15.1. Наслідки нереформування адміністративно-територіального устрою

У проведенні реформи адміністративно-територіального устрою, як і будь-якої іншої реформи, іцо стосується державного устрою загалом, є два принципових аспекти. Перший пов’язаний з необхідністю впровадження нового стандарту адміністративно-територіального устрою держави, уведення якого стосуватиметься усіх без винятку учасників суспільно-політичних відносин - від суб’єктів державної влади до кожного громадянина.

Другий аспект, що потребує додаткового аналізу у процесі реформування, - це наслідки для суспільства, пов’язані з непрове- денням реформи, тобто необхідно реально епрогнозувати ситуацію, коли зміни адміністративно-територіального устрою держави не відбудеться, дати цьому об’єктивну оцінку та максимально передбачити негативні прояви. I ця сторона процесу теж зачіпає інтереси кожного громадянина, держави та її інституцій, оскільки і в такій ситуації результати непроведення реформи також необхідно “узгодити з інтересами суспільства та з об’єктивними тенденціями в освоєнні територій”. Непроведення реформування в умовах швидкої зміни управлінської моделі та організації територій з урахуванням соціально-економічних світових тенденцій не може не породити певних негативних наслідків.

Питання взаємозв’язку, а то і пропорційної залежності рівня життя конкретного громадянина від моделі територіальної організації влади всебічно та ґрунтовно висвітлені у попередніх розділах даної книги. Тому якнайшвидше проведення реформування адміністративно-територіального устрою, інституту місцевого самоврядування, а відтак і системи територіальних органів державної влади - об’єктивна та актуальна необхідність!

У свідомості більшості українських громадян дилема “визначення більшого зла” у проведенні чи пепроведенні реформи

територіальної організації влади чітко не проявляється, що, можливо, обумовлюється особливостями власне українського менталітету.

За часи незалежності України відбулося кількаспроб проведення реформування. Умовно їх можна вибудувати в такій хронології: 1998 p. - прийняття Концепції адміністративної реформи, 2001 p. - підготовка Концепції державної регіональної політики, вироблення концепції внесення змін до законів України щодо місцевих держадміністрацій та місцевого самоврядування, концепції адміністративно-територіального реформування та підготовка відповідного законопроекту; 2005 p. - проект Закону України “ІІро адміністративно-територіальний устрій України”; і, насамкінець, - сьогодення: обгрунтування необхідності реформи та підготовка концептуальних засад комплексного реформування територіальної організації влади. To ж напрацьовано безліч матеріалу, нроведено значну підготовчу роботу, але, на жаль, далі нормотворчого етапу справа пе пішла.

Це можна пояснити кількома об’єктивними та суб’єктивними причинами (мал. 15.1). Першопричиною, на нашудумку, є розбіжності в поглядах на реформування як між суб’єктами державної влади та політичними партіями, так і в суспільстві загалом, поглядів щодо шляхів, методів, моделей, строків проведення та ресурсного забезпечення реформи. Тобто немає чіткого, комплексного та системного, узгодженого у суспільстві документа щодо шляхів реформування держави. Такого документа, в якому кожен громадянин знайшов би для себе чітку та логічну відповідь, що він отримає в результаті проведення реформування, і чи пе ляже це на його плечі додатковим тягарем у вигляді державних інституцій, які ускладнять отримання адміністративних послуг.

Наступною за важливістю причиною иеироведення реформ є недостатня (а почасти і її цілковита відсутність) іпформаційно- роз’яспювальна робота серед населення з комплексу питань щодо

Причини,які призвели

до нереалізації реформи за часів незалежності

Мал.

реформи. Зазвичай невідомість страшить і породжує апріорі не- сприйняття сутності. Така ситуація у сіюю чергу породила незацікавленість у необхідності, перевагах та імовірних результатах проведення реформи яксередбезпосередніхучасників реформування, так і серед безпосередніх її внроваджувачів - відповідних посадовців органів місцевого самоврядування та місцевих органів влади.

Брак фінансового стимулювання та іншої підтримки процесу реформування не сприяло її впровадженню.

Нсскоординованість дій суб’єктів реформування, відсутність єдиного органу, іцо відповідав би за провадження єдиної, узгодженої політики щодо реформи, моніторив результати її здійснення та оперативно вносив корективи до процесу її реалізації, - один з “проколів” авторів реформування.

