Проблеми децентралізації в столиці України - місті Києві

Питання конституційно-правової регламентації статусу столи­ці держави вже тривалий час привертає значну уваїу вітчизняних та зарубіжних політиків і науковців, що зумовлено її значенням як політичного, адміністративного, економічного, інформаційно­го тощо центру.

- по-перше, саме в столицях розташовані (за невеликим винят­ком^[424]) вищі та центральні органи державної влади, столиця виступає головним місцем проведення офіційних державних заходів, загальнодержавних акцій громадянського суспільства, у них розміщуються дипломатичні представництва іноземних дер­жав, представництва міжнародних організацій, а у деяких випад­ках - центральні офіси світових і регіональних міжнародних орга­нізацій та транснаціональних корпорацій^[425];

- по-друге, столичні міста швидшими темпами, ніж інші міста держави, акумулюють технологічні, фінансові, людські ресурси, виступають центрами інновацій, що сприяє зростанню економі­ки держави в цілому. У столицях сконцентровані фінансові послу­ги, інфраструктура, культурні і освітні установи, які є ключовими чинниками для залучення інвестицій;

- по-третє, столиця - це важливий духовний, культурний, істо­ричний та науково-освітній центр держави, де розташована зна­чна кількість пам'яток історії та культури, музеїв, наукових і куль­турних закладів, що мають національне та світове значення;

- по-четверте, поряд із загальними функціями (політичною, економічною, соціальною, культурною, екологічною, зовнішньо­політичною, зовнішньоекономічною тощо), які притаманні всім містам держави, столиці виконують низку спеціальних, так зва­них столичних функцій, під якими в юридичній літературі розу­міють основні напрями та види діяльності територіальної грома­ди міста, органів місцевого самоврядування та органів державної влади, що діють на території міста, які втілюються в ’їх повнова­женнях, визначених Конституцією та законами, зумовлюються об'єктивними потребами державного та суспільного розвитку з огляду на внутрішні і зовнішні завдання держави, в яких відобра­жаються і конкретизуються сутність, соціальне призначення та роль міста як столиці держави^[426].

У багатьох державах перелік столичних функцій визначається в спеціальному законі, який закріплює статус столичного міста. Наприклад, Закон Киргизької Республіки «Про статус столиці» (ст. 5) передбачає, що у зв'язку зі здійсненням містом Бішкек функцій столиці органи місцевого самоврядування міста:

1) надають у встановленому законом порядку органам держав­ної влади та ’їх територіальним підрозділам, а також представни­цтвам іноземних держав земельні ділянки, що знаходяться в муні­ципальній власності, будівлі, будівлі, споруди та приміщення, житловий фонд, житлово-комунальні та інші послуги;

2) забезпечують необхідні умови для проведення республікан­ських та міжнародних заходів за рахунок коштів республікансько­го та місцевого бюджетів;

3) беруть участь у розробці та здійсненні цільових республікан­ських програм розвитку міста;

4) беруть участь у утриманні та розвитку засобів зв'язку, авто­мобільних доріг, що проходять на території міста, забезпечують транспортне обслуговування населення;

5) забезпечують збереження пам'яток історії та культури, що перебувають у муніципальній власності, та беруть участь у утри­манні пам'яток історії та культури, що належать до державної власності;

6) здійснюють інші функції та повноваження відповідно до законодавства Киргизької Республіки^[427].

Закон Республіки Казахстан «Про столицю Республіки Казах­стан» (ст. 7) до завдань органів місцевого державного управління столиці щодо забезпечення здійснення містом функцій столиці Республіки Казахстан відносить:

1) створення умов для виконання столицею ролі політичного, адміністративного, культурного та економічного центру Респу­бліки Казахстан;

2) підвищення конкурентних можливостей столиці серед інших столиць світу, створення міста зі сталим розвитком;

3) розвиток столиці як центру міжнародних відносин;

4) створення умов для діяльності Президента Республіки Казах­стан, Парламенту, Уряду, Верховного суду, інших центральних державних органів і навіть дипломатичних представництв іно­земних держав;

5) створення умов для організації та проведення загальнодер­жавних і міжнародних заходів;

6) здійснення інших функцій, передбачених законодавством Республіки Казахстан^[428].

