2.2. Актуальні питання подальшого розвитку законодавства щодо охорони ґрунтів

В умовах проведення земельної реформи принципо­во новою стала поява індивідуального ініціативного земле­користування, яке базується на праві власності на землю. Індивідуально-ініціативне землекористування виникло на місці наявного планово-директивного, але унеможливлює державні починання в природокористуванні.

Негативна ситуація з використанням земельного фонду значною мірою пов\'язана з тим, що в умовах державної моно­полії на землю не приділялось належної уваги правовим і еко­номічним методам охорони земельних ресурсів. Багато питань вирішувались суто адміністративними методами. Цей недолік особливо гостро був відчутний під час переходу на ринкові від­носини і запровадження приватної власності на землю. Багато „благих" намірів з охорони й раціонального використання зе­мель, що було задекларовано у законодавчих актах практич­но не підкріплювались реальними механізмами їх реалізації. Під час переходу на ринкові відносини змінився підхід до цих питань, і вже перші законодавчі акти, які регулювали земельні відносини, не лише визначили головні напрями з охорони зе­мель, але й закріпили механізми їх реалізації. Невисока ефективність використання землі та зростаю­чі процеси її деградації, а також перехід до ринкової еконо­міки зумовили необхідність зміни всієї системи земельних відносин. Одним з центральних завдань розпочатої земель­ної реформи є перехід до правових і економічних методів управління земельними ресурсами в умовах різних форм власності на землю1.

У світовій практиці є приклади ефективного вирішен­ня проблеми охорони грунтів, підтримання їх родючості на високому рівні як основи сталого розвитку держави й суспільства.

П\'ять років, тобто до 1990 р., було відведено на розроб­ку ґрунтоохоронних планів та укладання фермерами кон­трактів зі Службою охорони грунтів і п\'ять років, тобто до 1995 р., на їх реалізацію. Отже, у 1995 р. в США було за­вершено принципово новий етап охорони та стабілізації родючості ґрунтів, який гарантує сталий і високопродук­тивний розвиток сільськогосподарського виробництва. За своїм змістом цю роботу можна порівняти з програмок), яку свого часу було розроблено науковими установами Української академії аграрних наук й запропоновано для впровадження ґрунтозахисної контурно-меліоративної системи землеробства. Ця принципово нова система зем­леробства за своїми техніко-економічними показниками перевищувала світові стандарти й передбачала диферен­ційоване використання ґрунтових ресурсів, відновлення їх родючості та попередження ерозійних процесів. Через відомі причини її до кінця не реалізовано. І тому дуже важ­ливу роботу варто відновити на вищому рівні.

Питання всебічної охорони грунтів, збереження і підвищення їх родючості, раціональна структура та еко-лого-економічна перебудова землекористування набули особливої гостроти. За своїм значенням у загальнодержав­ному масштабі вони не поступаються питанням енергоза­безпечення та водозабезпечення, структурної і техніко-тех-нологічної реконструкції національної економіки тощо1.

Всебічна охорона земельного фонду країни, бороть­ба з ерозією та деградацією ґрунтового покриву на основі екологічної оптимізації агроландшафтів, удосконалення структури сільськогосподарських угідь, а також поступове зменшення рівнів розораносгі земельної площі є концеп­туальною основою сучасної стратегії природоохоронного ресурсозабезпечення і розвитку народного господарства. Охорона ґрунтів була й залишається пріоритетною про­блемою їх захисту від фізичного знищення і біологічної де­градації1.

Найбільшу шкоду агроресурсному потенціалу нано­сять: площинна й лінійна ерозія, яружна ерозія, висна­ження ґрунтів (зменшення вмісту гумусу, підлуження і підкислення, погіршення фізико-хімічних і фізичних влас­тивостей тощо), забруднення ґрунтів важкими металами, радіонуклідами й іншими токсичними елементами, некон-трольовані зміни рівня підземних і ґрунтових вод, підтоп­лення, заболочування, утворення мочарів, вторинне засо­лення, дефляція (вітрова ерозія), заростання чагарником і малопродуктивним лісом, забруднення навколо міст, АЕС, уздовж доріг, кар\'єрів і промислових підприємств відхода­ми технологічних систем, відведення земель під гірничодо­бувну промисловість, водосховища та інші територіально масштабні об\'єкти2.

Вирішенню багатьох проблем, пов\'язаних з фактич­ним використанням, відтворенням і охороною грунтів, сприятимуть норми, спрямовані на регулювання земель­них відносин у сфері господарського (товарно-грошового) обороту та економічного забезпечення земельних ділянок і норми про порядок відтворення та охорони земель, особ­ливо ґрунтів.

