2.5. Законодавство України у сфері суспільних інформаційних відносин: сучасний стан та концепція реформування

Орієнтуючись на довгострокову стратегічну ціль державної інформаційної політики (підрозділ 1.4), правова основа державного управління національною інформаційною сферою покликана регулювати відносини виробників і споживачів інформації, забезпечувати координацію дій органів державної влади як суб’єктів державного управління НІС в єдиному інформаційному просторі і гарантувати дотримання конституційних прав й свобод громадян та організацій.

Інформаційне законодавство повинно бути спрямовано на забезпечення:

- дотримання конституційного права кожного «вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію» будь-яким законним способом (ст. 34 Конституції України), зокрема знайомитися з документами і матеріалами, що безпосередньо торкаються його прав і свобод;

- перетворення сучасної української держави в інформаційну;

- можливостей контролю з боку громадян і громадських організацій за діяльністю органів державної влади як суб’єктів державного управління НІС;

- захисту авторського права і права майнової власності на інформаційні ресурси, інформаційні технології та засоби їх забезпечення;

- формування і використання інформаційних ресурсів в умовах рівності всіх форм власності шляхом створення інформаційного ринку і конкурентного середовища, проведення державної антимонопольної політики;

- відповідальності суб\'єктів інформаційних відносин за правопорушення під час формування інформаційних ресурсів та їх використання, зокрема, персональної відповідальності керівників органів державної влади за якість формування державних інформаційних ресурсів і доступу до них;

- узгодженості рішень і активного використання єдиного інформаційного простору;

- тісної інформаційної взаємодії з країнами-членами СНД і активного інформаційного обміну в системі міжнародного співробітництва;

- інформаційної безпеки.

Таким чином, законодавче забезпечення системи державного управління НІС (інформаційне законодавство) повинно регулювати весь комплекс суспільних відносин, що пов\'язані з інформацією, її виробництвом, поширенням і використанням. Цілі, завдання та принципи законодавчого забезпечення реалізації державної інформаційної політики повинні бути викладені в концепції правової інформатизації України. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 11 грудня 1996 р. «Про запровадження єдиного державного реєстру нормативних актів та здійснення правової інформатизації України» Міністерству юстиції України було доручено розробити концепцію і програму правової інформатизації України як складову Національної програми інформатизації і проекту Закону України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів» [231]. На жаль, на сьогодні ця концепція відсутня.

Всі гілки державної влади приділяють пильну увагу правовому регулюванню інформаційних процесів, що відбуваються в суспільстві. У перехідний період, коли не всі основні інформаційні відносини врегульовані на рівні закону, «Президент України на підставі та на виконання Конституції і законів України видає укази та розпорядження, що є обов\'язковими для виконання на території України» (ст. 106 Конституції України). У зв\'язку з цим закономірною є поява Указу Президента України від 21 липня 1997 р. «Про рішення Ради національної безпеки та оборони України від 17 червня 1997 року «Про невідкладні заходи щодо впорядкування системи здійснення державної інформаційної політики і вдосконалення державного регулювання інформаційних відносин» [232].

Головною подією в галузі інформатизації стало прийняття Національної програми інформатизації, причому вперше в нашій державі механізм реалізації програми такого рівня закріплено у законі – Законі України «Про Національну програму інформатизації» [87]. Відповідно до цього закону головною метою Програми є створення необхідних умов для забезпечення суспільства і його суб\'єктів інформацією в потрібних і достатніх обсягах в усіх сферах діяльності, сприяння становленню України як цивілізованої, правової держави, підвищення продуктивності суспільного виробництва (продукції і послуг) на основі широкого використання інформаційних технологій, посилення економічного потенціалу країни, забезпечення інформаційної незалежності та національної безпеки держави.

Слід зазначити, що Національна програма інформатизації включає: Концепцію Національної програми інформатизації; сукупність державних програм з інформатизації; галузеві програми та проекти інформатизації; регіональні програми та проекти інформатизації; програми та проекти інформатизації органів місцевого самоврядування. У ст.8 Закону України «Про Національну програму інформатизації» Концепція Національної програми інформатизації визначається як невід\'ємна частина Національної програми інформатизації, що включає характеристику сучасного стану інформатизації, її стратегічні цілі і основні принципи, очікувані наслідки реалізації цієї Програми [87]. Тому цілком закономірним є прийняття Верховної Радою України Закону України «Про Концепцію Національної програми інформатизації» [86].

Для того щоб мати можливість проаналізувати процеси інформатизації в динаміці, на нашу думку, необхідно мати відповідний механізм формування та виконання цієї Програми. Цей механізм визначається, насамперед, Законом України «Про Національну програму інформатизації» та іншими нормативно-правовими актами України. Нормативно-правове і нормативно-технічне забезпечення процесу інформатизації почалося після прийняття в 1998р. законів України «Про Національну програму інформатизації», «Про Концепцію Національної програми інформатизації», «Про затвердження Завдань Національної програми інформатизації на 1999-2001 роки».

