1.2. Основні вимоги законодавства щодо охорони ґрунтів

Перехід України до ринкової економіки спричинив необхідність радикальних змін насамперед у відносинах з приводу земель сільськогосподарського призначення. Саме тому земельна реформа започаткувала багатогранний про­цес суттєвих змін в економіці України.

Юридична наука і законодавство мають взяти до уваги природні характеристики грунтів, їх розуміти як основи для визначення поняття грунтів, як об\'єкта правової регламента­ції та правової охорони. Як уже було зазначено, законодавчо­го визначення поняття грунтів чинний Земельний кодекс Ук­раїни2 та інші законодавчі акти не дають. На наш погляд, це є суттєвим недоліком, який варто виправши в процесі нової кодифікації земельного законодавства України.

Останніми роками в дослідженнях екологів, географів, ґрунтознавців, агрохіміків, економісті» важливою пробле­мою є охорона ґрунтових ресурсів. Виникнення цієї про­блеми пов\'язане з тим, що як компоненти дуже тонко зба­лансованих природних екосистем, які перебувають у дина­мічній рівновазі з усіма іншими компонентами біосфери, в умовах використання людиною в різноманітній госпо­дарській діяльності або унаслідок побічних впливів, ґрунти часго втрачають свою природну родючість, деградують або й навіть повністю руйнуються. Природно, деградація ґрун­тів і ґрунтового покриву є там, де діяльність людини може бути визначена як нераціональна, яка логічно нербґрунто-вана, що не відповідає природному біосферному потенціа­лу конкретної території1.

Охорона грунтів - це нагостріша глобальна проблема сьогодення, з якою безпосередньо пов\'язана проблема за­безпечення продовольством населення планети, яке посгій-но збільшується. Охорона ґрунтів - не самоціль. Охорона та використання ґрунтів - єдине ціле; це - система заходів, спрямованих на захист, якісне поліпшення та раціональне використання земельних фондів.

Охорона ґрунтів, як і охорона природи, передбачає два види діяльності. Перший - розробка наукових знань, які забезпечують обгрунтування і розробку відповідних практичних заходів, другий - практичне втілення в життя наукових розробок. Охорону ґрунтів важливо розглядати як єдину систему заходів, які спрямовані на захист, якісне поліпшення та раціональне використання земельних фон-\' дів держави та всієї планети. Вирішення цього питання взаємопов\'язане з охороною природи загалом2. Охорона грунтів є складовою частиною проблеми охорони навко­лишнього середовища. Керуючись цими трактуваннями, під поняттям охорони грунтів мають на увазі систему за­ходів запобігання руйнації, забруднення, вторинного засо­лення, а також невиробничого використання ґрунтів.

Охорона ґрунтів - найважливіше завдання державної політики, планування та управління в області охорони нав­колишнього природного середовища, збереження здоров\'я та генетичного фонду людини, безпеки та благополуччя населення. Проблема всебічної охорони грунтів, збережен­ня та відтворення їх родючості, раціоналізації та екологі-зації аграрного землекористування - це проблема продо­вольчої, економічної, екологічної і загалом національної безпеки держави1. Як відомо, кожні суспільні, в тому числі і правові відносини виникають з приводу чогось, в ім\'я чо­гось і мають свій визначений предмет, який є об\'єктом цих правовідносин. У визначенні земель сільськогосподарсько­го призначення як об\'єкта правової охорони, ми керуємося тим, що земельні правовідносини виникають власне з при­воду землі. Земля є об\'єктом охорони.

Зазначимо, що об\'єктами правової охорони можуть бути також окремі складові частини землі: її поверхня (ґрунти), а також глибинні частини землі (її надра). Отже, з погляду фактичного змісту, з погляду правової регламен­тації термін „земля" є всеохопним. Щоб охарактеризува­ти землі сільськогосподарського призначення, найточніше вжитим терміном є термін „ґрунти", що означає поверхню землі, яка є найродючішою і придатною саме для вико­ристання під посіви та інші сільськогосподарські потреби, тобто як безпосередній засіб виробництва.