Охорона й подальше підвищення родючості грунтів - важливе соціальне завдання. Будь-яке їхнє псування необ­хідно розглядати як антисуспільний вчинок. Охороні під­лягає ґрунтовий покрив кожного з видів земель, а особли­во земель сільськогосподарського призначення, де грунт є головним засобом виробництва продукції. Ерозія ґрунтів, заболочування, засолення, підкислення, деградація та інші форми втрата родючості земель значно залежать від гос­подарської діяльності землекористувачів. Щоправда, крім цього тут часто мають сильний вплив природні чинники. Треба зазначити, що явища руйнування виникають не від-зразу, а є результатом тривалих процесів, які відбуваються в ґрунті. Тому виникають труднощі у встановленні вини тієї чи іншої особи та ускладнюється застосування законодавс­тва про відповідальність за упущення, які виражаються в заподіянні шкоди родючості ґрунту. Ці обставини не по­винні знижувати ефективності застосування законодавства про охорону ґрунтів.

Останніми десятиріччями прийнято низку важливих нормативних актів з різних напрямів правової охорони ґрунтів, що свідчить про суттєві результати їх дії. Водно­час це не знімає питання щодо підвищення ефективності застосування чинного законодавства.

На практиці знятий з порушених земель родючий шар грунту не завжди слугує цілям рекультивації, а вико­ристовується з метою підвищення родючості сільськогос­подарських земель. Як свідчить господарська практика, ділянки, з яких знімається ґрунт і на які він переноситься, можуть бути розміщені в різних адміністративних районах і областях або природних зонах. У таких випадках ґрунто­вий шар стає товарною продукцією, добутою в ході будів­ництва, набуває властивостей транспортабельності, втра­чає як елемент природи одну зі специфічних особливос­тей - постійність місця. Відокремлений від землі родючий шар ґрунту перестає бути юрисдикцією права винятково державної власності на землю. З огляду на це необхідно визначити на нього право державної власності як на особ­ливе державне майно. Відсутність державної власності на знятий родючий шар спричинює певну девальвацію пра­вового регулювання його охорони і використання, створює ілюзію його „нічийності".

Трапляються випадки самовільного вивезення сільсько­господарськими підприємствами і громадянами родючого шару ґрунту, який призначений для рекультивації, з діля­нок його складування і зберігання. При цьому часто про­стежуються порушення структурного стану ґрунту і втрати під час транспортування. Відповідальність за такі правопо­рушення в законодавстві, по суті, не передбачена. Значна господарська шкода, спричинена такими діями, зумовлкх: необхідність встановлення санкцій за них як за розкрадан­ня державного майна.

Розглядаючи проблеми правового забезпечення охоро­ни ґрунтів, Н.Т. Разгельдєєв констатує, що діяльність і по­ведінка людей, пов\'язані з грунтом, є самостійним об\'єктом правового регулювання, оскільки ґрунт на земельних ділян­ках - самостійний об\'єкт присвоєння, експлуатації та охо­рони.

Природовиробнича здатність ґрунту на земельних ді­лянках буває різною. Ступінь його експлуатації та збере­ження як необхідного елемента біосфери і можливість ви­користання за призначенням має бути виражена правом. Правовий режим ґрунтів важливо встановлювати не у від­риві від їх матеріальної основи - землі як простору, і не за видами і суб\'єктами права землекористування, а за земель­ними угіддями.

Встановлений правовий режим ґрунтів усіх категорій земель єдиного земельного фонду недостатньо відображає наявні відносини з приводу ґрунтів, а отже, і не забезпе­чує їх належної експлуатації та охорони. Правовий режим фунтів - це необхідний порядок належної поведінки й діяльності щодо ґрунтів як самостійного природного тіла і ресурсу, спрямований на забезпечення їх раціонального використання і охорони як об\'єкта права виключної влас­ності, основного засобу виробництва в сільському госпо­дарстві і як важливого елемента природи.

Аналізуючи правову охорону ґрунтів, П. Кулинич виді­ляє три головні напрями: перший полягає в забезпеченні законодавством пріоритету використання родючих земель основним їх споживачем - сільським господарством; дру­гий напрям полягає в запобіганні засоленню, заболочуван­ню, засміченню, ерозії та іншим процесам, які порушують стан ґрунтів; третій - у правовому забезпеченні відновлен­ня і підвищення родючості грунтів. Однією з вимог чинно­го законодавства є обов\'язок власників і землекористувачів підвищувати родючість грунтів та зберігати інші корисні властивості землі. Ефективний правовий механізм від­новлення і підвищення родючості ґрунтів має базуватися на необхідності персональної вЦповідальносіі^власників і землекористувачів за рівень родючості та його динаміку, виконання заходів з відновлення й підвищення родючості ґрунтів, контролювання динаміки родючості ґрунтів і ор­ганізацію проведення робіт з відновлення і підвищення ро­дючості ґрунтів.