Було розглянуто окремі правові акти органів державного управління (у вузькому сенсі) [3, с. 180, 181; 240]. На наш погляд, це дозволило глибше розібратися в процесах реформування управління в інформаційній сфері і побачити більш чітко сучасний стан формування правової основи державної політики інформатизації. Слід зазначити, що останнім часом активізувалася нормотворча робота щодо інформатизації діяльності органів державної влади. Мова йде, насамперед, про Указ Президента України від 14 липня 2000 р. «Про вдосконалення інформаційно-аналітичного забезпечення Президента України та органів державної влади» [203], Постанову Кабінету Міністрів України від 7 травня 2000 р. «Про Урядову комісію з питань інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності органів виконавчої влади» [204], а також про Постанову Кабінету Міністрів України від 12 квітня 2000 р. «Про затвердження Порядку формування та виконання регіональної програми і проекту інформатизації» [245].

Останнім часом органи державної влади приділяють велику увагу питанням інформаційної безпеки. У зв\'язку з цим доречно нагадати про Указ Президента України від 3 лютого 1998 р. «Про Комісію з питань інформаційної безпеки», в якому з метою забезпечення розробки пропозицій щодо реалізації державної політики в сфері інформаційної безпеки України та відповідно до п.28 ст.106 Конституції України було вирішено створити Комісію з питань інформаційної безпеки, а також визначено головні завдання Комісії [196]. Вважаємо, що цей указ є достатньо своєчасним і актуальним у період так званих «інформаційних загроз», а також у зв\'язку з вимогою прозорості єдиного інформаційного простору України, що формується, безумовно, з урахуванням національної безпеки країни.

Вище ми вже нагадували про головну роль Державного комітету зв\'язку та інформатизації України в процесі формування правових та організаційних основ державної політики інформатизації. Цій структурі приділяється значна увага і в Указі Президента України від 3 червня 1999 р. «Про Положення про Державний комітет зв\'язку та інформатизації України» [193]. У монографії [3, с. 131-135] вже розглядалися і аналізувалися його завдання, права та обов’язки, нормативно-правова база діяльності.

Безумовно, у нашому дослідженні ми навели не всі правові акти, що видавалися за останній час органами державної влади. Однак навіть стислий аналіз приведених актів дозволяє зробити висновок про те, що багато пунктів Указу Президента України «Про рішення Ради національної безпеки та оборони України від 17 червня 1997 р. «Про невідкладні заходи щодо впорядкування системи здійснення державної інформаційної політики та вдосконалення державного регулювання інформаційних відносин» [232] втілюються в життя, знаходять своє конструктивне рішення. Вважаємо, що динаміка змін у сфері інформаційних відносин не завжди відповідає термінам реалізації державної політики інформатизації. Очевидно, що на це є й об\'єктивні причини. Труднощі, що пов\'язані з перехідним періодом становлення України як незалежної держави, не дозволили в передбачені терміни реалізувати всі вимоги Указу Президента України.

Очевидно, що реалізація Національної програми інформатизації неможлива без її фінансового забезпечення та економічного стимулювання. Відповідно до ст.24 Закону України «Про Національну програму інформатизації» фінансування формування та виконання Національної програми інформатизації здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України та інших джерел, що не заборонені законодавством України. Внесення до Державного бюджету України видатків, що необхідні для реалізації Національної програми інформатизації, є обов\'язковим [87]. Закон України «Про Державний бюджет» на наступний бюджетний рік визначає обсяги фінансування Національної програми інформатизації з Державного бюджету України. Так, аналіз Державного бюджету України на 2000 р. показує, що він базується на головних прогнозованих макропоказниках економічного і соціального розвитку України на 2000 р., податковому законодавстві, а також на результатах аналізу виконання бюджету в поточному році [246].

Таким чином, курс держави на розвиток інформаційної сфери залишається незмінним, тому що це єдина можливість створити реальні передумови переходу українського суспільства до інформаційної фази розвитку, підняти нашу країну до рівня високорозвинених держав світу. Головним інструментом в реалізації цього завдання і надалі буде Національна програма інформатизації. У 1998 р. почався процес реалізації програми, що потребує поступового і якісного вирішення організаційних, правових, фінансових, технологічних, технічних та інших проблем. Очевидно, що успіх цих акцій об\'єктивно залежить від економічного потенціалу держави. Проте, вважається, що і правові заходи в значній мірі сприяють ефективній реалізації державної інформаційної політики, що спрямована на побудову правової, демократичної, соціальної держави, а саме інформаційної держави. У зв\'язку з цим вважаємо за доцільне зорієнтувати всі органи державної влади як суб’єктів державного управління НІС на розвиток правової основи державної інформаційної політики, державного управління НІС в цьому перспективному і єдино вірному напрямку.