I остання, і можливо, найголовніша та найвагоміша обставина переформування - брак політичної волі вищого керівництва держави щодо проведення реформи.

Кожна з політичних партій нід час парламентських перегонів декларує у програмних документах необхідність, потребу та обіцянку обов’язкового проведення реформи територіальної організації влади. Але, як тільки отримується мандат народного депутата і політична партія стає парламентською фракцією або вступає у правлячу коаліцію, питання проведення реформування відходить на другий план, оскільки проведення радикальних реформ - невдячна справа. Але ж, аналізуючи світовий досвід аналогічного реформування, помічаємо, що у більшості своїй реформування територіальної організації влади проходило “добровільно- примусовим методом” - зверху. Проте це не означає, що не відбувалося широкого обговорення шляхів, умов та засобів, необхідних для проведення реформування з урахуванням національних особливостей управлінської моделі, історико-культурпого розвитку та взаємовідносин “держава - громадянин”.

Тому Україні для поглиблення розвитку державності, інституту місцевого самоврядування, забезпечення прискореного соціально-економічного розвитку вкрай необхідне проведення реформування територіальної організації влади з метою забезпечення ефективної організаціїтериторії відповіднодо її ресурсного потенціалу.

Важливо зрозуміти, що виникнення потреби реформування адміністративно-територіального устрою держави не пов’язане з окремимилюдьмитаїх ініціативами - цеоб’єктивпий процес. Після розпаду Радянського Союзу постало питання, в якому напрямку змінюватиметься територіальна організація влади та модель управління у пострадянських державах. Цього нитання не можна було обійти. Реформування адміністративно-територіального устрою практично у всіх країнах світу завжди відбувається у режимі наздогону швидкозмінного процесу розвитку суспільства.

Ці реформи завжди снкниоються, оскільки потребуютьзпач- ного часу для підготовки та проведення, але ж вони визначають стандарти розвитку територій на тривалий час наперед, фактично - це умови розвитку держави та стандарти управління її територією. Реформа адміністративно-територіального устрою -

цезавжди усунення протиріч між організацією території та відповідно управлінської моделі, запроваджених десятиліттям тому, та нових реалій держави і життєдіяльності людей. Визначальну роль у реформуванні адміністративно-територіального устрою, варіантів його проведення, стратегій втілення завжди відіграє не “ініціатива зверху”, а суспільні умови розвитку, що змінилися. “Ініціатива зверху” - тільки запізніла реакція на те, що вже трапилося й потребує коригування.*

Отже, як уже вказувалося вище, на сьогодні в Україні назріли об’єктивні суспільно-політичні та соціально-економічні передумови для проведення реформування адміністративно-територіального устрою держави і відповідно територіальної організації владних її інституцій.

Мал. 15.2

Так, архіважливою передумовою реформування є забезпечення повноцінної демократизаніїта прозорості нроцесівдержавного управління. Значного прогресу в забезпеченні цих аспектів досягнуто протягом останніх років завдяки виливу на наше життя розвитку коміґіотернихтехнологій. Насьогодні інтернет-ресурси нашої держави дають змогу будь-кому і з будь-якої точки країни одержати доступ до рішень Уряду, Верховної Ради, центральних, місцевих органів виконавчої влади, місцевих держадміністрацій.

Проте, на жаль, у більшості своїй у громадянина відсутній доступ до рішень органів місцевого самоврядування - суб’єктів, іцо надаютьгромадськітасуспільні послуги населеннюбсзпосерсдньо та забезпечують умови його проживання на відповідній території. Крім того, потребує подальшого розвитку та вдосконалення про- цедурадоступу громадяпинадо процесу прийняття управлінських рішень, особливо тих, що стосуються місцевоіо розвитку, оскільки, як свідчить практика, такий вплив членів територіальних громад на розвиток території їх проживання фактично відсутній.

Основним постулатом демократично налаштованої держави є забезпечення однакових умов життя громадянина незалежно від місця його проживання, інших ознак тощо. Тому сучасність диктує переосмислення ролі держави у житті її громадянина, а саме: держава - для людини, а не людина для держави, як це було протягом століть та значною мірою спостерігається і сьогодні.