У Законі України «Про столицю України - місто-герой Київ» (ст. 4) також міститься перелік столичних функцій, відповідно до якого органи місцевого самоврядування та органи виконав- чої влади у місті Києві забезпечують у межах своїх повноважень, визначених законами України, здійснення містом таких функцій:

1) створення належних умов для діяльності у місті Президен­та України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, центральних органів державної влади, освіти, охорони здоров'я, культури і спорту, місцем розташування яких відповідно до зако­нодавства визначено місто Київ;

2) вирішення питань щодо розміщення центральних органів, які утворюються Президентом України, Верховною Радою Украї­ни та Кабінетом Міністрів України, а також дипломатичних пред­ставництв, консульств іноземних держав та представництв між­народних організацій в Україні;

3) надання на договірних засадах комунальних, інженерних, соціально-культурних, транспортних, інформаційних та інших послуг державним органам, дипломатичним представництвам іноземних держав, представництвам міжнародних організацій, які розміщені у місті Києві;

4) взаємодія з Президентом України, Верховною Радою Укра­їни та Кабінетом Міністрів України при розробленні та здій­сненні ними заходів, програм і проектів, що зачіпають інтереси столиці; 5) здійснення заходів щодо збереження та відновлення пам'яток історії, культури, релігії, архітектури та містобудуван­ня, заповідних і природних зон і ландшафтів, що мають націо­нальне значення;

6) виконання інших функцій міста Києва, передбачених у зако­нодавстві України, специфічних для функціонування Києва як столиці держави, в межах законодавства України^[429].

Наведені приклади свідчать про те, що столичні функції фак­тично зводяться до забезпечення функціонування вищих і цен­тральних органів державної влади, створення належних умов для взаємодії між цими органами та з представниками іноземних держав, а також до вирішення питань розміщення дипломатич­них і консульських представництв іноземних держав, представ­ництв міжнародних організацій у столиці.

Зазначені фактори свідчать про доцільність встановлення спе­ціального статусу столичного міста, що має особливості порів­няно зі статусом інших міст держави. У зарубіжних країнах спе­ціальний статус столиці закріплюється як на конституційному рівні, так і на рівні спеціальних законів. При цьому конституції зазвичай обмежуються визначенням міста, яке є столицею^[430], характеристикою місця столиці в системі адміністративно-тери­торіального устрою (наприклад, Угорщина, Румунія), а також вказівкою на необхідність прийняття спеціального закону про столицю (наприклад Словаччина). Проте конституції деяких дер­жав містять докладні положення щодо статусу столиці. Прикла­дом може слуїувати Конституція Австрії, пункт В четвертого розділу якої містить чотири статті, згідно з якими Відень - сто­лиця Австрії віднесений до рівня федеральної землі, відповідно на Віденську громадську раду покладаються функції Ландтагу (земельного парламенту), на міський сенат -функції уряду землі, а на бургомістра - функції іубернатора землі (ст. 108). Конститу­ція також передбачає для столиці особливий порядок розгля­ду питань в адміністративних інстанціях (ст. 109) та вирішення питань будівництва і податків (ст. Ill)^[431].

Доволі детальна регламентація статусу столиці міститься також у конституціях Ізраїлю (Основний закон: Єрусалим - сто­лиця Ізраїлю), Індії та Венесуели, а найбільш розлогою консти­туційною нормою відзначається нігерійське конституційне зако­нодавство про так звану Федеральну столичну територію Абуджі. Так, окрім двох відносно невеликих частин її ст. З у І розділі, цьому питанню присвячено 23 розширені статті у VI і VII розділах, а крім цього - друга частина Першого додатку до Конституції. Додаток містить детальний опис, який спирається на географічні коорди­нати, розташування і кордони Федеральної столичної території Абуджі. Конституція детально описує повноваження, принци­пи організації і функціонування в Абуджі трьох столичних судів: високого (загальної юрисдикції) та двох апеляційних - шаріат- ського та звичаєвого^[432].

Здійснюючи реіулювання статусу столиці, Конституція Укра­їни, як і більшість зарубіжних конституцій, обмежується визна­ченням міста Києва як столиці України (ст. 20) та положеннями про особливості здійснення в місті Києві виконавчої влади та міс­цевого самоврядування (статті 118 та 140), які мають визначатися окремим законом України, а в ст. 133 (частина третя) міститься припис про те що місто Київ має спеціальний статус, який визна­чається законом України.

Ці конституційні приписи визначили подальші напрями фор­мування конституційно-правового статусу міста Києва. Зокрема, ст. 24, п. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Украї­ні», прийнятого 21 травня 1997 р., визначає, що правовий статус місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі, а також в Автономній Республіці Крим визначається Конституцією Укра­їни та цим Законом з особливостями, передбаченими законами про міста Київ і Севастополь^[433]. У ст. 1, частина четверта Зако­ну України «Про місцеві державні адміністрації», прийнятого 9 квітня 1999 р., міститься аналогічна новела стосовно здійснення виконавчої влади в місті Києві: «Особливості здійснення виконав­чої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України»^[434].

Таким чином, Конституція України, інші закони, що визна­чають особливий статус міста Києва, передбачають необхідність прийняття окремого закону, який би такий статус деталізував. На виконання конституційних вимог 15 січня1999 р. був прийнятий Закон України «Про столицю України - місто-герой Київ»^[435], в якому передбачено, що місто Київ як столиця України є:

- політичним, адміністративним, духовним, культурним, істо­ричним, науково-освітнім центром України;

- місцем розташування резиденції глави держави - Президен­та України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України, інших центральних органів державної влади; дипломатичних представ­ництв іноземних держав і міжнародних організацій в Україні.

