотворного процесу.

Значні площі родючих земель відчужуються із сільсь­когосподарського використання під час будівництва на­селених пунктів, промислових об\'єктів, у разі відкритих способів добування корисних копалин, під час прокладан­ня трубопроводів, спорудження транспортних магістра­лей, ліній електропередач. Бережливе ставлення до зем­лі як до найціннішого національного багатства потребує обов\'язкової рекультивації техногенно порушених ділянок фунтового покриву, відтворення природних ландшафтів з урахуванням більш раціонального використання і органі­зації території, впровадження екологічно професійних адаптованих до регіональних умов технологій вирощуван­ня сільськогосподарських культур, реалізацію заходів щодо підвищення родючості фунтів, на що були спрямовані На­ціональна програма охорони земель на 1996—2005 рр.

Масштабнішим чинником зниження продуктивності земельних ресурсів, деградації ландшафтів є водна і вітрова ерозії фунтів. Зокрема, площі еродованої ріллі за ос­танні 35 років розширилися майже в 1,5 рази і досягли 10,6 млн га, тобто становлять понад одну третину орних земель. Близько 17 млн га цих земель зазнають негативно­го впливу вітрової ерозії. Втрати верхнього шару грунту (за допустимого рівня змиву 4-5 т/га) в інтенсивних афоландшафтах, що функціонують в Україні, коливаються від ЗО до 36 т/га, а в перезволожені роки на ерозійно небезпечних по­лях, зайнятих просапними культурами, - від 60 до 80 т/га. В середньому змив фунтової маси (дрібнозему) становить 11 т з розрахунку на 1 га сільськогосподарських угідь. Це в 2,5-3 рази більше, ніж з 1 га лісових угідь.

За прогнозами кількість еродованих земель до 2010 р. збільшиться на 1,2-1,5 млн га і досягне 11,8-12,1 млн га. Погіршаться інші показники якісного стану фунтів, у тім числі вміст гумусу в фунтах знизиться в середньому від 3,1 до 2,8%, погіршиться їх протиерозійна стійкість. За раху­нок цих негативних процесів щорічні вірати рослинни­цької сільськогосподарської продукції становитимуть 12-15 млн т у зерновому обчисленні.

Найпоширенішими видами деградації стали втрата ґрунтами гумусу (майже на всій площі ріллі), переущільнен­ня (до 40% ріллі), ерозія (до 1/3 ріллі). Інші види деградації (підкислення, підлуження, хімічне забруднення, засолення, осолонцювання - усього близько 17 видів) поширені на мен­ших площах. З огляду на значну розмаїтість і поширеність проявів деградації фунтів, починаючи з 60-х років минулого століття, діяла державна програма підвищення родючості ґрунтів. На жаль, в останні 10-12 років дія програми була припинена. Сьогодні, коли країна поступово долає еконо­мічні труднощі, є всі підстави сподіватися на відновлення програми, спрямованої на захист фунтів від деградації. Такий стан ґрунтового покриву визначає потребу до­даткової постійної уваги з боку власників землі, землеко­ристувачів, державних органів до забезпечення збережен­ня родючості та охорони ґрунтів. Кількість вжитих заходів щодо захисту ґрунтів від водної і вітрової ерозій та інших деградаційних процесів, підвищення родючості ґрунтів з 1990 р. постійно зменшується, що є наслідком зниження уваги до цієї проблеми з боку державних органів, власників землі та землекористувачів. Особливо це помітно в період реформування земельних відносин. Практично припинено всі роботи щодо захисту ґрунтів від водної і вітрової ерозії. На фоні радикальних змін земельних відносин майже пов­ністю ліквідовано систему контролю раціонального еколо­гічно безпечного та економічно ефективного використання і відновлення ґрунтового покриву.

Найпоширенішим методом правового захисту земель від псування виступають адміністративно-правові стягнення у вигляді штрафів на службових осіб відповідно до ст. 52 Ко­дексу про адміністративні правопорушення. У ній зазначе­но, що псування і забруднення сільськогосподарських та ін­ших земель тягне за собою накладення штрафу на громадян від шести до двадцяти неоподаткованих мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від восьми до п\'ятнадцяти неоподаткованих мінімумів. Згідно з Законом „Про внесен­ня змін до Кодексу України про адміністративні правопору­шення щодо посилення відповідальності у вигляді штрафу" від 7 лютого 1997 р. встановлено нові розміри штрафів за адміністративні правопорушення відповідно до величини неоподаткованого мінімуму доходів громадян.

До адміністративного методу впливу на правопоруш­ників належить також припинення права володіння і ко­ристування землею. Його застосовують у випадках, коли земельною ділянкою користуються законні користувачі, але способами, які призводять до зниження родючості, тобто псують надані угіддя, погіршують екологічний стан (ст. 141 ЗК).

Важливе місце у раціональному використанні землі та збереженні її родючості займає правовий захист грунтів від водної і вітрової ерозій. Згідно зі ст. 164 Земельного кодексу власники землі і землекористувачі, в тому числі орендарі, захищають землі (ґрунти) від водної та вітрової ерозій. Зва­жаючи на це, Земельний кодекс (ст. 164) зобов\'язує власни­ків землі, землекористувачів і орендарів здійснювати ком­плекс заходів щодо охорони ґрунтів від водної та вітрової ерозій. За невиконання вимог природоохоронного режи­му використання землі і, насамперед, сприяння розвитку ерозійних процесів ст. 211 Земельного кодексу передбаче­но адміністративну, кримінальну та цивільну відповідаль­ність службових осіб.

Наведені порушення норм земельного законодавства дають підстави для застосування відповідних правових санкцій. При цьому, найчастіше адміністративно-правові стягнення застосовують до службових осіб у вигляді штра­фу. У випадку, коли службова особа сільськогосподарсько­го підприємства недбало або несумлінно ставиться до своїх обов\'язків у справі боротьби з водною і вітровою ерозією ґрунтів, завдаючи суттєвої шкоди господарським землям, тут має місце суспільно-небезпечна бездіяльність, яка ка­рається санкцією ст. 367 Кримінального кодексу України1.

Результати контролю за використанням і охороною сіль­ськогосподарських та інших земель за 1993-1999 рр. наведені в таблиці, за даними якої кількість виявлених порушені, земельного законодавства з кожним роком збільшується, зросли площі сільськогосподарських та інших земель, де були виявлені порушення. На території Кіровоградської, За­порізької, Херсонської, Донецької і Одеської областей вияв­лено найбільші площі сільськогосподарських угідь, на яких порушено вимоги норм земельного законодавства.

