2.1. Сучасний стан законодавства щодо охорони ґрунтів

Правовими засадами охорони земель та їх родючості є вимоги Конституції України, в якій визначено, що земля - основне національне багатство, що перебуває під особли­вою охороною держави.

У Земельному кодексі передбачено, що ґрунти зе­мельних ділянок є об\'єктом особливої охорони. Власники земельних ділянок та землекористувачі не мають права знімати та переносити ґрунтовий покрив земельних діля­нок без спеціального дозволу органів, що здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель Унаслідок діяльності, пов\'язаної з порушенням поверх­невого шару грунту, власники земельних ділянок та зем­лекористувачі повинні здійснювати зняття, складування, зберігання поверхневого шару ґрунту та нанесення його на | ділянку, з якої він був знятий (рекультивація), або на іншу І земельну ділянку з метою підвищення її продуктивності та інших якостей (ст. 168). За цих умов мають бути взяті до уваги особливості цілинних продуктивних земель, а також земель, які є природно-заповідними, історико-культурни-ми і курортно-рекреаційними об\'єктами.

Відповідно до Основних напрямів державнбТполітикм України в сфері охорони навколишнього природного сере­довища, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки, затвердженими постановою Верхов­ної Ради України від 5 березня 1998 р., в країні проводять інвентаризацію земель, закріплених за населеними пун­ктами, промисловими підприємствами, установами, ор­ганізаціями транспорту, зв\'язку, оборони, лісового фонду, інших земель, виявляють земельні ділянки, що використо­вуються нераціонально або не за цільовим призначенням.

Зазначимо, що крім спеціальних законодавчих актів пи­тання охорони грунтів є в багатьох законодавчих актах, які І регулюють відносини в інших сферах людської діяльності. | Чинне законодавство приділяє особливу увагу охороні зе­мель і ґрунтів від забруднення отрутохімікатами, засобами стимулювання росту рослин, мінеральними добривами та іншими препаратами, тому вони мають бути підпорядко­вані загальним еколого-правовим нормам. Правові вимоги щодо охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки містяться в екологічному й аграрному законодавствах та інших законодавчих актах1. Вони визначають загальні за­сади забезпечення безпеки в сфері сільськогосподарського виробництва. Основу цих законодавчих актів становлять норми визначення, норми завдання, установчі норми. Такі норми не чинять прямої регулятивної дії. Вони можуть ви­конувати цю роль лише в тому випадку, коли механізми їх реалізації визначені в нормативно-правових актах спе­ціального призначення. Саме на формування таких право­вих актів і спрямований нині законотворчий процес2.

Основу юридичної демонополізації земельної власності в Україні закладено в Законі України від ЗО січня 1992 р. „Про форми власності на землю" (втратив чинність)3. З ог­ляду на це землекористувачів, які мали різні форми влас­ності на землю, потрібно було зобов\'язувати вжити ком­плекс заходів щодо збереження та відтворення родючосгі ґрунтів. Проте закон не встановив обмежень у напрямі цієї діяльності. При цьому господарювання на землі мало вес­тися найефективніше і найраціональніше із застосуванням заходів, які поліпшують родючість землі і в основу яких покладені грунтовідновні технології виробництва, що по­зитивно впливають на екологічний стан території.

Одним із перших законів, що стосується агропро­мислового комплексу був Закон „Про селянське (фер­мерське) господарство", прийнятий 20 грудня 1991 р.\'.| На сьогодні він набув чинності в редакції Закону „Про фермерське господарство" від 19 червня 2003 р Питання законодавчої регламентації відповідальності за охо-| рону ґрунтів не передбачені. Зокрема визначено лише| обов\'язки власників не допускати зниження родючості ґрунтів та зберігати інші корисні властивості землі, надавати відповідним органам виконавчої влади та органам^ місцевого самоврядування дані про стан і використання земель та інших природних ресурсів; застосовувати ком­плекс заходів щодо охорони земель, передбачених ст. 164 Земельного кодексу. Аналіз цих матеріалів засвідчує, що і обов\'язки власників фермерських господарств цілком збі­гаються з відповідними обов\'язками власників земельних ділянок і землекористувачів, викладеними у Земельному кодексі. Доцільніше було б конкретизувати ґрунтово-екологічні регламенти відповідно до специфіки ведення фермерських господарств, запропонувати конкретні ґрунтої во-екологічні нормативи.

, Закон „Про плату за землю" від 19 вересня 1996 р. регламентує ставки плати за землю відповідно до її якості, що сприяє збереженню навколишнього середовища3. Доцільно було б увести до закону норму, в якій зазначити відсоток надходжень для грунтово-екологічних цілей. У Законі; „Про колективне сільськогосподарське підприємство" від 14 лютого 1992 р. ґрунтово-екологічні регламенти окреслені нечітко, що не відповідає сучасним вимогам охорони довкілля1.

Загальновідомо, що сучасний стан сільськогоспо­дарських угідь зумовлений головно діяльністю колектив­них сільськогосподарських підприємств, що призвела до спустошення ґрунтового покриву, розширення площин­ної, яружної та вітрової ерозій, зниження вмісту гумусу та родючості ґрунтів.