Погребує правового регулювання і питання щодо від­повідальності за неправильне зберігання знятого родючою шару ґрунту, що спричинює його псування чи знищення, при цьому, на наш погляд, необхідно ставити питання не лише про адміністративну, але й про цивільно-правову (матеріальну) відповідальність, беручи до уваги відносну са­мостійність грунту і його цінність. Необхідно було б також передбачити мінімальний розмір земельної ділянки, з якої несільськогосподарський землекористувач зобов\'язаний знімати родючий шар ґрунту, випадки, коли необхідно ви­конати економічний розрахунок ефективності проведення заходів, і випадки відмови від нього, щоб уникнути зайвих витрат.

Важливе значення в розвитку правового забезпечення господарського ставлення до землі має правовий захист сільськогосподарських земель від механічного псування, яке руйнує верхній шар ґрунту і спричинене навмисними діями землекористувачів на відведених земельних ділян­ках, а також різними підприємствами та організаціями, які ведуть певні будівельні, проектні, геолого-пошукові, гірничо-видобувні та інші роботи. Найпоширеніші види псування - механічне розорення та розкопка поверхні без проведення рекультивації, самовільне знімання гумусового шару для перенесення в інше місце, залишення на поверх ні видобутих з надр породи, глини, піску тощо. Такі проти­правні дії зменшують площу сільськогосподарських угідь, сприяють розвитку вітрової та водної ерозії, зумовлюють часто чималі непередбачені витрати господарств на приве­дення ділянки в належний стан, а все це негативно позна­чається на господарській діяльності, погіршує екологічну обстановку і дає підстави для притягнення винних до від­повідальності1.

В аграрному законодавстві землі класифікують керу­ючись не природним станом земель, на яких знаходиться фунт як самостійний елемент біосфери, а винятково різ­ними правами власності. Водночас земельне законодавс­тво має регулювати не лише поведінку й діяльність людей ;і приводу цих прав, але й визначати необхідний спосіб і характер дій з використання ґрунту, збереження та підви­щення його родючості.

Спільне в правовому режимі землі як території і пра­вовому режимі ґрунтів полягає в тому, що ґрунти є прина­лежністю будь-якої частини земельного фонду. Саме тому вони - об\'єкт права державної власності і права природо-корисгувачів. Відмінність же полягає у тому, що стосовно кожного конкретного природного тіла визначена певна межа правового режиму використання та охорони. З огля­ду на це грунт може зі стану „природної правоздатності" стати об\'єктом соціальних правовідносин, що сприятиме його збереженню. В жодному нормативному акті грунти не є самостійним об\'єктом правовідносин. Тому очевидно/ що для забезпечення належної їх охорони і впорядкував ня правоохоронних відносин необхідно розробити Закон України „Про ґрунти". Цим офіційно буде визнано факіпануючих суспільних відносин з приводу ґрунтів, оскільки ґрунтовий фонд України є винятковою цінністю.

У зарубіжній літературі проблеми правової охоро­ни грунтів розглядають у зв\'язку з сільськогосподарським виробництвом та негативним впливом иесільськогоспо-дарської діяльності. Правовий обов\'язок полягає у збе­реженні верхнього культурного шару ґрунту, в знятгі його і проведенні заходів з раціонального використання. Обов\'язком є рекультивувати сільськогосподарську землю, порушену внаслідок добування корисних копалин, уника­ти порушень меліоративних, водогосподарських і проти­ерозійних споруд під час будівництва різних об\'єктів на сільськогосподарських землях, не погіршувати якість ґрун­тів, якість сільськогосподарської продукції шкідливими ви­кидами промислових підприємств. Отже, охорона ґрунтів базується на сільськогосподарському виробництві та відш­кодуванні завданої шкоди1.

Право важливе у створенні умов і гарантій науково обгрунтованого застосування агрохімікатів, яке б мінімі­зувало забруднення ними природних об\'єктів, у стимулю­ванні альтернативних (без застосування хімікатів) методів підвищення родючості ґрунтів і боротьби зі шкідниками, хворобами рослин і бур\'янами. Це досягається за допомо­гою розробки природоохоронних заходів, спрямованих на \' запобігання забруднення навколишнього середовища під час використання агрохімікатів, організації дійової системи екологічного контролю в цій галузі, застосування заходи юридичної відповідальності за забруднення навколишньо­го середовища агрохімікатами. Особливе значення має по­передження забруднення ґрунтів агрохімікатами.

Правові заходи охорони грунтів від забруднення аг­рохімікатами ще недостатньо врегульовані яку вітчизняному, так і зарубіжному законодавстві. Сучасним земельним законодавством питання охорони грунтів від забруднення агрохімікатами до цього часу практично не врегульоване. Агрохіміка™ (і передусім пестициди) як особливо небез­печні забруднювачі не були виділені\'.

У земельному законодавстві мають бути затверджені конкретні заходи з охорони грунтів щодо визначеного юридичного критерію „чистоти ґрунтів", який виражаєть­ся нормативами гранично допустимої концентрації за­бруднювальних речовин, нормами внесень пестицидів і мі­неральних добрив у ґрунт, що є елементом технологічних правил і регламентів застосування агрохімікатів, які потре­бують подальшого правового регулювання2.