За 1993-1999 рр. збільшилася кількість винесених поста­нов про притягнення до адміністративної відповідальності, в тому числі кількість накладених штрафів органами Держкомзему. У 1999 р. найбільшу кількість штрафів було накла­дено в Автономній Республіці Крим - 127, у Тернопільській області - 60, Львівській - 43, Хмельницькій - 41, Дніпропет­ровськії - 29, Донецькій - 27. Суми штрафів по Україні ста­новили 53669,0 грн. Дані таблиці засвідчують, що порушен­ня земельного законодавства відносно псування сільськогос­подарських та інших земель не повністю усунуті.

Проаналізувавши дані таблиці, бачимо, що інтенсифі­кується процес псування сільськогосподарських та інших земель, який полягає в зростанні порушень земельного законодавства і збільшенні площ порушених земель. Про­стежується тенденція до зменшення кількості не усунутих порушень. Такий стан сільськогосподарських та інших зе­мель зумовлений результатами реалізації пришвидшення реформування та розвитку аграрного сектора економіки на засадах приватної власності. Водночас посилено державний контроль за використанням і охороною земель, зокрема за псуванням сільськогосподарських та інших земель і ґрунтів.

Псування ґрунтів відбувається і внаслідок інших проти­правних дій, до яких належить забруднення грунтів стічними водами. Стічні води міст, шахтні і кар\'єрні води гірничодо­бувної промисловості, великих тваринніцьких комплексів та низки промислових підприємств використовують для зро­шення ґрунтів. Побудовано системи з використанням сгічнш вод міст. Площа таких систем становить більше 100 тис. га. Для зрошення ґрунтів використовують стічні води міст Києва, Одеси, Кривого Рогу, Євпаторії, Сімферополя та інших міст.

Після механічного очищення для зрошення ґрунтів використовуються води гірничодобувної промисловості. Лише шахтними водами об\'єднання „Добропільвугілля" зрошується 1 136 га сільськогосподарських угідь. Вико­ристання неочищених стічних вод негативно впливає на екологічний стан ґрунтів, знижує їх родючість і призводить до припинення із сільськогосподарського використання

За псування грунтів унаслідок використання стічних вод і виробничих відходів настає адміністративна відпові­дальність. У сг. 211 Земельного кодексу зазначено, що особи, винні у псуванні сільськогосподарських та інших зе­мель, забрудненні їх виробничими відходами і стічними водами, несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законодавством. Немає правової регламентації щодо тих дій, які можуть впливати на ґрунти псуючи їх внаслідок використання виробничих та стіч­них вод. Водний кодекс (ст. ст. 37 і 65) конкретно регламентує охорону водних ресурсів, екологічний норматив якості «оди водних об\'єктів, а також особливості спеціального во­докористування та користування водними об\'єктами для потреб сільського і лісового господарств.

Забруднення грунтів неочищеними стічними водами, виробничими та іншими відходами, що спричинило погір­шення екологічного стану грунтів, є основою для притяг­нення до адміністративної відповідальності за ст. 52 Кодексу про адміністративні правопорушення. Правової регламентації заборонених дій стосовно використання очищених стічних та промислових вод, які призводять до погіршення властивостей ґрунтів і санітарно-гігієнічного стану земель, Земельним кодексом і Кодексом про адміністративні пра­вопорушення не передбачено. Не розроблені нормативні показники погіршення екологічного стану грунтів, а також методика визначення розмірів шкоди, зумовленої вико­ристанням промислових і стічних вод.

Особливої гостроти питання правової охорони грунтів, зокрема адміністративної відповідальності за їх псування набуває, коли зрошують грунти прісними і мінералізова­ними водами. Зважаючи на нинішній кризовий стан меліо­рації, незадовільний технічний рівень значної частини зро­шувальних систем та рівень ресурсного і технологічного забезпечення ведення як зрошення земель, так і вирощуван­ня сільськогосподарських культур на зрошуваних землях, можна стверджувати, що є висока потенційна небезпека

зрошення земель з погляду розвитку негативних процесів та явищ1.

Найпоширеніші негативні явища, що спричиняють деградаційні процесії у зрошуваних ґрунтах: підняття рів­нів ґрунтових вод, підтоплення, вторинне засолення, осо­лонцювання і оглеєння, активізація галохімічних процесів, підвищення загальної і токсичної лужності, втрата струк­турності, ущільнення і злитизація, дегуміфікація, транс­формація мінералогічного складу, зниження вмісту азоту та біогенних мікроелементів, розвиток ерозійних процесів, мікробіологічні зміни тощо2.

Розміщення, проектування, будівництво*Йведення в дію об\'єктів, що негативно впливають на стан земель, спричи­няє відповідальність за ст. 53 Кодексу про адміністративні правопорушення, при цьому розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об\'єктів, які негативно вплива­ють на стан земель, визначається ст, 1 Закону „Про держав­ний контроль за використанням і охороною земель" від 19 червня 2003 р. як видобуток корисних копалин, будівництво очисних споруд, меліоративних систем та інших об\'єктів з порушенням вимог земельного законодавства, затвердже­ної документації з землевпорядження, що призводить до ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засо­лення, пересушення, ущільнення, псування і забруднення земель, засмічення відходами й інших негативних процесів на тій чи іншій земельній ділянці, а також на суміжних зе­мельних ділянках, що зумовлює необхідність встановлення обмежень (обтяжень) використання цих земель.

Великі надії на поліпшення справу галузі зрошення грунтів дав Указ Президента України від 23 червня 1997 р. № 670 „Про заходи щодо підтримки водногосподарсько меліоративного комплексу". Проте ще не запрацювали ні „Комплексна програма розвитку меліорації земель та покращення екологічного стану зрошуваних та осушуваних сільськогосподарських угідь з прогнозом до 2010 року", що розробляється згідно з указом, ні відповідні механізми державного регулювання та підтримки галузі, та також мають бути напрацьовані.