Закон про столицю також визначає:

- матеріальну та фінансову основу місцевого самоврядування у м. Києві (статті 18,19);

- гарантії забезпечення здійснення містом Києвом столичних функцій і відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування, а також державних адміністрацій міста і районів у місті (статті 20-23);

- особливості взаємодії органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади у місті Києві з іншими органами влади, підприємствами, представництвами (статті 24, 25) тощо.

Однак після прийняття зазначеного Закону питання органі­зації та здійснення публічної влади в столиці і до сьогодні зали­шаються одними з найбільш дискусійних у галузях конститу­ційного права та місцевого самоврядування. Вони періодично стають предметом бурхливого обговорення як у політикумі, так і науковцями, широким загалом муніципальної громадськості, їм постійно приділяють особливу уваїу європейські інституції, зокрема Конгрес місцевих та регіональних влад Ради Європи. І це зрозуміло, адже Київ, здійснюючи столичну місію, відіграє також і важливу роль політичного, економічного, фінансового та культурного центру країни, а його конституційно-правовий ста­тус формувався та продовжує формуватися під впливом різних політичних сил, які намагаються використати відповідні законо­давчі механізми для забезпечення захисту власних політичних та корпоративних інтересів у столиці. Унаслідок зазначеного вище конституційно-правовий статус міста Києва перманентно кориіу- вався залежно від того, які політичні еліти перебувають при владі та які корпоративні інтереси вони відображають.

Так, лише протягом 2007-2010 рр. до Закону про столицю шість разів вносилися зміни як стосовно реалізації столичних функцій, так і спрямовані на реорганізацію організаційного механізму управління, насамперед у частині визначення статусу Київського міського голови, Голови Київської міської державної адміністрації, Київської міської ради, Київської міської державної адміністрації та здійснення управління в районах містах.

На жаль, ґрунтовний аналіз першої редакції Закону про столи­цю та внесених до нього змін свідчить про те, що вони передбача­ють не стільки вреіулювання особливостей здійснення місцевого самоврядування та виконавчої влади в місті (як того вимагають відповідні положення Конституції України), скільки закріплення такого організаційного механізму управління містом, що характе­ризується відсутністю повноцінного місцевого самоврядування та не узгоджується з європейськими принципами та стандартами в галузі місцевого самоврядування. Про це свідчать такі обставини:

1. У Київській міській раді фактично відсутній власний вико­навчий орган загальної компетенції (виконавчий комітет). Так, відповідно до ст. 10 Закону про столицю Київська міська та район­ні в місті ради (у разі ’їх утворення) мають власні виконавчі органи, які утворюються відповідно Київською міською радою, районни­ми в місті радами (у разі 'їх утворення), підзвітні та підконтроль­ні відповідним радам. Водночас у ст. IO¹ цього Закону визначено, що виконавчим органом Київської міської ради є Київська міська державна адміністрація, яка паралельно виконує функції держав­ної виконавчої влади. Зі змісту цих положень Закону про столицю можна зрозуміти, що Київська міська державна адміністрація є виконавчим органом місцевого самоврядування, якому деле- іується виконання функцій органу виконавчої влади. Водночас сама назва цього органу, порядок формування, статус працівників 302 як державних службовців тощо свідчать про природу Київської міської державної адміністрації саме як органу державної влади, що входить у систему органів виконавчої влади. Ще більше заплу­тує ситуацію п. 2 Прикінцевих положень Закону про столицю, згідно з яким на міську та районні в місті Києві ради покладається завдання протягом місяця після набрання чинності цим Законом вирішити питання щодо формування власних виконавчих органів на базі відповідних державних адміністрацій, які паралельно вико­нують функції державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві. Незрозуміло, яким мав бути механізм вирішення цього завдання: трансформація місце­вих державних адміністрацій шляхом зміни ’їх природи (від орга­нів виконавчої влади до виконавчих органів місцевого самовряду­вання), ’їх ліквідації як органів виконавчої влади та використання відповідного ресурсу (майнового, кадрового тощо) для створення власних виконавчих органів міської та районних у місті Києві рад чи якийсь інший варіант.