Важливими елементами змісту забруднення грунтів є вади регульованого законодавством забруднення. Сучасне правоохоронне законодавство ставить вимоги „не допускати забруднення сільськогосподарських та інших земель виробни­чими та іншими відходами, а також стічними водами". Отож, у сфері охорони ґрунтів від забруднення знаходяться всі землі. Що стосується видів забруднення грунтів, то в сфері правового регулювання - лише виробничі та інші відходи, а також стіч­ні води, проте ці види не є винятком. Унаслідок застосування хімікатів у сільському господарстві відбувається забруднення фунтів, що спричинює суттєву екологічну й економічну шко­ду. Тому забруднення фунтів продуктами хімічного захисту рослин, стимуляторами їх росту, мінеральними добривами та іншими препаратами, застосування яких дозволено, потребує суворого правового регулювання, які забруднення виробничи­ми та іншими відходами й стічними водами .

З метою оцінення хімічного стану ґрунтів повинні бути встановлені нормативи ГДК забруднювальних речовин у ґрунтах. Такі нормативи загалом розроблені, але не для всіх видів забруднення. Це не дає змоги забезпечити належний контроль за охороною грунтів, вирішити питання про за­стосування до винних санкцій юридичної відповідальності. Потрібно розробити регіональні нормативні показники ГДК, оскільки ґрунти різних природних зон мають свої особливості.

У чинному законодавстві забруднення агрохімікатами взагалі не розглядається як вид забруднення ґрунтів і, отже, винні не можуть бути притягнені до відповідаль­ності. Щодо виробничих та інших відходів і стічних вод сам факт забруднення слугує основою для притягнення до відповідальності. Це пов\'язано з тим, що процес експлуата­ції названих джерел неминуче пов\'язаний з безпосереднім негативним впливом на об\'єкт природи, як це відбувається з водним і повітряним середовищем.

Інший підхід має стосуватися оцінки забруднення ґрун­тів і, відповідно, притягнення до відповідальності за забруднення агрохімікатами. Забрудненням ґрунтів можна вва­жати внесення (надходження) в ґрунти хімічних речовин у кількостях, які перевищують норми, передбачені технологічними правилами й регламентами їх застосування.

У системі правового механізму охорони навколишнього середовища відповідальність слугує однією з гарантій реалізації еколого-правового розпорядження. За забруд­нення ґрунтів та інших об\'єктів природи агрохімікатами спеціальних норм законодавством не встановлено, і таке забруднення потрібно розглядати як частковий випадок забруднення земель, а відповідальність за забруднення ґрунтів треба вважати різновидом еколого-правової відповідальності комплексного інституту права1.

Керуючись проблемами регулювання відносин і формування відповідних вимог у сфері охорони ґрунтів, вини­кає необхідність комплексного підходу в правовому регу­люванні та управлінні охороною ґрунтів. Відсутність такого підходу в цьому питанні приховує в собі небезпеку перма­нентної деградації ґрунтів, знищення їх біопродуктивності та невиконання ними своєї економіко-екологічної ролі.

Розглядаючи правові проблеми охорони ґрунтів, Ж.Х. Косанов доходить висновку, що правова охорона ґрун­тів повинна проводитись не в розриві, а в єдності зі своєю матеріальною основою. З огляду на це важливого значення набуває правове забезпечення охорони і раціонального ви­користання сільськогосподарських угідь1. Аналізуючи особ­ливості правового режиму орних угідь, В.В. Янчук особливу увагу звертав на їх специфічні й типові риси, надаючи важ­ливого значення верхньому шару ґрунту орних угідь, для якого властива економічна родючість як результат цілеспря­мованої людської праці та природної родючості, і власне цей шар ґрунту підлягає обробітку й використовується під носіви, саме він потребує посиленої правової охорони як складний об\'єкт земельних правовідносин2.

Поряд з традиційними методами вдосконалення зако­нодавства і пракгики його реалізації в галузі охорони земель і, зокрема, ґрунтів застосовують системний підхід. З погляду системного підходу можна говорити про багатоцільове ви­користання ґрунтів відповідно до їх властивостей3. Як зазна­чає С.М. Кравченко, особливою проблемою в цьому плані є вдосконалення екологічного законодавства в напрямі еколо­гічного стимулювання природоохоронної діяльності, впро­вадження природо зберігаючих технологій, попередження забруднення, дотримання принципу „забруднювач має платити"1. У вирішенні проблеми законодавчої регламен­тації відповідальності за охорону ґрунтів важливе значення надається еколого-правовим відносинам.

Земельне законодавство недостатньо забезпечене еко­логічними вимогами. До визначення правового регулю­вання раціонального використання земель і охорони ґрун­тів мають належати і соціальні, і економічні, і екологічні критерії. Потрібно уточнити положення щодо підвищення родючості ґрунтів доповненням про економіко-еколоіічні вимоги їх охорони і підвищення біопродуктивнрсті.