Вважається дуже важливим прийняття рішення Верховною Радою України щодо розробки проекту інформаційного кодексу України [247]. Єдиний інформаційний простір України інтегрує всі сфери діяльності суспільства та держави, охоплює всі регіони та території країни. Тому норми права інформаційного законодавства присутні в більшості законодавчих актів України. Інформаційне законодавство, що включає нормативно-правові акти, які цілком присвячені питанням правового регулювання в інформаційній сфері, і окремі норми за даним предметом в інших нормативно-правових актах, є одночасно основним інструментом реалізації та однією з головних сфер формування державної інформаційної політики. На цей час уже прийнято і діє ряд базових «інформаційних» законів: «Про інформацію» [11], «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» [229], «Про державну таємницю» [141], «Про звернення громадян» [248], «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» [249], «Про телебачення і радіомовлення» [250], «Про інформаційні агентства» [200], «Про науково-технічну інформацію» [149], «Про захист інформації в автоматизованих системах» [150], «Про рекламу» [251], «Про авторське право та суміжні права» [252], «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів» [253], «Про Національну програму інформатизації» [87], «Про Концепцію Національної програми інформатизації» [86] тощо. Проте, останнім часом процес формування інформаційного законодавства, зокрема, за допомогою законів істотно сповільнився, хоча достатньо широке коло відносин у національній інформаційній сфері так і залишилося неурегульованим. Насамперед, це стосується реального забезпечення права громадян на свободу одержання інформації, відповідальності за неподання і приховання інформації, за поширення недостовірної інформації і дифамації, порядку та умов використання інформації обмеженого доступу, включаючи персональні дані, комерційну, службову та інші види таємниць, проблем інформаційного забезпечення формування громадянського суспільства і діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, розвитку засобів масової інформації, масової комунікації і зв\'язку в умовах ринкової економіки, регулювання ринку інформаційної продукції та послуг і т.ін.

На наш погляд, розробка інформаційного законодавства повинна враховувати входження України до інформаційного суспільства і відповідну цьому етапу розвитку нову державну інформаційну політику – соціально-технологічну, в якій є місце проблемам інформаційних прав особистості, узгодженню інтересів людини – суспільства – держави. Так само було б доцільним зробити акцент на правовій інформатизації суспільства і держави. Це питання ще потребує подальшої наукової розробки, і актуальність цих досліджень не викликає ніякого сумніву. Деякі аспекти цієї проблеми будуть розглянуті при дослідженні реалізації інформаційної політики ОВС України.

Деякі науковці вважають, що існуючі недоліки законотворчої діяльності пов’язані з тим, що «в Україні сформувалася національна специфічна змішана доктрина права, яка поєднує в собі елементи англо-американської та європейської континентальної доктрини права» [254]. Дозволимо прокоментувати це положення. По-перше, треба, на наш погляд, визначитися з терміном «змішана». Що є критерієм віднесення існуючої доктрини права в країні до першої, другої або змішаної доктрини права? Вважаємо за доцільне нагадати, що «сім’я правових систем – це сукупність національних правових систем, що об’єднані на основі загальних ознак, із яких виділилась головна ознака – форма (джерело) права під час історичного процесу їх становлення» [225, с. 276]. Стосовно тієї чи іншої країни використання поняття «національна правова система» досить важливе, тому що в ній поряд з власно правом можуть відігравати визначну роль або судова (юридична) практика, або правова ідеологія, від чого в свою чергу залежить «весь світ» правових явищ. Відомо, що правова система України бере свої витоки з романо - германської правової системи. Існують і конкретні ознаки цієї правової сім’ї [225, с. 77-281; 255]. Безумовно, процеси глобалізації, інтеграції, що відбуваються у всьому світі, впливають на склад та співвідношення ознак правової системи, але головна ознака залишається наріжним каменем правової системи. Підтвердженням такого погляду, на нашу думку, є той факт, що американська правова система – це своєрідна складова частина саме англо-американської сім’ї правових систем, а не змішана правова система, незважаючи на те, що в ній присутня ознака систематизації законодавства, яка в той же час в більш удосконаленій формі є серед ознак романо - германської правової системи [225, с. 281-289].

У зв’язку з цими обставинами вважаємо, що існує певний чинник, який дозволяє визначитися з терміном «змішана». На нашу думку, критерієм віднесення до змішаної правової доктрини є якісний склад елементів (ознак), тобто наявність, в першу чергу, головних ознак першої та другої доктрини права. Якщо йдеться про поєднання елементів зазначених доктрин, в якому присутня одна з головних ознак, то вважаємо за доцільне визначити таку доктрину або як англо-американську з елементами континентальної доктрини, або як континентальну з елементами англо-американської доктрини. Згідно з таким підходом пропонуємо таке твердження. В Україні сформувалася національна континентальна доктрина права з елементами англо-американської доктрини права. Саме характеристика «національна» підкреслює своєрідність такої доктрини, тобто вплив на вибір складу та співвідношення елементів доктрини історичного розвитку, національних традицій, економічних, соціальних та культурних умов життя України.