Охорона земель сільськогосподарського призначення охоплює і охорону земель загалом, і охорону ґрунтів як найважливішого для сільськогосподарського виробництва елемента землі. Інтенсивне залучення земельних ресурсів у сільськогосподарське виробництво потребує постійного вдосконалення їх правової охорони. Очевидно цим зумовлена в земельному законодавстві і в юридичній літературі постановка підходів про виділення ґрунтів як відносно са­мостійного об\'єкта природи в самостійний об\'єкт правової охорони1. Вивчаючи питання щодо поняття сутності пра­вової охорони ґрунтів, передусім важливо виокреслити, що потрібно розуміти під цим поняттям. Визначити по­няття охорони ґрунтів необхідно, адже дослідження цієї проблеми на сучасному етапі є першочерговим завданням. Потрібно визначити найважливіші суттєві риси або ознаки правової охорони ґрунтів.

Ґрунти є самостійним об\'єктом правової- охорони. Охорона земель охоплює й охорону ґрунтів як важливо­го компонента сільськогосподарського виробництва. Ці два поняття відтворюють різні підходи до поняття право­вої охорони ґрунтів і земель. Наприклад, вимоги правової охорони земель адресовані органам, які розпоряджаються землею (охорона від нераціонального розподілу та пере­розподілу земель) - це вимога правової охорони земель загалом. Вимоги правової охорони земель, які адресовані землекористувачам і власникам землі - це вимоги не лише правової охорони земель, але й насамперед правової охо­рони ґрунтів.

Якщо охорона земель відповідно до ст. 162 Земельно­го кодексу відбувається на основі комплексного підходу до угідь як складових природних утворень (екосистеми), то мета такої охорони передусім - попередження виснаження ґрунтів, забруднення відходами виробництва та хімічними речовинами, збереження природних властивостей ґрунту та підвищення його родючості.

Земля - об\'єкт права власності, а та її частина, яка надана у користування, водночас є й об\'єктом права ко­ристування. Стосовно цього об\'єкта у землекористувачів виникають правомочності володіння та користування, а у власника, крім цього, - правомочність розпорядження.

Як уже було зазначено, ґрунти є особливим природ­ним і господарським об\'єктом і ця обставина має бути ви­світлена в праві. Визначення ґрунтів самостійним об\'єктом права власності потребує і визначення права на захист зем­левласників і землекористувачів від зазіхань на цей об\'єкт2. Отже, з одного боку, охорона права власності на ґрунти і права землекористування - це одночасно й охорона ґрунтів як природного об\'єкта, а з іншого, охорона ґрунтів як при­родного об\'єкта - це водночас і охорона правомочностей власника та користувача ґрунтами.

На думку В.І. Андрейцева, особливого значення бажано надати нормам, які регламентуватимуть способи захисту прав власників і землекористувачів у різних органах загаль­ного та спеціального судочинства, фіксуватимуть гарантії від необгрунтованих та незаконних обмежень щодо вико­ристання, відтворення і охорони земель на різних юридич­них титулах, визначать порядок поновлення порушених земельних прав будь-яких суб\'єктів земельних правовідно­син3. Звідси можемо зробити висновок про те, що сукупність заходів, спрямованих на охорону права власності на ґрунти і права користування та сукупності заходів забезпечувати охорону ґрунтів як природного об\'єкта, загалом становлять зміст охорони ґрунтів. З огляду на це можна говорити про наявність самостійного правового інституту - правової охо­рони грунтів. Він має широкий комплексний зміст, означує сукупність охоронних норм передусім Конституції України та різних галузей права: аграрного, земельного, екологічно­го, адміністративного, цивільного, лісового та ін. \'. Консти­туція закріпила значення землі як об\'єкта власності, „основ­ного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави".

Проте наявні три спеціальні галузі права, в яких „зем­ля" і „ґрунт" є основним об\'єктом правового регулювання і правової охорони - це земельне, аграрне та екологічне пра­во. Земельне право концентрує сукупність правових норм, що регулюють відносини щодо використання та охорони земель (ґрунтів). Аграрне право сфокусоване переважно на землях сільськогосподарського призначення. Вони мають особливий - пріоритетний правовий режим. Землі вико­ристовують усі суб\'єкти аграрного права не як просторо­вий базис, а як основний засіб виробництва продукції сіль­ського господарства. Продуктивною силою землі тут слугує її верхній шар - ґрунти. Отже „ґрунти" є об\'єктом право­вої охорони земель сільськогосподарського призначення. Екологічне право регламентує комплекс відносин у сфері раціонального природокористування (в тім числі земле­користування, яке як зміст охоплює і охорону природних об\'єктів (передусім землі та її невід\'ємної частини ґрунтів)2. Інші галузі права (адміністративне, цивільне, кримінальне тощо) містять конкретні норми щодо охорони земель відповідними галузевими способами. Найчастіше при цьому фігурує в законодавстві термін „земля". Тому можна зроби­ти висновок, що правова охорона ґрунтів є окремим комп­лексним інститутом екологічного права і є врегульованою нормами екологічного законодавства діяльністю суб\'єктів земельних відносин, яка слугує для забезпечення цільово­го, ефективного і раціонального використання ґрунтів як самостійного об\'єкта екологічних правових відносин.