Тим самим законодавчо не забезпечений розподіл функцій і компетенцій виконавчої влади та місцевого самоврядування, що вже саме по собі є порушенням одного з найголовніших прин­ципів Європейської хартії місцевого самоврядування - принципу організаційної самостійності органів місцевого самоврядування - і що викликало зауваження з боку відповідних європейських уста­нов. Крім того, такий статус Київської міської державної адміні­страції не дає змоги забезпечити виконання вимоги ст. 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з яким органи виконавчої влади, ’їх посадові особи не мають права втру­чатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Консти­туцією та законами України до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Двозначна природа статусу Київської міської державної адміні­страції, на нашу думку, також суперечить положенням п. 2 ст. З та п. 1 ст. 6 Європейської хартії місцевого самоврядування, що стало предметом постійної критики з боку європейських інституцій. Так, у Рекомендаціях Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи 102 (2001) «Про стан місцевої й регіональної демократій в Україні» в частині статусу міст Києва та Севастополя прямо зазна­чається, що «ухвалення законів для цих двох важливих міст Укра­їни не має позбавити ’їх управління, що ґрунтується на повноцін­ній системі місцевого самоврядування, яка враховує викладені в Європейській хартії місцевого самоврядування принципи»^[436]. На практиці відсутність чіткого законодавчого визначення статусу Київської міської державної адміністрації зумовлює низку проб­лемних питань у її взаємовідносинах з міською радою, статусу працівників, порядку формування, обсяіу контролю за її діяль­ністю з боку міської ради тощо, які і мають бути вирішені при новації законодавства про столицю України - місто Київ.

2. У силу вкрай суперечливого законодавчого забезпечення муніципального розвитку Києва та надмірної централізації місь­кого управління, жителі міста - кияни, так і не стали повноважною та дієздатною у політико-правовому та соціально-економічному відношенні територіальною громадою, у тому числі внаслідок відсутності свого якісного та функціонального статуту, у силу чого територіальна громада міста Києва, по-суті, має факультативний або другорядний порівняно з іншими суб'єктами міської влади характер, що суперечить Конституції України, європейським стандартам місцевого самоврядування та не відповідає відповід­ним вимогам, що сформульовані в європейських документах, наприклад, у Рекомендації Rec (2001) 19 Комітету Міністрів Ради Європи «Про участь громадян у місцевому публічному житті»^[437], у Рекомендації Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Євро­пи 113(2002) про відносини між громадськістю, місцевою радою й виконавчою владою в місцевій демократії (інституційні рамки місцевої демократії)^[438], у Додатковому протоколі до Європей­ської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах місцевого органу влади^[439] тощо.

3. Голова Київської міської державної адміністрації (формаль­но - виконавчий орган Київської міської ради) призначається Президентом України в порядку, визначеному Конституцією та законами України, у силу чого головою виконавчого органу Київ­ської міської ради є особа, яку призначає Президент України, а Київський міський голова, якого обирає територіальна громада, немає повноцінної муніципальної правосуб'єктності, що нега­тивно впливає на самоврядні процеси у місті та не узгоджується з вимогами п. 2 ст. З Хартії щодо формування органів місцевого самоврядування територіальною громадою^[440].

4. Існуюча система управління містом Києвом не забезпечує дотримання вимог Конституції та законів України, європейських документів щодо гарантування організаційної самостійності місцево­го самоврядування (тут і далі курсив - авт.), зокрема, це стосується:

- положень Конституції України про те, що органи місцево­го самоврядування не входять в єдину систему органів державної влади (ст. 5), а служба в органах місцевого самоврядування висту­пає самостійним видом публічної служби (ст. 38);

- віднесення питань обрання органів місцевого самоврядуван­ня, обрання чи призначення посадових осіб місцевого самовря­дування до повноважень місцевого самоврядування (наприклад, частина друга ст. З Європейської хартії місцевого самоврядуван­ня);

- закріпленого в Хартії повного права органів місцевого само­врядування вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери ’їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодно­му іншому органу;

- встановленої ст. 71 Закону України «Про місцеве самовряду­вання в Україні» заборони органам виконавчої влади та 'їх поса­довим особам втручатися в законну діяльність органів і посадо­вих осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами України до повно­важень органів і посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом;

- встановленої ст. 21 Закону України «Про місцеве самовря­дування в Україні» заборони обмежувати права територіальних громад на місцеве самоврядування, за винятком умов воєнного чи надзвичайного стану.

Наявність цих та інших факторів, а також багаторічна прак­тика становлення муніципальної демократії у місті Києві, побу­дови і здійснення у ньому виконавчої влади та місцевого само­врядування, дає змоіу констатувати систематично недосконалий і проблемний характер конституційно-правового забезпечення прав та інтересів територіальної громади міста Києва, недостат­ній рівень гарантування стабільного та зваженого функціонуван­ня всього механізму публічної влади у місті Києві і як наслідок - політичну конфліктогенність, певну правову невизначеність, економічну стагнацію та уповільнений соціальний розвиток сто­лиці України.

Зазначені обставини, а також зміна у владних структурах полі­тичної еліти (що вже стало традицією) мотивували підготовку у 2019 р. цілої серії проектів нової редакції Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ»^[441], одним з яких було взято за основу та прийнято у першому читанні (реєстр. № 2143-3).