Таким чином, викликає заперечення категоричне твердження деяких науковців про наявність в Україні змішаної доктрини права, що поєднує елементи двох систем – континентальної і англо-американської. Обґрунтованість цього твердження у проекті Концепції реформування законодавства України у сфері суспільних інформаційних відносин непереконлива. І хоча про це говориться значно більше у протоколі засідання Урядової комісії з питань інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності органів виконавчої влади від 6 жовтня 2000 р. [254], але й там інтерпретація такої позиції не може бути сприйнята. Із змісту положень, якими доводиться ця позиція виходить, що у фрагментарності регулювання підзаконними нормативними актами інформаційних відносин в Україні винною є англо-американська правова система, а не самі національні правотворці, які, нехтуючи національним ґрунтом, роблять спроби некритично запозичити іноземні елементи. Навряд чи можна говорити про змішаність доктрини, оскільки сама доктрина закладається Концепцію, що зараз тільки обговорюється. Мова може йти лише про підходи до вирішення цієї проблеми. Враховуючи те, що правова система України має генетичні корені в континентальній системі права, саме вона має стати ґрунтом і для нормотворення у сфері суспільних інформаційних відносин. Оскільки поняття «інформаційних відносин» ще не закріпилося в правовій науці, запропонуємо таке його визначення. Інформаційні відносини – це інформаційні зв’язки між суб’єктами політичної системи суспільства, держави, що виникають під час одержання, використання, зберігання та споживання інформації.

Серед недоліків законотворчої діяльності за змішаною доктриною права в Україні (як вважають деякі науковці) є наступне положення: «Нерідко в окремих законах в систему законодавства включають норми, виражені в підзаконно-нормативних актах, що суперечить Конституції України» [254]. Прокоментуємо недолік законотворчої роботи, який, за думкою авторів Концепції реформування законодавства України у сфері суспільних інформаційних відносин, є результатом змішаної доктрини права. Відомо, що існують вузький і широкий підходи до визначення поняття «законодавство». Якщо керуватися тлумаченням Конституційного Суду України [90, с. 270] терміну «законодавство», то до законодавства слід віднести нормативні акти парламенту, уряду, Президента, а також міжнародні договори, ратифіковані парламентом. Згідно з цим тлумаченням Конституційного Суду України включення норм права з указів Президента України у 1998 р. до законів України «Про Національну програму інформатизації», «Про Концепцію Національної програми інформатизації» не суперечить Конституції України, тим більш, що укази Президента України в той час, коли видавались ці закони, згідно з перехідними положеннями Конституції України, мали силу законів, якщо Верховна Рада України у місячний строк не складала проект закону. Інша справа, що Верховна Рада України сама не виробила законів, а доповнювала ті, що існували згідно з указами Президента України. Це є недолік законотворчої діяльності законодавчого органу перехідного періоду розвитку української держави, а не результатом змішання доктрин (континентальної і англо-американської).

На сьогодні існує думка, що сукупність правових норм у сфері суспільних інформаційних відносин, визначених у законах і підзаконних актах, досягли за кількістю критичного стану (критичної маси), що зумовлює необхідність їх виділення в окрему галузь законодавства [254]. Тобто йдеться про те, що це є окрема галузь законодавства. І з цим можна погодитися. Але викликає сумнів критерій доказів – досягнення за кількістю критичного стану (критичної маси) правових норм у сфері суспільних інформаційних відносин. Його не можна вважати єдиним і самостійним, оскільки в центр уваги потрапляє кількість нормативно-правових актів, а випадає їх якість. Саме синтез першого і другого зумовлює виділення сукупності правових норм у сфері суспільних інформаційних відносин в окрему галузь. Безумовно, при цьому слід враховувати, що система законодавства, яка орієнтована не лише на галузь права, але й на галузі державної діяльності, може розвиватися самостійно, поза безпосереднього збігу з галузями права. Тобто, на нашу думку, слід вважати інформаційну галузь законодавства комплексною галуззю. Таке рішення обумовлене тим, що комплексне законодавство містить в собі норми декількох галузей, інститутів права, які регулюють різні за видом суспільні відносини, складають відносно самостійну сферу суспільного життя – інформаційну.

При тенденції прямування України до інформаційного суспільства всі сфери суспільного життя тою або іншою мірою пов’язані з інформацією. У зв’язку з цим можна зробити висновок про те, що проблеми правового регулювання телекомунікацій не можуть мати єдиного правового методологічного забезпечення, а розглядаються разом зовсім не тому, що тут спостерігається сутнісна єдність суспільних відносин. Так, проблеми «комп’ютерної злочинності» знаходяться і будуть знаходитися серед проблем у віданні кримінального права і відповідного кримінального законодавства. Електронна комерція та платежі регулюються нормами, втіленими в цивільних та фінансових нормативних актах. Список таких прикладів можна продовжити. Однак принципово інша картина виникає щодо окремо взятих проблем інформації. Інформаційні відносини не є предметом регулювання жодної з існуючих галузей права. Стосовно окремої галузі права, що регулює інформаційні відносини продовжується дискусія серед науковців та фахівців [256, 257]. Таким чином, інформаційне законодавство буде складатися з норм (певних нормативно-правових актів) кримінального, цивільного, фінансового, конституційного, адміністративного права тощо, а також нормативно-правових актів, до яких включені норми нової галузі права, зокрема ті, які регулюють інформацію як об’єкт правового регулювання. Тут, до речі, слід зауважити, що на сьогодні постає завдання не реформи інформаційного законодавства, як це визначено в Концепції, а розробки стратегії формування інформаційного законодавства.