Прийняття парламентом Закону "Про меліорацію зе­мель" також має сприяти виходу галузі з кризового ста­ну. Цим покладено край законодавчій невизначеності у розподілі функцій та відповідальності між центральними органами виконавчої влади та місцевого самоврядування за експлуатацію зрошувальних систем, екологічний стан фунтового покриву й ефективне використання зрошува­них земель. Вагомим внеском для оцінки еколого-меліоративного етапу зрошуваних земель є розробка діагностики деградаційних процесів, показників кризових ситуацій і методів їх визначення1.

У законодавчих актах не передбачено відповідальності за порушення земельного законодавства через псування ґрунтів та порушення екологічного стану сільськогоспо­дарських та інших земель унаслідок зрошення прісними та мінералізованими водами. Не розроблено методику визна­чення шкоди, завданої псуванням ґрунтів під час їх зрошен­ня через порушення природоохоронного законодавства.

На сучасному етапі розвитку суспільства особливої уваги заслуговує вивчення санітарно-гігіієнічного стану ґрунтів: про­блема деградації ксеиобіотиків, які надходять у ґрунт у великій кількості з промисловими відходами, гербіцидів та інсекти­цидів, пластмас і нафти, синтетичних волокон і пилегазовикидів. Головним правовим документом дотримання санітарно­го стану грунтів є Закон „Про забезпечення санітарного та епі­деміологічного благополуччя населення" від 24 лютого 1994 р., який регулює суспільні відносини, що виникають у сфері за­безпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя. За порушення санітарного законодавства, невиконання постанов,

розпоряджень, приписів, висновків посадових осіб органів, ус­танов і закладів державної саштарно-ещдеміологічної служби до громадян і посадових осіб вживають заходів адміністратив­ної відповідальності у формі штрафу, до підприємств, підпри­ємців, установ і організацій, які порушили санітарне законо давство, застосовують фінансові стягнення.

У випадку, коли порушення санітарного законодавства призводить до виникнення небезпечних явищ (захворювання, отруєння, радіаційне ураження), підприємства, установи, ор­ганізації та громадяни притягуються до цивільно-правової або навіть кримінальної відповідальності. Штрафи за порушення санітарних правил охорони фунтів накладаються рідко, ос­кільки спеціальних юридичних норм не розроблено. В Законі зазначено, що головний санітарний лікар України затверджує державні санітарні норми, регламенти використання небез­печних чинників, гранично допустимі концентрації, орієнтов­но безпечні рівні хімічних і біологічних чинників у фунті.

Міністерство охорони навколишнього природного се­редовища України затвердило базові нормативи плати за забруднення навколишнього природного середовища ста­ціонарними джерелами забруднення. Відносно фунтів ба­зових нормативів плати за надходження забруднювальних речовин стаціонарними джерелами забруднення не розроб­лено. Міністерство охорони здоров\'я України (наказ № 64 від 14 квітня 1995 р.) затвердило інструкцію про порядок накладання і стягнення штрафів за порушення санітарного законодавства, а також розробило Порядок застосування санітарно-епідеміологічною службою України адміністративно-запобіжних заходів, до яких належать: обмеження, тимчасова заборона, заборона, припинення, зупинення1.

Особливу небезпеку для санітарно-епідеміологічного стану фунтового покриву становить ненормоване застосування засобів захисту рослин від шкідників і хвороб, а також отрутохімікатів і деяких видів хімічних добрив. Це передусім стосується таких препаратів як: гербіциди групи 2,4 Д, геп­тахлор, гексахлоран, діурон, ДДТ, токсафен та інА

Законом „Про пестициди і агрохімікати" встановлено порядок їх застосування для певної грунтово-кліматичної юни під час виконання комплексу заходів з поліпшення грунтів, а також з урахуванням попереднього агрохімічного паспорта земельної ділянки (поля) і стану посівів, діагностики мінерального живлення рослин, прогнозу розвитку шкідників і хвороб2. Використання пестицидів у захище­ному фунті, на землях природоохоронного, оздоровчого рекреаційного призначення, землях водного фонду та у водоохоронних зонах, інших територіях, що підлягають особливій охороні, заборонено. На території, що зазнала радіоактивного забруднення, а також у зонах надзвичай-іих екологічних ситуацій застосування пестицидів і агрохімікатів обмежується і проводиться в порядку, визна­ченому Кабінетом Міністрів України. В разі обгрунтування крайньої необхідності та за наявності позитивних висновків іержавної санітарної та екологічної експертизи можливе застосування в цих зонах, а також у закритому фунті обме­женого асортименту пестицидів і агрохімікатів з дозволу Укрдержхімкомісії.

Аналіз вмісту нітратів у пробах основних видів овочів а1985-1987рр. і 1998-1999 рр. свідчить, що кількість проб вочів з перевищенням ГДК знизилась у середньому від 7-23% до 1-2%. В Законі „Про пестициди і агрохімікати" та порушення законодавства передбачено цивільну, дис­циплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальнісгь. Відповідальність несуть особи, винні у забрудненні пестицидами і агрохімікатами ґрунтів (ст. 20).

У Кодексі про адміністративні порушення (ст. 52) йдеть­ся лише про адміністративну відповідальність за забруд­нення сільськогосподарських та інших земель хімічними та радіоактивними речовинами. Однак Земельний кодекс не вміщує в себе систему заходів поліпшення санітарно-епідеміологічного стану ґрунтів і зокрема захисту їх від забруднення пестицидами й агрохімікатами, тоді як Зако­ном „Про пестициди і агрохімікати" передбачені державні заходи щодо застосування пестицидів і агрохімікатів: про­ведення культуротехнічних робіт, у тому числівапнування і гіпсування ґрунтів, та комплексу заходів для боротьби з окремими шкідниками і хворобами сільськогосподарських культур та бур\'янами (ст. 23). У зазначеному Законі пере­дбачено низку заходів, які стосуються державного конт­ролю забруднення навколишнього природного середови­ща залишковими кількостями пестицидів і агрохімікатів, здійснення агрохімічних заходів, пов\'язаних з ліквідацією наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, державних випро­бувань на реєстрацію препаратів, синтезованих вітчизня­ними науково-дослідними установами та підприємствами. За рівнем пестицидного навантаження, залишкових кіль­костей пестицидів у ґрунті і рослинах розроблено норма­тивну оцінку пестицидного забруднення ґрунтів і визначе­но типи екологічної ситуації1.