На нашу думку, усі зазначені законопроєктні ініціативи щодо удосконалення законодавчої регламентації столичного статусу міста Києва є актуальним, таким, що рефлексують на труднощі та протиріччя, які існують в організації та функціонуванні місце­вого самоврядування та виконавчої влади у місті Києві з огляду на динамічні процеси децентралізації та субсидіарності, що сьогод- 306 ні відбуваються в Україні. Концептуальний аналіз положень від­повідних законопроектів (насамперед законопроекту № 2143-3, який вже підготовлено на друге читання) дає змоіу умовно згру­пувати відповідні новації та пропозиції за певними критеріями та сферами конституційно-правових відносин у кілька блоків, найважливішими з яких є такі:

1. Новації та ініціативи в сфері адміністративно-територіаль­ного устрою, які полягають у тому, що перелік і межі районів у місті Києві встановлюються та змінюються Кабінетом Міністрів України за поданням Київської міської ради з врахуванням пропо­зицій відповідних районних у місті Києві рад та результатів гро­мадського обговорення.

2. Новації та ініціативи в сфері місцевого самоврядування та здійснення виконавчої влади у частині щодо організаційного роз­ділення виконавчих органів Київської міської ради та Київської міської державної адміністрації. При цьому передбачається, що особливістю здійснення державної виконавчої влади в місті Києві має стати здійснення Київською міською державною адміністра­цією повноважень із забезпечення законності в діяльності Київської міської та районних у місті Києві рад, 'їх виконавчих органів, Київ­ського міського голови, забезпечення реалізації державних програм та прийняття рішень щодо об'єктів загальнодержавного значення та/або державної форми власності на території міста Києва, а також здійснення повноважень із забезпечення координації та законності в діяльності відповідних територіальних органів центральних органів виконавчої влади на території міста Києва, визначених Законом України «Про місцеві державні адміністра­ції».

3. Новації та ініціативи в сфері організації та здійснення місце­вого самоврядування у частині діяльності районних у місті Києві рад та їх виконавчих органів, обов'язкового характеру їх створення, чіткого розподілу повноважень між міською радою, її виконавчи­ми органами та районними у місті радами, ’їх виконавчими орга­нами.

4. Новації та ініціативи в сфері локальної нормотворчості у час­тині визначення переліку суб'єктів, які мають право ініціювати розробку статуту Київської міської територіальної громади або змін до нього.

5. Новації та ініціативи в сфері функціональної спрямованості діяльності виконавчої влади у місті Києві, насамперед у частині особливостей забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування в місті Києві тощо.

Загалом, визнаючи необхідність удосконалення законодавства, яким визначаються особливості та специфіка організації та функ­ціонування місцевого самоврядування та виконавчої влади у місті Києві та підтримуючи саму ідею прийняття нової редакції Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ», вважаємо за потрібне висловити низку застережень та критичних зауважень щодо відповідних законопроєктних ініціатив (реєстр. № 2143 від 13.09.2019; реєстр. № 2143-1 від 19.09.2019; реєстр. № 2143-2 від 24.09.2019; реєстр. № 2143-3 від 24.09.2019)^[442].

Слід зазначити, що законопроект реєстр. № 2143-3 від 24.09.2019 являє собою суттєвий крок на шляху адаптації законодавства України про статус столичного міста до європейських стандартів. У ньому врахована значна кількість положень, що сформульовані в Рекомендації Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Євро­пи 452(2021) «Статус столичних міст», яка обговорена та прийнята 6-м Статутним форумом 12 лютого 2021 р.^[443]

Основне зауваження загального концептуального характе­ру щодо усіх законопроектів полягає у тому, що згідно з части- 308 ною другою ст. 140 Конституції особливості здійснення місцево­го самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України. Насамперед варто звернути уваїу на те, що Конституція чітко вказує, що предметом законодавчого реіулювання законодавства про спеціальний статус міста Києва є саме особливості здійснення місцевого самоврядування, а не його організації. Так само згідно з частиною другою ст. 118 Конституції України особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України. У цьому аспекті Конституція також чітко вказує на особливості здійснен­ня виконавчої влади, а не особливості їх організації. Є сутнісні та змістові відмінності між поняттями «здійснення», яке насамперед характеризує діяльнісні, динамічні аспекти статусу відповідних суб'єктів, які, за логікою відповідних конституційних правополо- жень пов'язані, насамперед з особливостями здійснення столич­них функцій та включення у ці процеси відповідних суб'єктів міс­цевого самоврядування та виконавчої влади, та «організація», яке має інституційне навантаження.