Слід зазначити, що метою систематизації інформаційного законодавства України є створення чіткої структури правового регулювання суспільних відносин між їх суб’єктами щодо інформації, забезпечення співвідношення потреб, інтересів людини, соціальних спільнот та держави в цілому. Що стосується провідних функцій систематизації інформаційного законодавства України, то ми поділяємо точку зору, що наведена у Концепції, тобто йдеться про регулятивну, нормативну, охоронну, інтеґративну, комунікативну функції [254]. Підтримуючи думку багатьох фахівців, вважаємо, що доцільно провести систематизацію інформаційного законодавства в три етапи: інкорпорація, виділення окремої галузі законодавства – інформаційної та кодифікація. Відповідно до визначень теорії права та держави інкорпорація – це спосіб систематизація законодавства, який полягає у внутрішньому упорядкуванні вже існуючих нормативних актів без змін змісту норм права, які містяться в них. Тому, на наш погляд, не є коректним формулювання першого етапу: «Інкорпорація законодавства – визначення ієрархічної системи та структури інформаційного законодавства на рівні правові доктрини» [254]. Про перший етап краще сказати так: провести інкорпорацію законодавства згідно з правовою доктриною. Що стосується другого етапу систематизації інформаційного законодавства, то, на нашу думку, слід визначити виділену галузь законодавства як комплексну галузь законодавства України. У зв\'язку з вищевикладеним вважаємо, що розробка інформаційного законодавства України повинна здійснюватися за такими головними напрямками:

- розробка правових механізмів забезпечення та реалізації конституційного права громадян на інформацію;

- правове формування інформаційних ресурсів в умовах рівності всіх форм власності і ринкової економіки;

- забезпечення інформаційної безпеки держави, суспільства, громадянина;

- захист інтелектуальної власності на вироблену інформацію;

- захист прав громадян в умовах переходу до інформаційного суспільства;

- правова інтеграція у світовий інформаційний простір;

- відповідальність за правопорушення в інформаційній сфері;

- розробка правових механізмів гарантування «безпеки» нормотворення як складової механізму інформаційної безпеки;

- державне стимулювання підвищення інформаційної активності громадсько-політичних структур суспільства та окремих громадян;

- створення механізмів інформаційної прозорості органів держаної влади;

- підвищення правової «щільності» суспільства та держави за допомогою вирішення проблеми правової інформатизації суспільства та держави;

- наукове обґрунтування доцільності застосування юридичних механізмів регулювання інформаційних відносин в умовах «мережевого суспільства»;

- «освоєння» відповідної юридичної техніки і конкретних механізмів правозастосування в умовах інформаційного суспільства;

- створення інституту персональної відповідальності посадових осіб органів державної влади як суб’єктів державного управління НІС за ненадання загальнодоступної інформації фізичним та юридичним особам.

Роботи в розглянутих напрямках потребують координації, без якої неможливо усунути невиправдане дублювання, виявити і ліквідувати прогалини в законодавстві, скоротити терміни створення актів, підвищити їх якість і ефективність включених до них правових норм, забезпечити доступ до законодавства громадянам, державним органам, громадським організаціям, комерційним корпораціям. Вирішити визначені проблеми можна тільки у разі здійснення систематизації інформаційного законодавства шляхом кодифікації. Відомо, що «кодифікація – це спосіб систематизації, що складається в значній переробці й узгодженні групи юридичних норм, що пов\'язані загальним предметом правового регулювання. Результатом кодифікації є єдиний, зведений, юридично і логічно цілісний, узгоджений нормативний акт – кодекс. Кодифікаційний законодавчий акт (кодекс) об\'єднує в суворо встановленому порядку норми права, що регулюють будь-яку галузь (сферу) суспільних відносин» [90, с. 65]. Оскільки інформаційне законодавство належить до комплексного законодавства, то предметом регулювання постає інформаційна сфера суспільних відносин, а не їх вид, що характерно для галузей права [90, с. 63]. Безумовно, робота з кодификації інформаційного законодавства є складною і відповідальною [258]. При цьому «має місце не тільки зовнішнє впорядкування нормативного матеріалу», що пов\'язаний з інформаційною сферою суспільних відносин, «його розташування у визначеному порядку» (наприклад, правове регулювання загальних питань інформації; правове регулювання в сфері засобів масової інформації; питання авторського права; організаційно-правове, фінансово-економічне забезпечення інформації та соціального захисту журналістів; питання правової інформації [259]), «але і перегляд норм, які мають місце в законах та інших нормативних актах, скасування тих, що втратили актуальність, вироблення нових, усунення прогалин, розбіжностей та протиріч, їх узгодження» [90, с. 65]. Як відзначає С.С. Алексєєв, «кодекси належать до більш високого рівня законодавства. Кожний кодекс – це як би самостійне, розвинуте, юридичне «господарство», в якому повинно бути все, що необхідно для юридичного регулювання тієї або іншої групи відносин – і загальні принципи, і регулятивні інститути всіх головних різновидів цих відносин, і правоохоронні норми тощо. Причому весь цей нормативний матеріал приведено в єдину систему, розподілено за розділами і підрозділами та узгоджено» [260, с.101].