У літературі існують інші визначення цього поняття. Два з них запропонував Т.Т. Тагіров: „... Під правовою охо­роною земель сільськогосподарського призначення, - пише він, - слід розуміти діяльність державних органів, громад­ських закладів, землекористувачів та громадян, спрямова­ну на забезпечення раціонального використання земель у сільському господарсгві та дотримання правоохоронного режиму цих земель як сукупності правових норм про них, шляхом попередження порушень режиму та притягнення до відповідальності"1.

У першому випадку охорона - „діяльність державних органів, громадських закладів, землекористувачів і грома­дян", а в другому - „закріплення в нормах права оаюв та умов землекористування". Саме друге визначення, запро­поноване в дисертації, відбиває остаточну позицію автора, хоча на думку Ф.Х. Адиханова, перше визначення більш вдале. В ньому слушне головне, що охорона земель сільськогосподарського призначення - це діяльність, спрямова­на на забезпечення раціонального використання земель як основного засобу виробництва в сільському господарстві. Саме діяльність є засобом охорони. Стосовно закріплення в нормах права основ та умов землекористування, то це, швидше, закріплення вимог щодо раціонального вико­ристання земель1.

Охорона грунтів пов\'язана передусім з правильністю їх використання. Під правильним використанням потріб­но розуміти таке ефективне використання ґрунтів, яке не зменшує тих корисних властивостей, що забезпечують їх постійну продуктивність. Для цього потрібно застосувати науково обґрунтовану систему агротехнічних заходів. Екс­плуатація земної поверхні всіма власниками землі та зем­лекористувачами має сприяти встановленню такого режи­му, який би запобігав усім шкідливим явищам, що приз­водять до ерозії, засолення, заболочення, псування ґрунтів. Тому їх правова охорона безпосередньо пов\'язана з вжи­ванням правових заходів для забезпечення раціонального їх використання. На першому місці повинні бути ефектив­ні правові заходи боротьби з порушенням умов правильної експлуатації ґрунтів. Як бачимо, питання охорони ґрунтів тісно пов\'язано з їх раціональним використанням. Пробле­ми раціонального використання сільськогосподарських зе­мель та охорони ґрунтів в умовах глобалізації мають вели­кий науковий інтерес.

Юридична наука у вирішенні проблеми раціональ­ного використання сільськогосподарських земель та охо­рони ґрунтів повинна прагнути до створення теоретичної основи для розробки конкретних правових норм, які за­безпечуватимуть дедалі більш раціональне використання сільськогосподарських земель. В основу вирішення про­блеми раціонального використання сільськогосподарських земель та охорони ґрунтів покладено наукову концепцію правового регулювання цієї сфери земельних відносин, яка висвітлена в Конституції України, Земельному кодексі та інших земельних та суміжних з ним законодавствах, що тією чи іншою мірою причетні до регулювання земельних відносин в Україні.

Свого часу Г.О. Аксеньонок пропонував правову кон­цепцію раціонального використання земель та охорони ґрунтів, в якій було взято до уваги: обмеженість земель у просторі; неможливість сільськогосподарського виробниц­тва без використання земель і особливо ґрунтів як основ­ного засобу виробництва продукції, без яких неможливе життя людини і розвиток суспільства загалом; необхідність зростаючої родючості та якості сільськогосподарських зе­мель, передусім за умови науково обґрунтованого і раціо­нального їх використання за призначенням; часткову або повну втрату початкового значення землі у разі недбайли­вого її використання1.

В юридичній літературі поняття раціонального вико­ристання земель найчіткіше сформулював М.І. Краснов: „Раціональне використання землі досягнення максималь­ного ефекту (результату) в реалізації цілей, для яких нада­на земля, забезпечення корисної взаємодії землі з іншими природними факторами і охорону землі в процесі вико­ристання як найважливішого елементу природи, просто­рової умови будь-якої діяльності і головного засобу вироб­ництва в сільському господарстві"2.