Такий акцент конституцієдавця, мабуть, є невипадковим та є таким, який не повинен свавільно спотворюватися на рівні зако­нодавчого реіулювання. У сучасній доктрині конституційного та адміністративного права чітко визначено форми та методи спів­відношення організаційних начал і функцій у механізмі публічної влади та управління^[444], зокрема, доведено пріоритетність функ­цій щодо структури (організації). Саме функції детермінують особливості та режим організації, а не навпаки.

Тобто у цьому аспекті у всіх останніх проектах законів про сто­лицю України - місто Київ закладено таку ж саму суперечливу як з точки зору теорії, так і практики конституційного правокорис- тування концепцію, яка притаманна і чинному Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ». Основна суперечність полягає у намаганні законодавця встановити залежність столич­них функцій та особливості їх здійснення, від механізму (форми) орга­нізації місцевого самоврядування та виконавчої влади у місті Києві.

У зв'язку з зазначеним, виходячи із загальних засад теорії сис­тем^[445] та принципів системності у місцевому самоврядуванні як «сукупності логічних, цілеспрямованих зв'язків усіх елементів системи місцевого самоврядування, її аксіологічних, гносеологіч­них та онтологічних, суб'єктних та об'єктних, інституційних, нор­мативних і функціональних, статичних і динамічних якостей, які синергетично об'єднані спільністю мети, завдань, принципів та функцій», а також доктринального розуміння феномену системи місцевого самоврядування як «організаційно-правового механіз­му здійснення місцевого самоврядування, що складається із тери­торіальних громад, а також органів та посадових осіб місцевого самоврядування, сформованих демократичним шляхом на основі єдиних принципів з метою реалізації завдань та функцій щодо вирішення питань місцевого значення»^[446], вважаємо, що питання щодо регламентації та, тим більше, встановлення системи місцево­го самоврядування за іншими принципами та суб'єктним складом (законопроект реєстр. № 2143-3 від 24.09.2019) взагалі не повинні бути предметом регулювання закону про столицю.

Є зауваження щодо запропонованого механізму вирішення питань адміністративно-територіального устрою міста Києва. Слід звернути уваїу, що Конституція України прямо передбачає обов'язковість існування лише сільських, селищних, міських, район­них, обласних рад і не передбачає імперативу в утворенні районних у місті рад. Районні у містах ради утворюються у межах повнова­ження міських рад щодо організації управління районами в містах відповідно до частини п'ятої ст. 140 Конституції України та відпо­відно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Окрім того, встановлення переліку та меж районів у місті Києві Кабінетом Міністрів України не узгоджується з положеннями Рішення Конституційного Суду України у справі за конституцій­ним поданням народних депутатів України щодо офіційного тлу­мачення термінів «район» і «район у місті» (справа про адміні­стративно-територіальний устрій) № П-рп/2001 від 13.07.2001^[447], 310 в якому офіційно розтлумачено, що під термінами «район», який використовується в пункті 29 частини першої ст. 85 Конституції України, і «район у місті», що вживається в частині першій ст. 133, частині п'ятій ст. 140, частині першій ст. 142 Конституції України і відповідно в абзаці третьому ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частині першій ст. 2 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ», треба розуміти різні за своїм значенням адміністративно-територіальні одиниці в сис­темі адміністративно-територіального устрою України, правовий статус яких повинен визначатися законом. Згідно з пунктом 29 частини першої ст. 85 Конституції України до повноважень Вер­ховної Ради України належить утворення і ліквідація районів, вста­новлення і зміна їх меж, найменування і перейменування тільки райо­нів, а не районів у містах.

У зазначеному Рішенні Конституційного Суду України також офіційно розтлумачено, що під поняттям «організація управ­ління районами в містах», що міститься в частині п'ятій ст. 140 Конституції України, у системному зв'язку з її статтями 142, 143 варто розуміти повноваження міських рад як органів місцевого самоврядування в містах з районним поділом приймати рішення щодо: матеріально-фінансового та організаційного забезпечення здійснення місцевого самоврядування в районах міста; утворення чи неутворення в місті районних рад та в разі ’їх утворення визна­чення обсяіу і меж повноважень районних рад; адміністративно- територіального устрою та з інших питань у межах і порядку, визначених Конституцією та законами України.

У цьому ж Рішенні Конституційного Суду України вказуєть­ся, що так само необхідно розуміти поняття «організація управ­ління районами в місті Києві», що вживається в частині першій ст. 11 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ», та встановлено, що положення пункту 41 частини першої ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» про те, що до компетенції сільських, селищних, міських рад належить прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою, треба розуміти так, що вирішення цих питань не відне­сено виключно до повноважень державних органів і може здій­снюватися сільськими, селищними, міськими радами в межах і порядку, визначених цим та іншими законами України. Межі таких повноважень міських рад, зокрема щодо утворення і лік­відації районів у місті Києві, зазначеним та іншими законами України чітко не визначені і не віднесені до компетенції будь-яких інших органів. Ці питання, виходячи із спеціального конституцій­но-правового статусу міста Києва як столиці України, може вирі­шувати Київська міська рада самостійно.