Розроблені нормативи пестицидного забруднення ґрунтів використано в розробці методики визначення роз­мірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням зе­мельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства. Потрібно розробити комплексну програму досліджень поведінки пестицидів і агрохімікатів у системі фунт-рослина-людина з використанням хімічних, агробіо­логічних і медичних методів, на підставі яких виробити і затвердити положення щодо їх застосування при користу­ванні землею, заборони використання тих пестицидів і аг­рохімікатів, які токсично впливають на ґрунт і зокрема на ґрунтове біорізноманіття.

Найбільшою небезпекою для навколишнього середо­вища є забруднення ґрунтів радіонуклідами. Рівень їх за­бруднення в різних регіонах країни має специфічні відмін­ності. Критерієм радіаційного фону є щільність забруднен­ня фунтів Сб-137 та 5г-90.

Правовий режим зони екологічного лиха визначається чинним законодавством, а саме: Закон „Про правовий ре­жим територій, які зазнали впливу радіоактивного забруд­нення внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 27 люто­го 1991 р. і Закон „Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28 лютого 1991 р. Відповідно до першого закону, до те­риторій, які зазнали впливу радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, належать території, на яких виникло стійке забруднення навколишнього сере­довища радіоактивними речовинами, що може призвести до опромінення населення на рівні понад 1 мЗв (0,1 бер) у рік. У ст. 2 Закону території за ступенем радіоактивного за­бруднення поділені на чотири зони: зона відчуження - те­риторія, з якої в 1986 р. була проведена евакуація населення; зона безумовного (обов\'язкового) відселення - територія, яка зазнала впливу інтенсивного забруднення довговічни­ми радіонуклідами зі щільністю забруднення ґрунту понад доаварійного рівня ізотопами цезію від 15,0 Кі/км2 і вище, стронцію від 3,0 Кі/ км2 і вище чи плутонію від 0,1 Кі/км2 і вище, де ефективна еквівалентна доза опромінення люди­ни може перевищити 5,0 мЗв (0,5 бер) на рік понад дози, що він одержував у доаварійний період; зона гарантова­ного добровільного відселення - це територія з щільністю забруднення ґрунту понад доаварійного рівня ізотопами цезію від 5,0 до 15,0 Кі/км2, стронцію від 0,15 до 3,0 Кі/км2 чи плутонію від 0,01 до 0,1 Кі/км2, де ефективна еквіваленгаа доза опромінення людини може перевищити 1,0 мЗв (0,1 бер) на рік понад дози, що він одержував у доаварійний період, зона посиленого радіоекологічного контролю - це територія зі щільністю забруднення ґрунту понад доаварійного рівня ізотопами цезію від 1,0 до 5,0 Кі/км2, стронцію від 0,02 до 0,15 Кі/км2 або плутонію від 0,005 до 0,01 Кі/км2, за умови, що розрахункова ефективна еквівалентна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів мігра­ції радіонуклідів у рослин та інших чинників перевищує 0,5 мЗв (0,05 бер) на рік понад дози, що він одержував у доаварійний період.

Протягом 1997-1999 рр. відбувся процес самодезактивації поверхневого шару ґрунту, але швидкість його не­значна. У 1998 р. радіоцезій, хоч і в незначних кількостях (1-2,2%), розповсюдився за профілем ґрунту до метрової глибини. Останніми роками забруднення агропродукції 137Сз постійно зменшується. З метою поліпшення радіа­ційної ситуації та зменшення забруднення агропродукції вжито низку заходів згідно з „Рекомендаціями по веденню сільського господарства в умовах радіоактивного забруд­нення території України в результаті аварії на Чорнобиль­ській АЕС" (1988).

Міністерство охорони навколишнього природного сере­довища України затвердило методику визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законо­давства, в якій викорисгано нормативи оцінок щільності радіоактивного забруднення земель1. Закон „Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" регулює питання поділу території на відповідні зони, режим їх використан­ня та охорони, закріплює і гарантує забезпечення режиму використання та охорони вказаних територій. Правовий режим зони посиленого радіоекологічного контролю рег ламентує заборону внесення пестицидів, гербіцидів, отру­тохімікатів без спеціального дозволу відповідних органів Кабінету Міністрів України (ст. 18)1.

У цьому законі передбачено відповідальність за пору­шення правового режиму в зонах, що зазнали радіоактив­ного забруднення. Особи, винні у порушенні встановленого цим законом правового режиму в зонах, що зазнали радіо­активного забруднення, а також у невиконанні приписів де­ржавних органів, які здійснюють контроль у цій галузі, не­суть встановлену законодавством кримінальну, адміністра­тивну, матеріальну чи іншу відповідальність (ст. 22).

Земельним законодавством передбачена відповідаль­ність за забруднення сільськогосподарських та інших земель радіоактивними речовинами. Кодексом про адміністратив­ні правопорушення за забруднення сільськогосподарських та інших земель радіоактивними речовинами встановлено накладення штрафу на громадян і посадових осіб (ст. 52).

Не меншу небезпеку порівняно з радіоактивною стано­вить техногенне забруднення, що супроводжується посту­повим, але неухильним зниженням ґрунтової родючості. У використанні земель сільськогосподарського призначення з урахуванням забруднення їх важкими металами, розробле­на спеціальна ірадація, яка налічує шість класів. До першо­го класу належать землі з вмістом важких металів на рівні 1-2 кларків (менше 0,5 ГДК). Ці землі вважають умовно чис­тими, і на них можливе вирощування продукції для дитя­чого харчування. До другого класу зачисляють землі з вміс­том важких металів порядку 2-3 кларків (0,5-1 ГДК). Якість рослинницької продукції, вирощуваної на таких землях, відповідає санітарно-гігієнічним вимогам, однак рівні вро­жаїв на них знижуються на 2-5%. Третій клас - це землі з вмістом важких металів на рівні 3-4 кларків (1-1,5 ГДК). На

таких землях заборонено вирощувати у відкритому Грунті кормові й овочеві (зелені та листові) культури. Рівні врожаїв сільськогосподарських культур на таких землях знижені порівняно з першим класом на 5-10%. До четвертого класу належать землі з вмістом важких металів на рівні 4-5 кларків (1,5-2 ГДК). На таких землях без застосування спеціальних заходів неможливо домогтися того, щоб якість врожаїв куку­рудзи, цукрового буряка, соняшника, картоплі відповідала саштарно-гігієнічним вимогам. Рівні врожаїв сільськогоспо­дарських культур на таких землях знижені порівняно з пер шим класом на 10-15%. До п\'ятого класу зачисляють землі з вмістом важких металів на рівні 5-6 кларків (2-2,5 ГДК). На таких землях дозволено вирощувати окремі сільськогос­подарські культури і лише для використання їх як техніч­ної продукції. Рівні врожаїв сільськогосподарських культур на таких землях знижені порівняно з першим класом на 15-30%. Шостим класом вважають землі з вмістом важких металів більше 6 кларків (більше 2,5 ГДК). На таких землях заборонено вирощувати сільськогосподарські культури, а самі земельні площі підлягають виведенню із сільськогоспо­дарського використання.