Співвідношення понять раціонального використання земель та охорони ґрунтів деякі науковці трактують по-різному. Як зазначає Ф. Адиханов, в поняття раціонально го викорисіапня не варто включати їх охорону, бо ці два поняття відносяться один до одного як ціль і засіб1. Про окремішність проблеми охорони земель сільськогоспо­дарського призначення висловлює думку Т. Тагіров. Охо­рона виконує службову роль по відношенню до раціональ­ного використання2. Насправді ці два поняття не варто ві­докремлювати один від одного або ототожнювати їх.

Раціональне використання — це мета використання ґрунтів, завдання, поставлене перед землекористувачами, землевласниками та іншими суб\'єктами у вигляді суми ви­мог до їх використання. З цього погляду раціональне ви­користання - поняття статичне. Мірилом раціонального використання є ступінь виконання цих вимог.

У ст. 164 Земельного кодексу зміст охорони земель охоп­лює обґрунтування та забезпечення досягнення раціональ­ного землекористування; захист сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників від необгрунтованого їх вилучення для інших потреб; захист земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, пере-осушення, ущільнення, забруднення відходами виробниц­тва, хімічними та радіоактивними речовинами та від інших несприятливих природних і техногенних процесів; збере­ження природних водно-болотіних угідь; попередження погіршення естетичного стану та екологічної ролі антропо­генних ландшафтів; консервацію деградованих і малопро­дуктивних сільськогосподарських угідь.

Правова охорона грунтів - це засіб забезпечення їх ра­ціонального використання, який виражається в діяльності землевласників та інших організацій і осіб, державних органів і громадських закладів, заходів, спрямованих на здійснення адекватних вимог раціонального використання і тому з правового погляду охорона ґрунтів - поняття динамічне. Однак таке загальне визначення поняття правової охорони ґрунтів не відображає їх специфіки. Зазначимо також, що охорона ґрунтів має не лише кількісний, але й якісний аспект. Важливо зберегти не лише саму територію, зайняту ґрунтами, але і якісний склад ґрунту як основного засобу виробництва в сільському господарстві. \'

Чинне земельне законодавство значно глибше регла­ментує питання раціонального землекористування. Центр уваги перемістився від регулювання правових відносин щодо освоєння нових площ (ці можливості сьогодні обме­жені) до закріплення відносин щодо якісного й ефективно­го використання площ так, щоб не завдавати шкоди еволю­ції ґрунтів при інтенсивній їх експлуатації. Однак в Земель­ному кодексі та інших законодавчих актах не враховано специфіки щодо раціонального використання й охорони ґрунтів від водної та вітрової ерозії, а це потребує розроб­ки і прийняття спеціального закону „Про заходи охорони грунтів від водної і вітрової ерозії". Отож, до змісту понять раціонального використання ґрунтів входить сукупність вимог щодо якісного й ефективного їх використання, а зміст поняття правової охорони ґрунтів включає в себе су­купність правових заходів з реалізації цих вимог, а також заходи примусу на випадок ухилення від їх реалізації.

В Законі України „Про охорону земель" від 19 червня 2003 р.1 більш широко трактується поняття охорони ґрунтів - система правових, організаційних, технологічних та інших заходів, спрямованих на збереження і відтворення родю­чості та цілісності ґрунтів, їх захист від деградації, ведення сільськогосподарського виробництва з доіриманням ґрун­тозахисних технологій та забезпеченням екологічної безпе­ки довкілля. Останніми роками проблемі правової охорони ґрунтів приділяється дедалі більше уваги, про що свідчать матеріали численних публікацій і прийнятий Земельний кодекс України та Закони України „Про охорону земель", „Про меліорацію земель" та інші законодавчі акти.

Вперше в Земельному кодексі виділено окрему ст. 150, в якій висвітлено питання охорони особливо цінних земель та порядку їх вилучення. У п. 1 цієї норми наведено пере­лік типів ґрунтів, які відносять до особливо цінних земель і земель дослідних полів науково-дослідницьких закладів та навчальних установ, землі природно-заповідного фонду, землі історико-культурного призначення. Таке поєднання в одному пункті типів ґрунтів і земель суперечить понят­тям „ґрунт" і „землі". Зазначимо, що до переліку ґрунтів не додано чорноземи на щільних породах, чорноземи опідзо-лені суглинкові, торфові ґрунти тощо.