Оскільки осердя екологічних проблем становлять від­носини, які виникають у сфері експлуатації, відтворення й охорони природних об\'єктів, саме на їх правове регулюван­ня передусім мають бути спрямовані зусилля законотвор­чої діяльності2. Аналізуючи природоресурсні відносини, Н.І. Титова констатує, що властивості кожного компонента можуть бути реалізовані лише у їх функціональній взає­модії, і тому земельні відносини, як і водні, лісові, надрові, просякнуті екологічними вимогами, які, на жаль, не врахо­вує цивільне законодавство. Це важлива функція земельно го та екологічного законодавства3.

Процес законотворення у сфері аграрного сектора еко­номіки загалом та охорони ґрунтів зокрема ще далекий до завершення. Необхідно прийняти низку спеціальних законів, а саме: охорона ґрунтів, екологічний моніторинг, екологічна оцінка територій тощо. Нинішній процес зако­нотворення, як зазначає І. Бакай, не забезпечує комплекс­ного регулювання екологічних відносин, а розпорошеність еколого-правових приписів, що мають застосовуватися, за численними законодавчими актами зумовлює труднощі в їх застосуванні. Отже, нині чітко бачимо потребу в опра­цюванні нових підходів до еколого-правового регулювання в сфері охорони земель і ґрунтів.

Розглядаючи питання правового забезпечення охоро­ни родючості ґрунтів, В.В. Гречко вважав суттєвим засобом боротьби з правопорушеннями своєрідну еколого-правову відповідальність1. Функції правової охорони ґрунтів за на­явності екологічних правопорушень головно забезпечені санкціями юридичної відповідальності (адміністративної, цивільної, кримінальної, екологічної), як зазначає Н. Ти­това. Вони передбачені у Кодексі про адміністративні пра­вопорушення, Цивільному та Кримінальному кодексах. Норми стосовно еколого-правової відповідальності є або в самому екологічному законодавстві (зокрема, такси відш­кодування збитків), або ж вони мають так званий відсилочний характер2.

Оскільки в чинному законодавстві взаємозв\'язок різних сфер використання та охорони земель є фрагментарним, то процес вирішення еколого-правових проблем повинен забезпечити майбутній Екологічний кодекс України, в яко­му будуть закладені правові засади регулювання екологіч­них відносин. Важливий напрям, пов\'язаний з охороною довкілля, має бути представлений в Екологічному кодексі приписами, що регламентують охорону ґрунтів від псуван­ня, забруднення і деградації, збереження та відновлення родючого шару.

Сьогодні відсутній належний державний контроль за використанням та охороною родючості ґрунтів землевлас­никами та землекористувачами. Практично не формується методологія, критерії, нормативи та принципи ґрунтоохоронного впорядкування сучасних агроландшафтів, а також правові, економічні га соціальні передумови збереження та відтворення родючості грунтів. Потрібно створити де­ржавні структури для виконання контрольних і адміністра­тивних функцій з метою укладання угод із землекористу­вачами на проведення ґрунтозахисних, рекультиваційню і меліоративних робіт та економічного сприяння охороні ґрунтів1.

Необхідно надавати компенсації і субсидії тим землеко­ристувачам, які дотримуються рекомендацій щодо охорони грунтів, і застосовувати штрафні санкції та інші покарання для тих, хто по-споживацьки експлуатує їх з «метою одер­жання чистого прибутку. Без вирішення питання охорони ґрунтів у правовому полі всі наукові розробки та організа­ційні витрати на їх реалізацію будуть безрезультатними.

З метою посилення вимог до охорони ґрунтів, їх вико­ристання, збереження та відтворення родючості потрібен ефективний організаційно-економічний механізм їх реалі­зації на практиці. Головне завдання полягає в тому, щоб за допомогою правових норм, фінансово-економічних важелів підвищити відповідальність усіх землевласників, землеко­ристувачів та суб\'єктів господарювання за раціональне ви­користання та якісний стан грунтів, зробити їх матеріально й морально зацікавленими в проведенні заходів щодо за­хисту й відтворення продуктивної сили землі, збереження екологічних функцій фунтового покриву тощо2.

Отже, держава має здійснювати науково обгрунтовану земельну політику, яка б спрямовувала землекористувачів незалежно від форм власності на збереження та примно­ження родючості ґрунтів. Недотримання встановлених пра­вил охорони ґрунтів має призводити до адміністративної, кримінальної, еколого-правової та інших видів юридичної відповідальності. Через масштабність впливу сучасного суспільного виробництва на ґрунти постає першочергове завдання їх охорони від псування і забруднення як важлива проблема в комплексі природоохоронних заходів.