Вміст важких металів у грунтах, зайнятих у сільськогос­подарському виробництві, в більшості реііонів країни не перевищує їх кларкових значень і лише в приміських зонах Запорізької, Луганської, Донецької, Харківської та деяких інших областей простежується підвищена концентрація свинцю, кадмію, нікелю, марганцю та інших елементів, у тім числі з 2-5-кратними перевищеннями ГДК. Протягом 1996-1998 рр. Львівський регіональний центр моніторингу земельних ресурсів на площі 130 тис. га в межах Бузького, Жидачівського, Миколаївського, Сокальського та Яворівського районів визначив забрудненість грунтів важкими мета­лами (свинець, мідь, цинк, кадмій). Результати досліджень засвідчили, що вміст важких металів у ґрунтах на території обстежень не перевищує ГДК.

Не розроблені нормативи оцінок забруднення грунтів відходами флотації вугілля, виробництва комплексних гра­нульованих і рідких добрив, мінеральними і органічними речовинами тощо. В Земельному кодексі (ст. 164) зазначе­но, що власники землі і землекористувачі захищають землі іід забруднення відходами виробництва, хімічними речовинами і несуть відповідальність за забруднення їх хімічни­ми речовинами та виробничими відходами.

З метою реалізації ефективних заходів захисту ґрунтів від забруднення відходами виробництва, хімічними радіоактивними речовинами і застосування правових санкцій у випадку порушення земельного законодавства потрібно розробити методичні рекомендації з виявлення забруднених грунтів і оцінки ступеня небезпеки їх забруд­нення, а також положення про порядок консервації сіль­ськогосподарських угідь і земель, забруднених токсичними промисловими відходами, хімічними та радіоактивними речовинами. Кодекс про адміністративні порушення за за­бруднення сільськогосподарських земель та інших земель хімічними речовинами, виробничими та іншими хімічни­ми відходами зобов\'язує накладання штрафу на громадян і посадових осіб (ст. 52).

Важливе значення оцінки небезпеки забруднення ґрунтів мас врахування епідеміологічного стану грунтів загалом і ґрунтів населених пунктів зокрема. Оцінюють рівень епі­деміологічної небезпеки ґрунтів на основі можливого зна­ходження патогенних ентеробактерій і ентеровірусів. Критерієм епідемічної безпеки є відсутність патогенних агентів досліджуваному об\'єкті.

У законодавчих актах адміністративних санкцій за за­бруднення ґрунтів патогенною мікрофлорою не передба­чено. З метою здійснення державного контролю за зміною показників родючості та забрудненням ґрунтів, раціональ­ного використання земель сільськогосподарського призна­чення указом Президента України обумовлено запровад­ження суцільної агрохімічної паспортизації земель сіль­ськогосподарського призначення, завданням якої є визначення показників якісного стану ґрунтів, їх зміни внаслідок господарської діяльності, видача агрохімічного паспорта

поля1.

Якщо через забруднення ґрунту забруднено поверхневі води, винні можуть бути притягнеш до адміністративної відповідальності за порушення правил охорони водних ресурсів. У ст. 59 Кодексу про адміністративні правопору­шення передбачено відповідальність за забруднення і засмі­чення вод, порушення водоохоронного режиму на водоза­борах, яке сприяє їх забрудненню, водній ерозії ґрунтів та іншим шкідливим явищам, накладання штрафу на грома­дян у розмірі від трьох до семи неоподаткованих мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від п\'яти до вось­ми неоподаткованих мінімумів. Погіршення властивостей водного і поживного режимів ґрунтів відбувається внаслі­док їх забур\'яненості, що призводить до різкого зниження родючості, спричинює значні труднощі під час проведення польових робіт тощо.

Земельний кодекс визначає окремий вид земельного правопорушення, вказуючи на „невжиття заходів щодо бо­ротьби з бур\'янами та шкідниками сільськогосподарських культур". За кодексом про адміністративні правопорушен­ня за невжиття заходів по боротьбі з бур\'янами особа може бути притягнена до адміністративної відповідальності - на­кладання штрафу на громадян від шести до двадцяти неопо­даткованих мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від восьми до п\'ятнадцяти неоподаткованих мінімумів.

Унаслідок проведених перевірок виявлено численні ви­падки забур\'янення земельних ділянок через недбалість як громадян, так і керівників сільськогосподарських підпри­ємств та фермерів. У першій половині 2000 р. в Одеській області виявлено 521 порушення із невжиття заходів по боротьбі з бур\'янами на площі 7855 га, а саме: в Татарбунарському районі - 84 порушення на площі 915 га, Комін­тернівському — 51 порушення на площі 5 га, Кілійському

- 36 порушень на площі 19 га. За цими порушеннями ви­дано 493 вказівки та складено 67 протоколів. Винесено 19 постанов з накладанням штрафів на суму 2006 грн.

До групи правопорушень земельного законодавства, що мають наслідком порушення правил охорони ґрун­тів, належать такі, як несвоєчасне повернення тимчасово займаних земель або недоведення їх до стану, придатно­го для використання за призначенням. Земельний кодекс встановлює відповідальність за порушення земельного за­конодавства осіб, винних у порушенні строків повернення тимчасово займаних земель або невиконання обов\'язків щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням. Така ситуація простежена під час розробки родовищ корисних копалин, проведенні будівельних і мон­тажних робіт, прокладанні трубопроводів та інших робіт.