Ще один аргумент на підтримку необхідності проведення реформ - це відповідність суті реформи задекларованому нашою державою курсу на євроінтеграцію та впровадження у повсякденне життя демократичних стандартів євроспільноти. Проведення реформи адміністративно-територіального устрою і територіальної організації влади в державі відповідатиме положенням основних міжнародних документів у сфері демократії, ратифікованих Верховною Радою України, зокрема Європейській хартії місцевого самоврядування.

Припустимо, що реформа адміністративно-територіального устрою в Україні не проводиться. Після багаторічного обговорення питання у суспільстві та політикумом країни вирішено:

не варто змінювати той стандарт адміністративно-територіального устрою, що дістався Україні у спадок від держави, що зникла з карти світу понад вісімнадцять років тому. Bce залишається як у радянські часи або здійснюються чисто косметичні зміни, скажімо, лише термінологічного характеру. Наприклад, сільські райони назвали громадами. Які ж наслідки спричинить таке нереформу- вання? Відповідь красномовно ілюструє мал. 15.3.

НАСЛІДКИ НЕРЕФОРМУВАННЯ

Мал.

Так, подальше функціонування нинішньої організації територій і територіальної організації влади призведе до таких наслідків.

Насамперед наймасштабнішим негативним наслідком подальшого гальмування реформування адміністративно-територіальної системи є нерівномірна якість та недоступність суспільних послуг громадянину, а також диспропорції у рівнях соціально-економічного розвитку територій. Ці наслідки пов’язані один з одним. Так, диспропорції у рівнях соціально-економічного розвитку територій спричинюють нерівномірну фінансову забезпеченість у розрахунку на одного жителя, а відтак і нерівномірну якість одних і тих самих суспільних послуг від території проживання громадянина. Так ми довели причинно-наслідковий зв’язок із наступним

наслідком нереформування - нерівномірна фінансова забезпеченість громадських послуг у розрахунку на одного жителя.

Крім того, негативні тенденції нереформування поглиблять неефективність процесу територіальної організації влади. Адже відсутність чіткого розмежування та градації рівня компетенції, повноважень між органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування на районному й обласному рівнях породжує конфлікт компетенції, інтересів між центрами влади на цих територіальних рівнях, що не сприяє розвитку територій та забезпеченню відповідного рівня життя їх громадян.

Нинішня система виборів до органів місцевого самоврядування не сприяє рівному представленню інтересів громадян в органах влади базового рівня, оскільки партійне квотування не дозволяє повною мірою забезпечити інтереси безпартійних громадян під час вирішення питань місцевого значення.

Наявна надмірна подрібненість адміністративно-територіальних одиниць базового та й субрегіонального рівнів призводить до фінансової та інституційної неспроможності органів місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення на своєму рівні.

За існуючого адміністративно-територіального устрою повноцінна реалізація функцій місцевого самоврядування можлива лише на рівні міст обласного значення.

He можна стверджувати, що проведення реформи адміністративно-територіального устрою буде успішним, але факт, що негативні наслідки від її непроведення будуть численні й важкі. Самі по собі ці наслідки потребують систематизації через їх різнонла- новість.

Означимо й коротко охарактеризуємо неминучі наслідки непроведення реформи. Умовно за характером прояву їх можна розділити на такі групи: повсякденні поведінкові; соціально-психологічні; міжнародні політичні; міжнародні економічні; внутрішні політичні та економічні. Хоча можуть бути й інші наслідки, наприклад, пов’язані з проблемами “м’якої безпеки” України, проблемами соціально-медичного характеру (поширення ВІЛ/СНІД і туберкульозу, а також найтяжчі наслідки цих епідеміологічних процесів). Скептики запитають, чи стосується це системи адміністративно-територіального устрою нашої держави? Як не парадоксально, а такі прогнози мають пряме відношення до адміністративно-територіального устрою України. Серед резуль-

татів переформування складно виділити більш чи менш важливі, тому не будемо їх ранжувати за якимись критеріями. Bci вони тісно пов’язані, виступають у комплексі та залежно від багатьох факторів можуть проявлятися найнесподіванішим чином.

15.2.