У ст. 1 Закону „Про охорону земель" наведено визна­чення основних понять і термінів. Стосовно понять „ґрунт", „гумус" не враховано їх екологічних функцій, що очевидно має важливіше значення ніж родючість. Потребує уточ­нення поняття „ґрунтова маса" - адже це не лише знятий родючий шар ґрунту; деградація ґрунтів— це не лише по­гіршення корисних властивостей та родючості ґрунту, а й складний природно-антропогенний процес впливу на мат­рицю, властивості ґрунтів та їхні екологічні функції.

У розділі II Закону „Про охорону земель" розкрито повноваження органів державної влади і органів місцево­го самоврядування в галузі охорони земель ст. 7, 8, 10, 18, акцентовано на питаннях підвищення родючості ґрунтів. В розділі III цього Закону йдеться про контроль в галузі охо­рони земель, а у ст. 19 - про моніторинг родючості ґрунтів. Зазначено, що важливі питання екологічного стану ґрунтів і ґрунтового покриву, на жаль, не знайшли свого відобра­ження в Законі.

У системі заходів з охорони земель (розділ IV Закону) в державну комплексну систему спостережень включені ґрунтові обстеження (ст. 23) та встановлення в межах ок­ремих зон необхідних видів екологічних обмежень у ви­користанні земель або ґрунтів (ст. 26). Важливими є нор­мативи ст. 27 Закону про економічне стимулювання впро­вадження заходів щодо використання та охорони земель і

підвищення родючості ґрунтів, у якій, зокрема, зазначено про надання: додаткових пільг і кредитних пільг фізичним і юридичним особам, котрі вживають за власні кошти за­ходів щодо захисту земель від ерозії, підвищення родючості ґрунтів; компенсації витрат, яких зазнали землевласники та землекористувачі на поліпшення екологічного стану зе­мель та підвищення родючості ґрунтів тощо.

У Законі України ,>Про державний контроль за вико­ристанням та охороною земель" від 19 червня 2003 р.1 ос­новну уваг}\' зосереджено на підвищенні родючості грун­тів, моніторингу родючості ґрунтів (ст. ст, 2 і 5), а повно­важення спеціального уповноваженого органу виконавчої влади з питань державного контролю за використанням та охороною земель стосується виникнення умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту, видачі спеціальних дозволів на перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок відповідно до затверджених у визначе­ному законом порядку проектів (ст. 6). .

Ширші повноваження надаються спеціально уповнова­женому органу виконавчої влади з питань аграрної полі­тики. Зокрема під час проведення моніторингу родючості ґрунтів, організації розроблення та впровадження загаль­нодержавних і регіональних програм зі збереження, відтво­рення та охорони родючості ґрунтів, розроблення та впро­вадження ґрунтозахисних та еколого-безпечних технологій виробництва сільськогосподарської продукції, спостере­ження за зміною показників якісного стану ґрунтів унаслі­док проведення господарської діяльності на землях сільсь­когосподарського призначення, формування національно­го, регіонального та місцевих інформаційних банків даних про стан ґрунтів, земель сільськогосподарського призна­чення, розроблення і сприяння впровадженню механізму економічного стимулювання застосування ґрунтозахисних технологій та підвищення родючості ґрунтів тощо (ст. 8).

Важлива роль надається організації і здійсненню державноіо контролю за використанням та охороною зе­мель, дотриманням вимог законодавства в сфері охорони земель та проведення моніторингу грунтів (ст. 9). Моніто­ринг ґрунтів у системі центрального органу виконавчої вла­ди з питань аграрної політики проводить державна служба | охорони родючості ґрунтів та її територіальні органи. Державний контроль за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель покладено на державних інспекторів (ст. 10).

Наведені вимоги Законів України „Про охорону земель" та „Про державний контроль за використанням та охороною земель" безпосередньо позначилися і на нормах від­повідальності. Тепер вони регламентують правові наслідки порушення правил охорони ґрунтів. Уперше в земельному \\ законодавстві закріплено принцип відповідальності за псування ґрунтів, тобто за зниження їх якості внаслідок нераціонального використання.