Головними заходами приведення земель у стан, придат­ний для використання за призначенням, є рекультивація

- складний комплекс гірничотехнічних, біологічних, гідро­технічних, лісомеліоративних заходів з відновлення земель. Власники землі і землекористувачі, в тому числі орендарі, відповідно до ст. 166 Земельного кодексу здійснюють ре­культивацію порушених земель, вживають заходів щодо підвищення їх родючості та поліпшення інших корисних властивостей ґрунтів, а також знімання, використання і збе­реження родючого шару ґрунту під час проведення робіт, пов\'язаних із порушенням земель. За даними Державного земельного кадастру порушені землі займають 161,4 тис. га. У1999 р. рекультивовано 3 329,5 га, з них під сільськогос­подарські угіддя - 2 006,3 га, ріллю -1 465,6 га, лісові насад­ження - 714,9 га, водоймища -171 га, рекреаційні території -218,3 га.

За несвоєчасне повернення тимчасово займаних земель чи невиконання обов\'язків з приведення їх у стан, придат­ний для використання за призначенням, або невиконан­ня умов знімання, зберігання і нанесення родючого шару ґрунту винні несуть адміністративну відповідальність через сплату громадянами штрафу розміром від п\'яти до дев\'яти неоподаткованих мінімумів доходів і посадовими особами - від дев\'яти до вісімнадцяти неоподаткованих мінімумів доходів громадян (ст. 54 КУпАП). В Одеській області у пер­шому півріччі 2000 р. виявлено два порушення на площі 20 та в Белградському районі про несвоєчасне повернення тимчасово зайнятих земель або невиконання обов\'язків з приведення їх у стан, придатний для використання за при­значенням. За цими порушеннями видано дві вказівки, складено два протоколи та винесено дві постанови про за­криття справи.

Одним із головних правил раціонального землеко­ристування є використання земель за цільовим призначен­ням. Використання земель не за цільовим призначенням, невиконання природоохоронного режиму використання земель, розміщення, проектування, будівництво, введен­ня в дію об\'єктів, які негативно впливають на стан земель, неправильна експлуатація, знищення або пошкодження протиерозійних гідротехнічних споруд, захисних лісона­саджень тягне за собою накладання штрафу на громадян від трьох до двадцяти неоподаткованих мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від десяти до двадцяти п\'яти неоподаткованих мінімумів доходів громадян.

Інспектори Львівського обласного управління земель­них ресурсів у 1999 р. провели перевірки використання земель не за цільовим призначенням і невиконання при­родоохоронного режиму використання земель. Виявлено 1 081 порушення на площі 10129 га. За цими порушеннями спрямовано 942 вказівки, складено 191 протокол, винесено 176 постанов і накладено штрафів на суму 16 081 грн.

Неправильна експлуатація, зниження або пошкоджен­ня протиерозійних гідротехнічних споруд, захисних лісонасаджень, розміщення, проектування, будівництво, введен­ня в дію об\'єктів, які негативно впливають на стан земель, тягне за собою накладання штрафу. Зокрема, виявлено не­дотримання правил природоохоронного використання зе­мель у межах прибережних смуг річок та водойм у Старо-самбірському районі Львівської області. Воно полягає у зни­щенні лісоохоронних насаджень річок Стр\'яж та Мшанка. На громадян, які вчинили порушення, складено протокол та притягнуто до адміністративної відповідальності.

Останніми роками поширені правопорушення, які по­лягають у самовільному захопленні земельних ділянок. Се­ред цих порушень найпоширенішими є зайняття земель­них ділянок для будівництва та інших цілей. Адміністра­тивне законодавство не передбачило санкцій за ці право­порушення. У ст. 53-1 КУпАП зазначено, що самовільне зайняття земельної ділянки тягне за собою накладання штрафу на громадян від одного до десяти неоподаткова­них мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від восьми до п\'ятнадцяти неоподаткованих мінімумів доходів громадян.

У ст. 211 Земельного кодексу передбачена адміністратив­на та інші види відповідальності за самовільне зайняття зе­мельної ділянки. Протягом 1999 р. в межах Львівської облас­ті виявлено 821 порушення, які полягають у самовільному зайнятті земельних ділянок на площі 3 991 га, в тому числі громадянами - 713 порушень на площі 92 га. Для усунення виявлених порушень складено 799 протоколів і винесено 785 постанов про накладання штрафів на суму 35 458 грн.

Самовільним зайняттям земельної ділянки вважають таке, що порушує встановлений порядок надання земель у користування, тобто користування в будь-якій формі зе­мельною ділянкою без її надання на підставі рішення ком­петентного державного управління. Наприклад, в Яворівському районі без виготовлення документів, що посвідчують право на користування землею, господарська спілка „Гали­чина" на території Краковецької селищної ради розпочала удівництво АЗС на землях запасу 0,5 га. Складено прото­кол з накладанням штрафу сумою 153 грн. і призупинено будівництво.

У кодексі про адміністративні правопорушення пере­дбачено санкції за дії, що порушують право власності на землю. До них, зокрема, належить несвоєчасне повернення земель. Користування земельною ділянкою після строку, на який її було надано, можна розглядати як різновид са­мовільного землекористування, хоча ця ділянка і не була самовільно зайнята. Адміністративним законодавством не передбачає відповідальності за самовільне використання земельної ділянки. Використання земельної дійянки може бути різним і стосується таких дій, як використання під забудову або для городництва, садівництва, квітникарства тощо.

Вважаємо самовільним користування земельною ді­лянкою тоді, коли один землекористувач віддав своє право користування іншому, бо це порушує встановлений харак­тер безпосереднього землекористування і порядок надання земельних ділянок. У таких випадках адміністративна від­повідальність має бути передбачена і для правомірного, і для фактичного землекористувача1.

Особливим видом адміністративного проступку є зни­щення межових знаків. У ст. 211 Земельного кодексу пере­дбачено адміністративну відповідальність за вказане пра­вопорушення. Як зазначено в Кодексі про адміністративні порушення, суб\'єктами відповідальності є лише громадя­ни, які несуть відповідальність за знищення межових знаків меж землекористування з накладанням штрафу від двох до чотирьох неоподаткованих мінімумів доходів громадян (ст. 56КУпАП).

На території Львівської області у 2000 р. виявлено 23 по­рушення на площі 76 га, які полягають у знищенні суміж­них знаків землекористування окремими громадянами.

Для усунення порушень складено 22 протоколи, винесено 21 постанову з накладанням штрафів на суму 748 грн.