Ми будемо розглядати систему інформаційного законодавства, виходячи із широкого трактування. Вважаємо за необхідне підкреслити, що «стосовно галузевих юридичних наук теорія права і держави виступає як загальнотеоретична, методологічна, базова наука. Її висновки, загальнотеоретичні положення є основою для вирішення спеціальних питань галузевих наук» [90, с.18]. Дійсно, у наших дослідженнях про правову основу державної інформаційної політики, державного управління НІС ми весь час спираємося на загальні поняття і принципи, що виробляє теорія держави і права. Дуже актуальною сьогодні є думка Платона про те, що з усіх наук найбільш удосконалює людину, що ними займається, наука про закони [261]. Звідси однією з найважливіших проблем на шляху становлення інформаційного суспільства в Україні є формування і розвиток його правового фундаменту, основу якого складає спеціальне інформаційне законодавство. Формування і розвиток українського інформаційного законодавства – це широкомасштабна діяльність, яка проникає так чи інакше у всі галузі права, охоплює правотворчість різноманітних владних органів держави і припускає участь у цьому процесі різних суб\'єктів інформаційних відносин. У цьому зв\'язку таку діяльність необхідно проводити за спеціальною державною програмою, в рамках реалізації певної інформаційно-правової політики, тобто під час державного управління НІС.

Тому одним з першочергових завдань повинна стати розробка комплексної програми розвитку інформаційного законодавства, що визначає його склад та структуру, послідовність і тимчасовий графік розробки та прийняття спеціальних законодавчих актів та окремих правових норм, що регулюють весь комплекс інформаційних відносин. Пріоритети цієї програми повинні видозмінюватися в міру об\'єктивних змін поточних пріоритетів державного управління НІС. Перспективним, актуальним і своєчасним завданням державного управління НІС і є завдання створення проекту інформаційного кодексу України, а в кінцевому рахунку –формування високої інформаційно-правової культури громадян.

Для наукового забезпечення систематизації інформаційного законодавства, а саме соціальної безпеки інформаційного нормотворення вважається, що для вирішення цього питання слід відштовхнутися від сукупності найбільш гострих проблем інформаційного простору сьогодення. Між тим, на нашу думку, потрібно зважати на сутність інформаційних відносин, попереджаючи таким чином появу нових проблем. Такий підхід є найбільш перспективним (підрозділ 2.4).

Вважаємо за необхідне запропонувати наступні принципи наукового забезпечення правотворчої діяльності:

- фундаментальне та прикладне теоретичне обґрунтування новацій (понять, категорій тощо);

- демократизм – залучення широкого кола вітчизняних фахівців до обговорення проблем інформаційного законодавства;

- недопустимість необґрунтованого копіювання зарубіжного досвіду;

- повага та гуманне ставлення до людини, її честі, гідності, репутації;

- презумпція невинності людини, громадянина, приватної особи;

- перехід від презумпції закритості інформації до презумпції відкритості інформації;

- «безпека» правотворення, тобто урахування можливих негативних наслідків прийняття нормативно-правових актів;

- рівність інтересів всіх учасників інформаційних відносин;

- пріоритет права перед силою.

Фахівці, які залучаються до систематизації інформаційного законодавства, повинні володіти знаннями в галузі права та інформатики, теорії та практики.

Вважаємо, що в Концепції реформування законодавства України у сфері суспільних інформаційних відносин слід визначитися, що таке «інформаційне право», оскільки в Концепції закладається доктрина інформаційного законодавства. Відомо, що критерієм розподілення права на галузі є: предмет (матеріальний критерій) та метод (юридичний критерій) правового регулювання [90, с. 261]. Кожна галузь права має свою, відносно уособлену сферу регулювання. Відокремлення предмета регулювання однієї галузі від іншої здійснюється на основі виділення якісної однорідності елементів, що до нього входять: суб’єктів, об’єктів, змісту, динамічних чинників. Слід зазначити, що предмет правового регулювання – визначальний критерій розподілу системи права на галузі. Існують ряд галузей, що мають комплексний характер [225, с. 56]. Вважаємо, що інформаційне право – це система правових норм, які регулюють суспільні відносини, що пов’язані з інформацією. Предмет регулювання – інформаційні відносини. Метод правового регулювання – сукупність методів регулювання різних галузей права.