Досить детально питання законодавчої регламентації розглянено в Законі „Про пестициди і агрохімікати"2. У ньому йдеться про головні принципи державної політики у сфері діяльності, пов\'язаної з пестицидами та агрохімікатами (ст. 3). В цій нормі закріплений принцип пріоритетності збереження здоров\'я людини і охорони навколишнього природного середовища по відношенню до економічного ефекту від застосування пестицидів та агрохімікатів. Проте зміст цієї норми потрібно конкретизувати з метою уник­нення двозначності в її трактуванні. Іншим принципом є безпечність для здоров\'я людини та навколишнього при­родного середовища виробництва пестицидів і агрохімі­катів, їх випробування та застосування за умов дотримання вимог, встановлених державним стандартом, санітарними нормами і регламентами та іншими документами. Отож, на законодавчому рівні закріплено принципи екологічної пріоритетності стосовно виробництва, випробування та за­стосування пестицидів та агрохімікатів. цидів і агрохімікатів, закріплені у ст. 4 Закону „Про пести­циди і агрохімікати". Необхідною умовою для виробниц­тва та застосування пестицидів і агрохімікатів є їхня безпеч­ність для здоров\'я людини та навколишнього природного середовища, дотримання регламентів їх застосування. Під | державний контроль проведення випробувань пестицидів! і отрутохімікатів зобов\'язує ст. 6 Закону „Про пестициди І і агрохімікати". Метою таких випробувань є підтверджен­ня біологічної та екологічної ефективності препарату в різних ґрунтово-географічних зонах, санітарно-гігієнічнш та екологічних нормативів. На державу покладено також обов\'язок реєстрації технічних засобів застосування пести­цидів і агрохімікатів.

Чітка екологічна спрямованість цього закону виявляєть­ся і в питаннях вимог щодо транспортування, зберігання, застосування, утилізації, знищення та знешкодження пес­тицидів і агрохімікатів, торгівлі ними (ст. 11) та порядку їх застосування (ст. 12). Законом визначені території, на яких заборонено або обмежено застосування пестицидів і агрохімікатів (ст. 13). До них належать радіоактивно забруд­нені території, зони надзвичайних екологічних ситуацій. Тут застосування пестицидів і агрохімікатів можливе лише в порядку, що визначив Кабінет Міністрів України. На те­риторіях природно-заповідного фонду та в природно-охо­ронних зонах застосування таких речовин заборонено. У за­значеному законі окреслені також окремі вимоги до якості за критерієм безпечності сільськогосподарської сировини і харчових продуктів, які вироблені в Україні (ст. 18) та вве­зені з-за кордону (ст. 19).

Окремо визначається відповідальність за порушення законодавства про пестициди і агрохімікати (ст. 20). У цьому законі екологічну регламентацію розроблено детально і вона відповідає міжнародним стандартам. Доречно було б розширити перелік територій, на яких обмежується або забороняється застосування пестицидів і агрохімікатів. До таких територій потрібно зачислити землі зони міських |

поселень, рекреаційно-туристичні території, зарезервовані ділянки під природно-заповідні об\'єкти, території з вироб­ництва екологічно чистої продукції тощо.

У низці Законів, які стосуються агропромислового ком­плексу, екологічні питання і зокрема ґрунтово-екологічні аспекти не розглянено взагалі. Це стосується таких законів, як „Про особливості приватизації майна в агропромисло­вому комплексі" від 10 липня 1996 р.; „Про насіння і садив­ний матеріал" від 15 грудня 1993 р.; „Про сільськогоспо­дарську кооперацію" від 17 липня 1997 р.; „Про пріоритет­ність соціального розвитку села та агропромислового ком­плексу в народному господарстві" від 17 вересня 1990 р. з подальшими змінами та доповненнями.

Не можна погодитись також із тим, що в Законах „Про пріоритетність соціального розвитку села та агропро­мислового комплексу в народному господарстві", „Про особливості приватизації майна в агропромисловому комплексі" немає розділів, пов\'язаних з охороною навко­лишнього природного середовища і, зокрема, з охороною ґрунтового покриву. Адже охорона грунтів, збереження їх властивостей, поліпшення екологічної ситуації в цілому є важливим завданням нашої держави. Тому у вище перелі-чених законах необхідно закріпити екологічні регламенти використання і збереження земельних ресурсів, зокрема ґрунтового покриву.

Свого часу Президент України та уряд країни прийня­ли низку нормативно-правових актів, спрямованих на по­силення контролю за використанням і охороною земель, підвищення відповідальності за псування й погіршення стану ґрунтів (постанова „Про порядок визначення та від­шкодування збитків власникам землі та землекористувач чам" від 19 квітня 1993 р.; указ „Про суцільну агрохімічну паспортизацію земель сільськогосподарського призначен­ня" від 2 грудня 1995 р.; указ „Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектору економіки" від 3 грудня 1999 р.).