Зважаючи на це, важливого теоретичного і практично­го значення набуває проблема щодо визначення змісту пра­вового поняття псування і забруднення ґрунтів. Практичне значення полягає насамперед у тому, щоб, керуючись сус­пільно-науковими знаннями про біопродуктивність ґрун­тів і процеси, які виникають у них унаслідок різних впливів суспільства на навколишнє середовище, створити правові механізми, які б запобігали їх деградації, зокрема, заходів юридичної відповідальності осіб, винних у такій діяльності. Визначити зміст цих понять допоможе аналіз терміноло­гічного апарату природоохоронного законодавства, яке стосується охорони ґрунтів, їх псування, видів забруднення, юридичних критеріїв забруднення тощо.

З методологічного погляду у вирішенні поставлених завдань важливо керуватися принципом єдності при­родного комплексу, одним із елементів якого є ґрунти, взаємопов\'язаності та взаємозумовленості процесів і явищ, які відбуваються в ньому. Стосовно грунтів, то їх псування й забруднення стається і насправді відбувається не лише внаслідок безпосереднього внесення в ґрунти хімічних ре­човин у процесі функціонування галузей господарства, але й шляхом надходження їх зі стічними водами, випадання шкідливих речовин з атмосферними опадами, викидами вулканів тощо.

В юридичній літературі широко вживається поняття псування земельних угідь, псування сільськогосподарських земель, псування земель. Останнім часом застосовують по­няття „псування ґрунтового покриву", „псування ґрунтів". У Законі „Про державний контроль за використанням та охороною земель" вжито термін псування земель - по­рушення природного стану земель, яке здійснюється без обґрунтованих проектних рішень, погоджених та затверджених у визначеному законодавством порядку, забруд­нення їх хімічними, біологічними та радіоактивними речо­винами, в тому числі тими, що викидаються в атмосферне повітря, засмічення промисловими, побутовими та інши­ми відходами, неочищеними стічними водами, порушення родючого шару ґрунту, невиконання вимог встановленого режиму використання земель, а також використання зе­мель у спосіб, що погіршує їх природну родючість.

Розглядаючи питання правової охорони навколишньо­го середовища в сільському господарстві, О.С. Колбасов зазначав, що псування сільськогосподарських земель виз­начається в руйнуванні родючого шару ґрунту, погіршенні фізичного, хімічного й біологічного станів ґрунтового пок­риву або порушенні рельєфу поверхні, унаслідок яких ви­користання земельної ділянки для сільськогосподарських потреб стало неможливим або економічно невигідним без проведення робіт з рекультивації земель1. Найрозповсюд-женіші випадки псування землі внаслідок діяльності буді­вельних організацій, які прокладають дороги, трубопро­води, лінії зв\'язку й електропередач, канали тощо. Досить часто землі псують під час проведення геологопошукових, гірничопромислових, лісопромислових, лісосплавних та інших робіт.

Псування земельних угідь - це приведення землі в про­цесі виробничої діяльності в такий стан, який не дає змоги її використовувати за основним цільовим призначенням1, Псування землі відбувається через її забруднення виробни­чими та іншими відходами, невиконання обов\'язкових за­ходів у боротьбі з водною й вітровою ерозією, інші прощ си, які погіршують стан ґрунтів. Псування землі розгляда­ють як основу притягнення до відповідальності, коли воноє протиправним. Псування землі внаслідок правомірних дій (під час будівельних робіт та видобутку корисних копа­лин) не може бути розглянуте як така основа.

Керуючись змістом поняття псування земель сільсько­господарського призначення, Л.В. Бориславський головно погоджується з поглядами вчених щодо змісту поняття псу­вання землі, але водночас вважає необхідним відобразити в ньому критерії псування земель сільськогосподарського призначення і специфічні риси псування земельних угідь1. Розглядаючи проблеми відповідальності за порушення Законодавства про охорону ґрунтів, Н.І. Титова аргумен­товано доводить, що псування ґрунтів може настати че­рез забруднення їх виробничими та іншими відходами й стічними водами, або бути наслідком невжиття заходів по боротьбі з ерозією ґрунтів, невиконання обов\'язків рекуль­тивації грунтів, невжиття заходів у боротьбі з бур\'янами тощо. В усіх цих випадках під псуванням ґрунтів потрібно розуміти таке їх пошкодження, яке призвело до зниження родючості внаслідок якісного їх погіршення2.

Поряд з терміном „псування ґрунтів" в юридичній лі­тературі вживають термін знищення ґрунтів, розуміючи часткове або повне руйнування родючого шару ґрунтів унаслідок сумісних або необережних дій, а також через неприйняття заходів попередження негативних наслідків, спричинених антропогенними й природними чинниками3. Останнім часом у низці публікацій і методичних розробок використовують поняття „псування" і „знищення ґрунто­вого покриву".