Основою правильного розподілу і використання зе­мельних площ є внутрішньогосподарський землеустрій, в якому визначено склад і якість окремих угідь, меж земель­них ділянок. Внутрішньогосподарський землеустрій має широке законодавче забезпечення. В Земельному кодексі в розділі визначено призначення та зміст землеустрою, по­рядок розгляду і затвердження землевпорядних проектів та інших матеріалів з питань землеустрою. Землеустрій охоплює сукупність соціально-економічних та екологічних заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин та раціональної організації території адміністративно-те­риторіальних утворень, суб\'єктів господарювання, що від­буваються під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку продуктивних сил.

Землеустроєм займаються державні та інші землевпо­рядні організації за рахунок коштів Державного бюдже­ту України, бюджету Автономної Республіки Крим і міс­цевих бюджетів, а також коштів громадян та юридичних осіб. Землевпорядні проекти розглядають і затверджують відповідні ради. Робочими землевпорядними проектами, пов\'язаними з упорядкуванням, докорінним поліпшенням охороною земель, раціональним їх використанням, зай­маються замовники цих проектів.

За самовільне відхилення від проектів внутрігоспо­дарського землеустрою у ст. 211 Земельного кодексу пе­редбачено адміністративну відповідальність. Відхилення без належного дозволу від затверджених у встановленому порядку проектів внутрішньогосподарського землеустрою тягне за собою накладення штрафу на громадян від одного до восьми неоподаткованих мінімумів доходів громадян і на посадових осіб — від трьох до вісімнадцяти неоподатко­ваних мінімумів доходів громадян.

Важливе значення в організації раціонального вико­ристання земель та охорони грунтів, регулюванні земельних відносин, проведенні землеустрою та обґрунтуванні розмірів плати за землю має державний земельний кадастр, який слугує для забезпечення відповідних рад, зацікавлених під­приємств, установ, організацій і громадян відомостями про землю і ґрунти. В сг. ст. 193-197 Земельного кодексу перед­бачено зміст і порядок ведення державного земельного ка­дастру. В них зазначено, що державний земельний кадастр ведеться за рахунок коштів державного, республіканського (Автономна Республіка Крим) і місцевих бюджетів.

Перекручення даних державного земельного кадастру і приховування інформації щодо наявності земель запасу або резервного фонду тягнуть за собою накладання штрафу на по­садову особу від трьох до десяти неоподаткованих мінімумів доходів громадян (ст. 53-2 КпАП). Останніми роками через приватизацію земель інтенсивно проводять земельно-кадаст­рові роботи в населених пунктах. Це зумовлено тим, що грун­ти в населених пунктах під час проведення великомасштаб­них ґрунтових досліджень не обстежували. У багатьох випад­ках простежено перекручення даних державного земельного кадастру і виявлено порушення земельного законодавства. Зокрема, протягом півріччя 2000 р. в межах Львівської об­ласті виявлено 23 порушення на площі 186 га. Порушникам направлено 16 вказівок, оформлено 17 протоколів, винесено 7 постанов з накладанням штрафів на суму 391 грн.

Переважна більшість порушень земельного законо­давства стосується невиконання законних розпоряджень чи приписів посадових осіб. Кодексом про адміністратив­ні правопорушення (ст. 188) передбачено, що невиконан­ня законних розпоряджень чи приписів, інших законних вимог посадових осіб, органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього середовища, використання природних ресурсів, радіаційної та ядерної безпеки, охорони природних ресурсів, ненадання їм не­обхідної інформації або надання неправдивої інформації, вчинення інших перешкод для виконання покладених на них обов\'язків тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від трьох до п\'яти неоподаткованих мінімумів доходів і на посадових осіб - від п\'яти до п\'ятнадцяти не­оподаткованих мінімумів доходів громадян.

Останніми роками значно збільшилася кількість пору­шень правил складування, зберігання, транспортування, утилізації, ліквідації та використання промислових і побу­тових відходів. З метою виявлення місць стихійного (несанк­ціонованого) складування побутових відходів щорічно про­водять спеціальні рейди із залученням санітарно-епідеміо-логічної служби МОЗ України. У 1999 р. в ході проведення таких заходів було виявлено 5 515 несанкціонованих та 1 892 безгосподарних звалищ сміття. Найбільше звалищ було знайдено в Харківській - 2 020, Донецькій - 920 і Дніпропет­ровській - 410 областях. В результаті цього ліквідовано 2 540 сміттєзвалищ, притягнуто до адміністративної відповідаль­ності 2 338 посадових осіб та громадян. Сума накладених ад­міністративних штрафів становила 90,3 тис. гри.

Загалом у 1999 р. було перевірено 10,4 тис підприємств щодо дотримання вимог Закону "Про відходи"1. За виявлені порушення до адміністративної відповідальності було притягнуто 3 764 посадові особи і громадянини, на яких накла­дено штрафів на суму 259,6 тис. три. За виявлені порушення призупинено діяльність 63 господарських об\'єктів. Переда­но на розгляд до органів прокуратури 34 справи. Побутові відходи, потрапляючи на поверхню або в орний горизонт грунту спричинюють погіршення їх екологічного стану, збільшення кількості токсичних речовин в ході їх розкладен­ня, зниження біологічної активності. Забруднення ґрунтів побутовими відходами найбільше простежується біля насе­лених пунктів, у природних лісонасадженнях, у несанкціо­нованих місцях відпочинку тощо. Це призводить до пору­шення природного естетичного стану ландшафтів2. Земельний кодекс передбачає адміністративну відпові­дальність за псування сільськогосподарських угідь та інших земель, їх забруднення хімічними та радіоактивними ре­човинами та стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами. З метою ефективного здійснення контролю за використанням і охороною земель (грунтів) необхідно виявити порушення правил зберігання та розміщення агрохімікатів та отрутохімікатів.

У ст. 83 КУпАП передбачено адміністративну відпові­дальність за порушення правил зберігання, транспортуван­ня, знешкодження, ліквідації та захоронення пестицидів і агрохімікатів, токсичних хімічних речовин та інших препа­ратів. Лише на території Львівської області розміщено 190 місць для складання та зберігання агрохімікатів та отру­тохімікатів, з них 167 санкціонованих та 23 несанкціоновані. За користування земельними ділянками для складання і зберігання агрохімікатів та отрутохімікатів без оформлен­ня дозволу у визначеному порядку державні інспектори з використання і охорони земель вживають заходів до по­рушників земельного законодавства.