Кабінет Міністрів України визначив порядок здійснен­ня державного контролю за використанням і охороною зе­мель органами Міністерства екології і природних ресурсів, Державного комітету земельних ресурсів, санітарного й архітектурно-будівельного нагляду, прийняв відповідні рі­шення з питань ведення державного земельною* кадастру й моніторингу земель і ґрунтів (постанова „Про затвер­дження Положення про моніторинг земель" від 20 сер­пня 1993 р. № 661; „Методика визначень шкоди, зумов­леної забрудненням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства" від 5 травня 1998 р. за № 285/2725).

На виконання розпорядження Президента України № 34/96 від 17 лютого 1996 р. та за дорученням Кабінету Міністрів України № 22-1633/2 від 19 серпня 1996 р. Держкомзем з участю наукових установ розробив проект Націо­нальної програми охорони земель на 1996-2005 рр. Проте вона залишилася нереалізованою за умов недостатнього організаційного забезпечення та розпорошення коштів по установах, які не здатні були здійснити системний і комп­лексний підхід до виконання передбачених Національною програмою заходів.

Відомча розпорошеність зусиль у боротьбі з нераціо­нальним використанням і руйнуванням землі завдає знач­ної шкоди. Настав час усвідомити величезну загрозу, яку несе з собою ерозія ґрунтів. Інтереси справи потребують створення спеціальної організації - служби охорони ґрун­тів, яка негайно могла б приступити до практичного здійс­нення охорони земельних багатств і координування зусиль відомств, пов\'язаних з охороною грунтів. Поряд із застосу­ванням примусових ґрунтозахисних заходів треба розгорнути діяльність із роз\'яснення населенню економічних пе­реваг охорони ґрунтів.

З метою опрацювання науково-методичної і прак­тично-технологічної бази охорони, еколого-економічного раціонального використання ґрунтів, постійного їх моні­торингу, формування і здійснення адекватної Державної ґрунтоохоронної політики потрібно організувати Службу охорони ґрунтів1. Така служба має бути підпорядкована Міністерству охорони навколишнього природного середо­вища України, функціями якої стануть: опрацювання нау­ково-методичної і практично-технологічної бази охорони економічного та екологічного раціонального використання ґрунтів, постійного їх моніторингу, формування і здійснен­ня адекватної державної політики щодо охорони ґрунтів.

Законодавчо донині не визначено обов\'язки власників, користувачів і орендарів земельних ділянок щодо проведен­ня консервації еродованих та інших деградованих земель для забезпечення їхньої охорони і відтворення родючості грунтів. У ст. 172 Земельного кодексу зазначено, що консер­вації підлягають деградовані і малопродуктивні землі, гос­подарське використання яких є еколоічно небезпечним та економічно неефективним. Консервації підлягають також техногенно-забруднені земельні ділянки, на яких неможли­во одержати екологічно чисту продукцію, а перебування людей на цих земельних ділянках є небезпечним для їхньо­го здоров\'я.

Відповідно до Порядку консервації земель, затвердже­ному наказом Держкомзему від 17 жовтня 2002 р., консер­вація земель здійснюється за наявності: порушення покри­ву земельних ділянок унаслідок землетрусів, зсувів, повені, видобутку корисних копалин; еродованих земель, перезво­ложених земель з підвищеною кислотністю чи засоленістю ґрунтів, забрудненням хімічними речовинами й іншими видами забруднень, небезпечних для здоров\'я людей; ма­лопродуктивних земель, ґрунт яких характеризується нега­тивними природними показниками; радіаційно-небезпеч-них, радіоактивно забруднених або засмічених важкими металами й іншими хімічними елементами земель. Отже, екологічні чинники є визначальними у вирішенні питання консервації земель1.

Не набув чинності Закон „Про плату за землю" в час­тині використання коштів, що надходять до державного і місцевого бюджетів від сплати земельного податку на охо­рону земель, збереження і відтворення родючості ґрунтів. Платників земельного податку досі не інформують про цілі, на які використані кошти від платежів за використан­ня земель2.

Юридична відповідальність за порушення земельного законодавства досі лише на папері. Так, розміри штрафів, які накладаються за земельні правопорушення, становлять незначні суми. При цьому за низку правопорушень (псу вання і знищення родючого шару ґрунту, перекручування відомостей щодо стану земель) донедавна взагалі не було передбачено штрафних санкцій. Не отримала належною розвитку судова практика вирішення земельних суперечок та земельних спорів. Значного поширення набули прихо­вані форми угод із землею шляхом продажу будівель із зе­мельними ділянками.

Огляд законодавства достатньою мірою свідчить про те, що питання правової охорони ґрунтів регулюються не лише спеціальними законодавчими актами, а й актами за­конодавства щодо регулювання інших суспільних відносин Саме таких актів законодавства баї ато, вони часто супереч­ливі, а інколи підмінюють вимоги спеціальних законодавчих актів щодо правової охорони ґрунтів. Такий стан зако­нодавчого регулювання охорони ґрунтів не сприяє підви­щенню ефективності правозастосування і загрожує певною небезпекою в ґрунтоохоронній сфері.