На нашу думку, всі відносини між людьми мають інформаційну складову. Тому можна говорити про інформаційне право у широкому та вузькому змісті. Якщо ми дотримуємось широкого трактування, то виявляється, що норми інформаційного права є майже в усьому законодавстві. Наприклад, інформаційно-правовий характер носять норми Кримінально-процесуального кодексу про процесуальні дії зі свідками та іншими особами, норми податкового законодавства – про декларування та звітність тощо. Однак в цих випадках інформаційна діяльність відіграє хоча й важливу, але допоміжну роль, тобто є засобом для досягнення мети, що знаходиться поза кордонів інформаційної сфери (розкриття злочинів та покарання винних, вилучення податків). До інформаційного права у вузькому змісті, або власному змісті, можуть бути віднесені лише такі норми, які регулюють інформаційні процеси, що є самоціллю, тобто інформація є не тільки засобом будь-чого іншого, але і кінцевим результатом.

Слід зазначити, що проблеми інформаційного права – це проблеми, у виникненні яких науково-технічний прогрес відіграє лише опосередковану роль; джерело їх знаходиться у феномені масового суспільства, а не в застосуванні нових технологій. Політичні, а не технічні технології відіграють тут принципову роль. Причини проблем мережевого суспільства знаходяться не в проблемі телекомунікацій, а в проблемі соціальної комунікації. На нашу думку, важливе практичне значення інформаційного права складається з того, що з’являється можливість проявити себе у домінуючій сфері інформаційного суспільства та інформаційної держави – у сфері інформаційних послуг. Вважаємо за доцільне зазначити, що система норм інформаційного права складається з норм власно інформаційного права, а також норм класичних галузей права. Мабуть, ми маємо права говорити і про зворотний процес, коли норми інформаційного права використовуються і в інших галузях права. Тобто, інформаційне право – це комплексна галузь права. Безумовно, потрібні подальші теоретико-правові дослідження щодо регулювання інформаційних відносин [262]. Вважаємо за необхідне визначити Концепцію реформування законодавства України у сфері суспільних інформаційних відносин складовою частиною Національної програми інформатизації і внести відповідні зміни до Закону України «Про Національну програму інформатизації».

Розглянемо докладніше деякі напрямки розвитку інформаційного законодавства України, враховуючи при цьому, що життя вносить свої корективи, і інформаційне законодавство повинно бути динамічним та конструктивним і не перетворюватися лише в добрі наміри. Сьогодні найбільш гострою проблемою в Україні є відсутність у більшості громадян довіри до державної влади, впевненості в тому, що всі гілки і структури державної влади, всі її посадові особи працюють в інтересах суспільства, а не в інтересах самої влади або своїх особистих. Тому державне управління НІС повинно бути спрямоване, насамперед, на усунення «дефіциту довіри до влади», який перешкоджає просуванню по шляху реформ. У цьому розумінні ключовою проблемою є створення відкритого інформаційного простору (національної інформаційної сфери), що сприяє забезпеченню інформаційної прозорості державної влади, необхідної для формування громадянського суспільства, інформаційної держави і досягнення ефективної взаємодії між суспільством та владою на принципах довіри, порозуміння і ділового партнерства. Для вирішення цього завдання необхідно реалізувати комплекс юридичних, організаційно-технологічних і економічних заходів.

Насамперед, необхідно так би мовити «запустити» механізм практичної реалізації конституційного права громадян на свободу одержання інформації. Правовою основою такого механізму повинні стати законодавчо закріплені чіткі правила, умови та порядок одержання громадянами та інституціональними структурами суспільства інформації в органах державної влади і місцевого самоврядування, від інших державних і недержавних юридичних осіб, а також прямий доступ до державних і недержавних інформаційних ресурсів. У законодавстві про діяльність органів державної влади і місцевого самоврядування повинно також бути закріплено обов’язки й відповідальність цих органів та їх посадових осіб за інформування громадян і всіх структур суспільства, за надання їм інформаційних послуг, за накопичення, зберігання і використання державних інформаційних ресурсів у сферах відповідальності цих органів. Це дозволить інформаційно «зміцнити» авторитет державної та місцевої влади, правопорядок і істотно обмежити можливості корупційних відносин у владних структурах.

При цьому тільки в рамках законодавства доступ до деяких видів інформації повинен бути обмеженим з метою захисту особистих прав і свобод громадян, інтересів економічних та інших структур суспільства, держави і національної безпеки. Особливо збалансований підхід потрібний під час роботи з персональними даними і шифруванням інформації, тому що саме в цих сферах найбільш можливе виникнення загроз недоторканності особистого життя й обмеження прав на особисту, сімейну і комерційну таємницю як при надмірному втручанні держави, так і у разі несанкціонованої діяльності недержавних структур.