Інтенсивне використання ґрунтів зумовлює потребу розробки системи організації раціонального використан­ня, захисту і примноження родючості ґрунтів. Унаслідок впровадження екологічних систем господарювання інтен­сифікується процес підвищення родючості і поліпшують­ся властивості ґрунтів. Однією з вимог чинного законодавс­тва є обов\'язок власників земельних ділянок: забезпечувати використання їх за цільовим призначенням; дотримувати­ся вимог законодавства про охорону довкілля; своєчасно сплачувати земельний податок; не порушувати прав влас­ників суміжних земельних ділянок та землекористувачів; підвищувати родючість ґрунтів та зберігати інші корисні властивості землі; своєчасно надавати відповідним органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування дані про стан і використання земель та інших природних ресурсів у порядку, встановленому законом; дотримуватися правил добросусідства та обмежень, пов\'язаних з вста­новленням земельних сервітутів та охоронних зон; зберіга­ти геодезичні знаки, протиерозійні споруди, мережі зро­шувальних і осушувальних систем.

Невжиття системи розроблених науково-обґрунтованих заходів підвищення родючості ґрунтів негативно поз­начається на їх властивостях і веде до зниження родючості, що може спричинити застосування адміністративних санкцій щодо зобов\'язань власників земельних ділянок і землекористувачів. Такі санкції повинні бути передбачені адміністративним законодавством. Неповну правову урегульованість має також; використання земельних ресурсів зумовлене торфорозробками. Кодекс про надра землевлас­никам і землекористувачам у межах наданих їм земельних ділянок гарантує право без спеціальних дозволів (ліцензій,? та гірничого відведення видобувати для своїх господарським і побутових потреб корисні копалини місцевого значення і торф загальною глибиною розробки до 2 м. Часто безсис­темні і невпорядковані торфорозробки призводять до роз­витку чорних торфяно-пильових бур, забруднення атмос­ферного повітря і ландшафтів, зниження рівнів підземних і ґрунтових вод, спричинюючи аридизацію суші, спрацю­вання і вироблення торфових покладів, а також погіршен­ня екологічного стану осушених земель.

У ст. 90 Земельного кодексу передбачено, що надання земельних ділянок для видобування корисних копалин відкритим способом і торфу та виконання інших робіт, пов\'язаних із порушенням ґрунтового покриву, провадиться лише після приведення раніше наданих ділянок у стан, придатний для використання їх за призначенням, і повернення цих ділянок попереднім власникам або земле­користувачам за рішенням сільської, селищної чи міської рад. Заходів адміністративної відповідальності за псування ґрунтового покриву при торфорозробках у Кодексі про ад­міністративні правопорушення не передбачено.

Гарантіям законності у використанні та охороні земель захисті ґрушів у площині земельно-правових відносин в умовах переходу до ринку має сприяти впровадження де­ржавного контролю у цій галузі та моніторинг земель. У сі. ст. 168 та 191 Земельного кодексу викладено завдання державного контролю за використанням і охороною ґрун­тів, які полягають у забезпеченні дотримання всіма де­ржавними та громадськими органами, а також підприємс­твами, установами, організаціями і громадянами вимог зе­мельного законодавства з метою ефективного використан­ня та охорони земель, і створення органів, що здійснюють державний контроль за виконанням і охороною земель, а також організацію моніторингу земель, який є системою спостереження за станом земельного фонду.

Постановою Кабінету Міністрів України затвердже­но Положення про моніторинг земель, в якій йдеться про проведення систематичних спостережень за розвитком процесів, пов\'язаних зі змінами родючості ґрунтів (роз­виток водної і вітрової ерозії, втрата гумусу, погіршення структури ґрунту, заболочення і засолення), заростання сільськогосподарських угідь, забруднення земель (ґрунтів) пестицидами, важкими металами, радіонуклідами та ін­шими токсичними речовинами1.

У постанові Кабінету Міністрів України „Про затверджен­ня положення про державний моніторинг" навколишнього природного середовища зазначено, що залежно від призна­чення здійснюється загальний (стандартний), оперативний (кризовий) та фоновий (науковий) моніторинг навколишнього середовища на трьох рівнях - локальному, регіональному і на­ціональному. Ведення моніторингу земель здійснюють уповно­важені органи виконавчої влади з питань земельних ресурсів, з питань екології та природних ресурсів. Порядок проведення моніторингу земель визначає Кабінет Міністрів України.

Повсякчасне і повсякденне здійснення моніторингу грунторуйнівних процесів та способів господарювання є ос­новою ґрунтозахисних регламентів і постанов. Найдетальніша фіксація проявів грунторуйнівних процесів є базисом для застосування санкцій або для врахування їх у майбутньому. Контроль запобіжного спрямування або дотриман­ня ґрунтозахисного виробничого регламенту є головним в оцінці ґрунтозахисного стану поверхні, а також робочого стану ґрунтозахисно-меліоративних заходів постійної дії.

Державний контроль за використанням і охороною земель та їх моніторинг, підвищення родючості ґрунтів та інші природоохоронні заходи здійснюють Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної республіки Крим, об­ласні ради, Київська і Севастопольська міські ради, районні ради, сільські, селищні, міські ради, Кабінет Міністрів Ук­раїни, центральний орган виконавчої влади з питань еко­логії та природних ресурсів, центральний орган виконав­чої влади з питань земельних ресурсів, Ради міністрів Ав­тономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації (ст. ст. 6-17 ЗК).

Земельна політика має бути спрямована на економіч­не стимулювання раціонального використання та охорони земель, на підвищення зацікавленості власників і землеко­ристувачів, у тому числі орендарів, у збереженні та відтво­ренні родючості ґрунтів, на захист земель від негативних наслідків виробничої діяльності (ст. 205 ЗК). Це передусім стосується матеріального заохочування власника землі і землекористувача до ґрунтозахисного землекористування. Тому адміністративні санкції мають бути не лише компен­саційними, а й профілактичними. З метою скорочення су­дових справ з адміністративних правопорушень розміри штрафних санкцій мають обчислюватися однозначно і гранично просто. Подальший розвиток земельних відносин у період реформування аграрного сектора економіки потре­бує вдосконалення адміністративної відповідальності та ін­ших видів юридичної відповідальності за псування земель і фунтів, посилення адміністративних функцій органів державного контролю за використанням та охороною зе­мель, внесення змін і доповнень до низки правових актів, якими регулюються різні сторони використання та охоро­ни грунтів.