Псування та знищення ґрунтового покриву внаслідок шкідливих природних процесів або неправильної госиодарської діяльності спричинює порушення зв\'язків у природі, які склалися протягом еволюції Землі, знижує продуктивність ґрунтів і придатність землі для потреб сус­пільства. Проаналізувавши зміст термінологічних понять, під псуванням ґрунтів потрібно розуміти часткове або повне руйнування ґрунту, яке характеризується погіршен­ням морфологічного, фізичного, хімічного й біологічного станів, а також зниженням родючості грунтів, через що їх використання робиться неможливим і потребує засто­сування спеціальних обмежень, у тім числі консервації та вживання заходів з відновлення родючості ґрунтів. Наведе­не визначення є узагальненим і більш широким поняттям, ніж забруднення ґрунтів.

У природничій науковій літературі вживають поняття „забруднення довкілля" як процес надходження в середо­вище або появу в ньому нових, звичайно невластивих йому фізичних, хімічних і біологічних агентів, або перевищення на сьогодні природного середньо багаторічного рівня (в ме­жах його крайніх коливань) концентрації перелічених аген­тів у середовищі: збільшення кількості фізичних, хімічних і біологічних агентів понад норму, яка нещодавно спостері­галася (наприклад, помутніння річкових вод після дощу)1.

У правовій літературі зазначено, що однією з основних форм конструювання, в тому числі й екологічних кримі­нально-правових норм, є бланкетна диспозиція. Індекса­тором бланкетної диспозиції у Кримінальному кодексі слугує термін „забруднення", який водночас означає вид і характер небезпечної екологічної поведінки, включаючи й наслідки, і є тим „бланком", який необхідно заповнити, застосовуючи норми2.

Забруднення є сукупною дією, в якій м\'язова енергія суб\'єкта узгоджено з його волею опосередковується дією технологій та інших джерел небезпеки або дією стихійних сил природи. Забруднення полягає в хімічному чи фізично­му впливі на природне середовище, яке спричинює в ньому шкідливі для живих організмів процеси або веде до незворотних явищ, його руйнування або загибелі екосистем1.

Забруднення біосфери можуть бути різноманітними і їх вид суттєвого значення не має. Наприклад, у ст. 241 Кримінального кодексу „забруднення або інша зміна при­родних властивостей атмосферного повітря шкідливими для життя, здоров\'я людей або для довкілля речовинами, відходами або іншими матеріалами промислового чи ін­шого виробництва внаслідок порушення спеціальних правил, якщо це створило небезпеку для життя, здоров\'я людей чи для довкілля", у ст. 242 Кримінального кодексу „порушення правил охорони вод (водних об\'єктів), якщо це спричинило забруднення поверхневих чи підземних вод і водоносних горизонтів, джерел питних, лікувальних вод або зміну їхніх природних властивостей, або виснаження водних джерел і створило небезпеку для життя, здоров\'я людей чи для довкілля".

Забруднення має і фізичний бік - як сукупний акт по­ведінки суб\'єкта. Воно можливе, передусім, шляхом дії й означає активну форму впливу на природне середовище. Забруднення означає небезпечну поведінку особи у вигляді впливу на природне середовище, який перевищує допус­тимі рівні, що не руйнують його. Забруднення в соціально­му плані може бути визначене як порушення (перевищення) екологічних нормативів і стандартів. Водночас забруднення природного середовища, яке перевищує встановлені еколо­гічні нормативи і стандарти, можна розглядати і як злочин, і як адміністративну (а також дисциплінарну) провину.

В юридичній літературі широко вживають поняття „за­бруднення земель" як різновид псування, яке відбувається юловно у випадках організації у невстановлених місцях звалищ промислових відходів, відходів наукових експе­риментів, у разі неправильної експлуатації або за відсут­ності очисних споруд, під час аварій, які допускаються за неправильної експлуатації нафтопроводів, тощо. Немало порушень допускають шляхом забруднення сільськогос­подарських угідь шкідливими викидами в атмосферу, які, осідаючи згодом на ґрунт, доводять його і рослинність до непридатного у використанні стану1.

Поняття „забруднення грунтів" у правовому розумінні застосовують лише щодо природних ґрунтових ресурсів. У такому трактуванні йдеться про забруднення ґрунтів, які поширені в природі. Забруднення грунтів у парниках, квіт­никах, вазонах не буде вважатися забрудненням ґрунтів. Усі правові заходи боротьби з забрудненням орієнтовані саме на охорону природного ґрунтового покриву. Забруднення ґрунтів можна розуміти двояко: як процес і як стан. У пер­шому випадку під забрудненням розуміють насиченість різних типів ґрунтів такими речовинами і в таких кількос­тях і поєднаннях, які погіршують якісний стан ґрунтів і спричинюють різні несприятливі наслідки. Щодо другого аспекту, то забруднення трактують як набуття ґрунтами такого стану, за якого об\'єкт вважається забрудненим від­повідно до прийнятих (чинних) норм.

Забруднення - це не лише поява в ґрунтах хімічних речо­вин у кількостях, більших від допустимих норм, але й побічні явища, спричинені діяльністю людини. До забруднення нале­жить також поява в ґрунтах мікроорганізмів у недопустимих кількостях, а також насичення ґрунту отруйними речовинами, що називається отруєнням грунтів. У Законі „Про охорону зе­мель" на законодавчому рівні визначене поняття забруднен­ня ґрунтів - це накопичення в ґрунтах речовин, які негативно впливають на їх родючість та інші корисні властивості.