Отже, ідея безальтернативного способу управління районами у місті Києві шляхом утворення районних рад з одночасним поси­ленням контрольно-наглядових функцій виконавчої влади може спродукувати невиправдане втручання держави у справи міс­цевого самоврядування, оскільки відповідальність за ефективну організацію вирішення питань місцевого значення у місті лежить на Київській міській раді, її виконавчих органах, Київському місь­кому голові. Практика співпраці міських та районних у місті рад як у місті Києві, так і інших містах України, які мають районний поділ, переважно є доволі конфліктною і суперечливою. Тому у більшості великих міст районних у місті рад майже не залиши­лося. Ix існування є скоріше винятком з усталеної практики, яка, однак, не суперечить законодавству.

З огляду на зазначене закономірним є питання щодо немож­ливості втручання держави в особі її органів у справи місцевого самоврядування, оскільки основна відповідальність за ефектив­ну організацію управління справами у місті лежить на Київській міській раді, її виконавчих органах, Київському міському голові. Принаймні внесенню змін до профільного законодавства про сто­лицю України - місто Київ у частині щодо його адміністратив­но-територіального устрою, насамперед статусу районів в місті, мають передувати відповідні зміни до Конституції України та прийняття спеціального закону про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою.

Щодо організаційного розділення або поєднання виконавчих органів Київської міської ради та Київської міської державної адміністрації ми, у цілому визнаючи суперечливість моделі орга­нізації публічної влади у місті Києві, закладеній у чинній редак­ції Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ», зазначимо, що у процесі законопроєктних робіт необхідно чіткі­ше визначити повноваження виконавчих органів Київської міської ради та Київської міської державної адміністрації, 'їх обсяг, види 312 тощо. Закладена у підготовленому до другого читання законо­проекті реєстр. № 2143-3 від 24.09.2019 модель, скасовує або змі­нює сучасний порядок організації діяльності відповідних органів, взаємодії між ними, але не вирішує усіх проблем функціональ­ного характеру. Докладніша регламентація відповідних поло­жень на законодавчому рівні дасть змоіу уникнути дублювання їх повноважень на практиці, а також убезпечить від конфліктів компетенційного характеру та правових колізій у майбутньому. При цьому насторожує редакція частини четвертої ст. 13 цього законопроекту, в якому зазначається, що «окремі повноважен­ня місцевого самоврядування, визначені Законом України «Про місцеві державні адміністрації», Київською міською державною адміністрацією не здійснюються у зв'язку з наявністю у Київської міської ради та районних у місті Києві рад власних виконавчих органів». Чому мова йде лише про окремі, а не про всі повнова­ження місцевого самоврядування? Хто визначатиме перелік цих окремих повноважень? Такі формулювання можуть призвести до конкуренції компетенцій органів місцевого самоврядування міста та органів виконавчої влади.

Щодо новацій та ініціативи у сфері здійснення місцевого само­врядування у частині щодо визначення предмета статуту терито­ріальної громади та суб'єктів, які мають право ініціювати його розробку або зміни до нього, зазначимо, що в законопроекті реєстр. № 2143-3 від 24.09.2019 закладена така сама хибна пра­вова конструкція, як і в чинному Законі України «Про столицю України - місто-герой Київ», згідно з якою з «метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування в місті Києві, зокрема внаслідок його столичного статусу, Київська місь­ка рада затверджує Статут територіальної громади міста Києва».

Акцент на тому, що Статут територіальної громади міста Києва має прийматися з метою врахування його столичного ста­тусу, однозначно вказує, що положення спеціального закону про столицю є підставою для розробки цього статуту. Проте питання щодо особливостей здійснення місцевого самоврядування у місті Києві, як це однозначно зафіксовано у Конституції України (час­тина друга ст. 140), визначаються окремим законом, що, по суті, нівелює роль Статуту територіальної громади міста Києва як акта локальної самоорганізації, який приймається представницьким органом місцевого самоврядування з метою врахування історич­них, національно-культурних, соціально-економічних та інших особ­ливостей здійснення місцевого самоврядування (ст. 19 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Нарешті, особливо звернемо уваїу на те, що при прийнятті нового закону про статус столиці варто враховувати, що Украї­на є унітарною державою (ст. 2 Конституції України) і відповід­но на її території діє єдина система законодавства з однаковими правовими нормами, що поширюють свою дію на всю територію країни. З огляду на це немає жодних підстав приймати закони, які передбачають особливе, відмінне від існуючого в країні пра­вове реіулювання певних сфер відносин (фінансових, земельних, планування, аудиту та контролю) на окремих територіях. Проте, наприклад у законопроекті реєстр. № 2143-3 від 24.09.2019, який взято за основу та прийнято у першому читанні, містилися при­писи, які встановлюють для Києва особливості правового реіу- лювання у певних сферах суспільних відносин. Так само не може бути підтримана ідея впровадження для депутатів Київської місь­кої ради спеціального статусу, який істотно відрізняється від ста­тусу депутатів місцевих рад, що встановлений Законом України «Про статус депутатів місцевих рад». Слід вітати, що в редакції законопроекту, підготовленій на друге читання, такі положення були вилучені.