Не тільки система органів державної влади як суб’єкт державного управління НІС, але і саме суспільство є потужним джерелом та споживачем інформації. Але для того, щоб цей інформаційний потенціал міг бути ефективно використаний в інтересах розвитку кожної особистості, суспільства в цілому і держави, необхідно інституціональне структурування суспільства, що є важливим кроком на шляху до формування демократичного громадянського суспільства. Основою діяльності всіх політичних, громадських, професійних, корпоративних та інших структур суспільства є інформація. Тому подібні структури потенційно створюють значну кількість незалежних джерел інформації та депозитаріїв недержавних інформаційних ресурсів. Наявність багатьох структурованих і упорядкованих незалежних джерел інформації розширює для масового користувача можливості одержання достовірної інформації в зручній для нього формі, створюють умови для підвищення оперативності та достовірності інформаційного забезпечення прийняття управлінських рішень в органах державної влади, ефективності інформаційної підтримки привселюдної, політичної та громадської діяльності, а також формування і впливу громадської думки як справжньої «четвертої влади» в демократичному суспільстві.

Громадсько-політичне структурування суспільства – одне з першочергових завдань усіх гілок державної влади в Україні, суть якого полягає в якнайшвидшому створенні відповідної правової бази та забезпеченні на її основі сприятливих умов, включаючи можливу державну підтримку діяльності різноманітних політичних, громадських, професійних і корпоративних структур, а також здійснення контролю за суворим дотриманням цими організаціями Конституції України і чинного законодавства. На жаль, у сучасній політичній ситуації законодавство у сфері громадсько-політичного структурування суспільства є зоною активної сутички протиборчих політичних інтересів, що суттєво гальмує процес формування громадянського суспільства. Проте, рано чи пізно ця проблема повинна бути вирішена, а також забезпечена чітка правова регламентація діяльності громадсько-політичних структур суспільства. Для усунення проблеми «дефіциту довіри до влади» державне управління НІС повинно бути зорієнтоване не тільки на те, щоб органи державної влади як суб’єкти державного управління НІС забезпечували надання оптимальним для споживача чином інформації, що запитується, але і на стимулювання прямого діалогу влади з суспільством, ініціатором якого повинна виступати сама державна влада. Механізм взаємодії з суспільством, що широко та ефективно використовується у демократичних державах, – загальновизнаний і є невід\'ємною частиною державного управління. Цей механізм також потребує нормативного правового забезпечення, проте, в більшому ступені – організаційного. Ефективність цієї взаємодії, а також, узагалі, принципова можливість її реалізації цілком залежить від усвідомлення державною владою необхідності забезпечувати інформаційну прозорість своєї діяльності та активно проводити відкритий діалог із суспільством та його структурами.

Одна з базових основ відкритого громадянського суспільства – це практично реалізована свобода інформації. Сучасні інформаційно-комунікаційні технології, засоби і системи обчислювальної техніки і зв\'язку, наприклад технологія Internet, та перспективи їх розвитку не тільки надають принципово нові, найширші можливості для вільного масового поширення інформації, масового інформаційного обміну та комунікацій, але і дозволяють говорити про інформаційну революцію, що відбувається на зламі століть, результатом якої стане новий тип демократичного суспільства – інформаційне суспільство. Проте, сьогодні навіть в інформаційно розвинених країнах доступність передових інформаційно-комунікаційних технологій для масового користувача, їх впровадження в повсякденне життя кожної людини залишаються серйозною проблемою, у першу чергу, економічною. Тому, як і раніше, величезну роль у забезпеченні свободи інформації, в масовому інформуванні грають традиційні засоби масової інформації – періодичні друковані видання, радіо і, особливо телебачення. Події, що відбуваються в останній час в Україні, показали, що ЗМІ, «інформаційні війни», що провокуються ними, їх використання як «інформаційної зброї» у вузькокорпоративних інтересах у боротьбі за політичну та економічну владу оказують значний, далеко не позитивний вплив на хід реформ.

Українські ЗМI на законодавчому рівні одержали свободу слова, свободу від цензури, політичну і професійну незалежність від державної влади, проте не знайшли стійкої матеріальної бази для вільної самостійної діяльності, тобто в поточний момент відсутній правовий механізм забезпечення та реалізації прав і свобод ЗМI. В умовах недостатньої розвиненості громадсько-політичних структур та відсутності певної державної політики в галузі масової інформації «незалежні» ЗМI, що уражені хворобою економічної несвободи, фактично змушені виражати не думку суспільства, а приватні або корпоративні інтереси у просторі мас-медіа своїх явних і неявних власників. При цьому не без їх участі впроваджується міф про те, що саме ЗМI є «четвертою владою», якою у справжній демократичній державі повинна бути громадська думка, що сформована самим суспільством та його громадсько-політичними структурами, яка виражається через засоби масового інформування, що включають традиційні ЗМI. В подібній ситуації державній владі, яка дійсно прагне об\'єктивно інформувати громадян і сприяти формуванню громадянського суспільства, необхідно забезпечити на нормативно-правовому рівні реалізацію прав і свобод ЗМI. Очевидно, що успіх цієї акції залежить від комплексу заходів, що застосовуються (нормативно-правових, організаційно-технологічних, економічних). На вирішення цих проблем, які істотно впливають на весь хід перетворень в Україні, і повинна бути спрямована в першу чергу інформаційна політика в сфері ЗМІ, зокрема, правова база державного управління НІС.

2.6.