У нормативних актах з охорони грунтів Росії під забрудненням ґрунтів розуміють погіршення їх якості внаслідок антропогенної діяльності (включно з аваріями), в тому чис­лі ґрунтів, позбавлених родючого шару (кар\'єри, кам\'янисті поверхні та інші), які характеризуються збільшенням кілі, кості хімічних речовин (чи їх появою) або рівня радіації порівняно з попередніми показниками (фоновими або до початку періоду порівняння). Розрізняють також поняття забруднення ґрунтів засобами хімізації, які застосовують у сільському господарстві, воно характеризується збільшен­ням їх вмісту вище гранично або орієнтовно допустимих концентрацій у ґрунтах1.

Узагальнюючи поняттєвий зміст забруднення грунтів, за­значимо, що забруднення грунтів - це накопичення в ґрунтах речовин і організмів у таких кількостях, які знижують техно­логічну, поживну та гігієнічно-санітарну цінність вирощуваних культур і якість інших природних об\'єктів. Отож, понят­тя „забруднення ґрунтів" у тому значенні, в якому його вико­ристовують у законодавстві, має досить широкий зміст.

Забруднення може виникнути унаслідок природних причин (забруднення природне) і під впливом діяльності людини (забруднення антропогенне). З огляду на це в спе­ціальних дослідженнях розрізняють глобальне, регіональ­не й локальне забруднення ґрунтів, що зумовлено відстан­ню від джерел забруднення.

У правових дослідженнях поряд з поняттям „забруд­нення грунтів" вживають також терміни „засмічування" та „виснаження ґрунтів", „ґрунтовтома". На відміну від за­бруднення, яке стосується якості ґрунтів, під засміченням розуміють надходження в ґрунти сторонніх предметів чи тіл, що не пов\'язано з процесом утворення фунтів (дере­вина, шлаки, металобрухт, будівельні залишки тощо). Юридичних критеріїв для визначення засмічення ґрунти; законодавство не пропонує, надаючи тим самим відповідчим ориіиам у кожному конкретному випадку вирішувати питання щодо засмічення ґрунтів, враховуючи регіональні умови.

Останнім часом у науковій літературі та в земельному законодавстві вживають термін „деградація земель", „де­градація грунтів"1. Так, в ст. 1 Закону „Про охорону земель" визначено поняття „деградація грунтів" - це погіршення ко­рисних властивостей та родючосіі грунту внаслідок впливу природних чи антропогенних чинників; деградація земель - природне або антропогенне спрощення ландшафту, по­гіршення стану, складу, корисних властивостей і функцій земель та інших органічно пов\'язаних із землею природних компонентів. На підставі діагностичних і додаткових показ­ників для типів деградації ґрунтів і земель розроблено ме­тодику визначення масштабів шкоди від деградації грунтів і земель2та методику визначення розмірів шкоди, зумовле­ної забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства1.

Коли у законодавчих актах йдеться про охорону земель загалом, і про охорону від забруднення і засмічення зок­рема, часто застосовують поняття „захист земель", „захист грунтів". Суть охорони ґрунтів $ економічної точки зору по­лягає власне в охороні грунтів - біологічно активної частини земної поверхні, яка є самостійною частиною біосфери З урахуванням цього у відповідних формулюваннях статей земельного екологічного законодавства доцільно вживані термін „охорона ґрунтів" поряд з наявним, ширшим за своїм змістом, поняттям „охорона земель".

Запропонований термін точніше, ніж термін „охорона земель", характеризує об\'єкт природоохоронних відносин. Його застосування надасть діяльності землекористувачів більшої конкретності й цілеспрямованості як на землях сільськогосподарського призначення, так і на інших зем­лях, які утворюють єдиний земельний фонд держави. Про позиції щодо необхідності встановлення суворого охорон­ного режиму Грунтів як самостійного об\'єкта правового ре­гулювання і раніше висловлювали у правовій літературі1. Оскільки правова охорона ґрунтів слугує для виконання різних функцій, а саме - охороняти самі ґрунти, зберігати та примножувати природні властивості ґрунтів, поліпшу­вати їх якісний стан, то, на наш погляд, в законодавчих ак­тах доцільно застосовувати термін „охорона ґрунтів".

Здійснювана в Україні земельна реформа виявила недо­статню законодавчу урегульованість питань окремих кате­горій земель та їх складових компонентів, зокрема ґрунтів. З метою усунення таких прогалин потрібно пришвидшити прийняття спеціальних законодавчих актів, які б забезпе­чували раціональне й ефективне використання та охорон]/\' земель, насамперед, земель сільськогосподарського призначення та їхньої невід\'ємної складової - ґрунтів.