У силу цих та інших факторів механізм здійснення місцевого самоврядування та виконавчої влади у місті Києві залишається вкрай суперечливим і неефективним, а сучасні законодавчі іні­ціативи у сфері забезпечення реалізації статусу міста Києва не лише не усувають існуючих прогалин і дефектів, а й породжують нові проблеми політичного, правового, соціально-економічного, функціонального та інституціонального характеру.

Вони також не враховують і відповідний європейський досвід щодо визначення статусу столиці. Його аналіз свідчить про наявність такої тенденції, як надання столичному місту статусу адміністративно-територіальної одиниці регіонального рівня (наприклад, Відень має рівень земель, Брюссель - рівень регіонів, а Мадрид - рівень провінцій; столиця Угорщини Будапешт при­рівнюється до угорського департаменту (megyei); Берлін є міс- 314 том зі статусом федеральної землі ФРН, у складі якого 12 районів (Bezirke), а міська рада є регіональним парламентом і одночас­но відповідає за питання місцевого значення (як орган місцево­го самоврядування); Лондон є містом-регіоном, що має 32 райо­ни, які відповідно до британської системи устрою прирівняні до графств; Париж має статус французької провінції тощо). Унаслі­док цього для органів міської влади передбачається поєднання повноважень місцевого самоврядування та державної виконавчої влади. При цьому при визначенні статусу таких столичних міст (це повного мірою стосується й Києва) виникає проблема як роз­будувати таку систему державних, регіональних та муніципаль­них органів, які б, з одного боку, функціонували б з урахуванням стратегії реалізації єдиної державної політики, з другого - забез­печили б дотримання інтересів жителів столичного міста.

У законопроекті реєстр. № 2143-3 від 24.09.2019 повністю не враховані положення Рекомендації Конгресу місцевих і регіональ­них влад Ради Європи 219 (2007), прийнятій Конгресом 1 червня 2007 р., зокрема, щодо:

- надання столичним містам конституційного або особливого правового статусу, в якому визнавалися б, наприклад, за їх адмі­ністративними органами повноваження на рівні регіонів чи про­вінцій;

- здійснення необхідних заходів для того, щоб запобігати вико­ристанню з політичною метою системи фінансування столичних міст, яка іноді набирає форми системи скорочення податкових зборів або інших фінансових обмежень;

- гарантувати наявність відповідних форм співробітництва між центральним урядом і муніципальними адміністративними органами столичного міста, незалежно від того, що потенційно ’їхня політична орієнтація може бути різною^[448].

Крім того, в законопроекті реєстр. № 2143-3 від 24.09.2019 не враховані керівні принципи, спрямовані на поліпшення систем нагляду за діяльністю органів місцевої влади передбачені в Реко­мендації Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи Nθ R(98)12 від 18 вересня 1998 р., зокрема, в частині:

- визначення обсяіу адміністративного нагляду за органами місцевого самоврядування міста;

- формування механізмів, альтернативних адміністративному нагляду;

- спрямовані на запобігання ризику неофіційного нагляду^[449].

У науковій літературі, а також в експертному середовищі, наприклад, виділяють такі основні моменти організації публічної влади у містах із особливим статусом, зокрема у столичних міс­тах, які сприяють позитивному вирішенню зазначеної проблеми:

1) відмова від створення органів державної влади і делеіуван- ня ’їх повноважень органам місцевого самоврядування. Такий варіант, як уявляється, дає змоіу максимально повно врахувати принцип Європейської хартії місцевого самоврядування щодо організаційної самостійності міських органів місцевого самовря­дування;

2) тотожність територіальних кордонів муніципального утво­рення і регіону. Для міста Києва ця обставина набуває особливого значення у зв'язку з пропозиціями щодо утворення столичного окруїу як окремої адміністративно-територіальної одиниці;

3) наявність багаторівневої системи місцевого самоврядуван­ня у великих містах. При цьому, муніципальними утвореннями виступають як місто в цілому, так і його окремі частини (райони). Для міста Києва, враховуючи демографічні та просторові факто­ри, доцільно обговорити можливість запровадження субмуніци- пального рівня управління - рівня мікрорайонів;

4) збереження єдності міського господарства за дублюван­ня управлінських повноважень муніципалітету з державними і районними юрисдикціями. Такий варіант неодмінно призведе до дуалізму у міському управлінні, і він вже проявив свою неефек­тивність при організації управління в місті Києві.