Внутрішні політичні та економічні наслідки нереформування адміністративно-територіального устрою

Значно вагоміші за негативним проявом внутрішні політичні наслідки гіпотетичної відмови від реформування адміністративно-територіального устрою держави (мал. 15.7). Окреслимо лише кілька аспектів цього питання, найважливіший з яких пов’язаний з істотною зміною в сучасній Україні функції держави порівняно з функціями держави в колишньому CPCP.

Мол. 15.7

У Радянському Союзі система адміністративного територіального поділу формувалася поступово, відповідно до потреб часу. Реформування адміністративно-територіального устрою відбувалося відповідно до поставлених завдань, реформована система ад- мінтерустрою була ефективною і здійснювала свої функції. Інша справа, як із сучасних позицій ми оцінюємо ці процеси. Важливо, що вся система адміністративно-територіального устрою CPCP була вибудувана з урахуванням жорсткої системи вертикального політичного й господарського управління країною, тому вона була злагодженою відповідно з управлінською моделлю. Держава мала безліч різнопланових і всебічних функцій, що послідовно й жорстко нею реалізовувалися на відповідній території, тобто держава повністю домінувала над суспільством і особистістю.

Ha сьогодні все це - у минулому. Попад сімнадцять років вже не існує цієї держави, але збереглася система її адміністративно-територіального устрою, іцо орієнтований саме на державу з набором функцій, які виконувалися державою CPCP. Українська держава, пройшовши певний етан демократизації суспільних відносин і трансформувавшись відповідно до умов економічного розвитку з орієнтуванням на ринкову їх форму, відтворює нс увесь набір функцій держави радянського тину. I це абсолютно природно, тому об’єктивно виникає потреба привести у відповідність систему суспільно-економічних функцій держави до умов їх реалізації на відповідних територіях з урахуванням трансформації держави.

Інший аспект питання - багатогранність та різноплановість регіонів України за їх ресурсним забезпеченням, природно-кліма- тичпими умовами, історичним розвитком, національно-культурним надбанням та різним національним складом населення, а відтак і різними характеристиками ментальності. Крім того, в умовах сучасної України поглибилися відмінності між регіонами держави за їх політичною складовою. Так, ні для кого не є секретом, що в кожному регіоні України домінує певна иолітичпасила. Ці сили можуть періодичнозмінюватися, але ж їх регіональні характеристики залишаються сталими, і немає жодних підстав вважати, що за останні сімнадцять років здійснено кроки до політичної уніфікації країни.

Під час кожної виборчої кампанії в країні спостерігається вражаючий приклад розшарування суспільства за регіональною політичною ознакою. Наслідки такого розколу проявляються й у протистоянні різних політичних сил, що займають відповідні посади на різних рівнях управління, навіть між гілками державної влади. Як наслідок - неефективність функціонування державного апарату. Така ситуація зовсім не характерна для решти світу.

Електоральна поведінка під час політичних виборів - це лише одна з ознак регіональних відмінностей. Україна - унітарна держава, але навіть визначення унітарної держави не означає її ізотропності, тобто повної тотожності між освоєними територіями. Навіть в CPCP - державі сильній, жорсткій та уніфікованій, не вдалося домогтися такої повної ізотропності, тому природно,

що після розпалу Радянського Союзу проявилися значні регіональні відмінності колись “єдиної радянської території”. Якщо в Україні йти шляхом формування унітарної держави радянського зразка, то потрібно відтворювати й радянську політику міграцій, асиміляційних процесівта щебагато чого іншого. Це повипнабути сильна та ефективна політика економічного перетворення території всієї держави.

Зрозуміло, що регіональні відмінності, що маютьмісцевсучас- ній Україні та стали спадщиною тривалого радянського періоду її історії, - об’єктивна реальність. Тому реформування адміністративно-територіального устрою держави та системи її територіальної організації влади повинно стати імпульсом для рішучого стратегічного кроку щодо подолання виявлених регіональних економічних, соціальних, суспільних, гуманітарних відмінностей та особливостей держави. Однак усунення цих диспропорцій не означає цілковите усунення регіональних відмінностей, оскільки вони занадто великі й іноді мають конфліктнийхарактер. Можна навести численні приклади зовсім протилежного рівня розвитку низових одиниць адміністративно-територіального поділу країни: Західна Україна, Східна Україна, Крим. Відмінності - значні, і вони існують у межах однієї держави! Така ситуація характерна не тільки для України. Більшість держав, що мають значну територію, - Російська Федерація, США, Франція, Німеччината інші, мають і значні відмінності в розвитку своїх територій. Чи потрібно згладжувати ці відмінності? Відповідь залежить від того, які саме диспропорції і як їх вирівнювати. Якщо йдеться ирозначні “розриви” у ріннях економічного розвитку та забезпеченні уніфікованих

¹ Ву/.аен B.K.Исследование территориальной структуры общественного производства для целей совершенствования административно-территориального деления страны: Автореф.

для всієї території держави стандартів надання соціальних послуг, то відповідь проста і однозначна - так. Такі відмінності підлягають обов’язковому вирівнюванню. A коли йдеться про різноплановість соціокультурного середовища різних регіонів, то цей аспект є саме особливістю тієї чи іншої території, і він уніфікації не підлягає.

Реформування адміністративно-територіального устрою повинно забезпечити формування саме єдиного державного простору, на якому незалежно від регіональних відмінностей дотримуються основні права і свободи людини й громадянина; однаково надаються основні суспільні послуги - медицина, освіта, культурний розвиток тощо та здійснюється єдина державна політика у всіх зазначених сферах.

Сьогодні, на жаль, спостерігаємо реалізацію “регіональних відмінностей” з точки зору проектування певної регіональної еліти на рівень столиці й у випадку приходу її до влади - диктату того чи іншого регіону всій державі. B CPCP таких проблем не існувало. Саме тому радянська система адміністративно-територіального устрою і не адаїгговапа до такої ситуації. Існування даної ситуації - ще одна з передумов чи навіть обґрунтувань необхідності проведения реформування адміністративно-територіального устрою держави.

Важливо розуміти, що сучасні регіональні відмінності України стали наслідком її цілеспрямованої активності в Радянській державі упродовж десятиліть. Свою роль у формуванні регіональних відмінностей відіграли різні історичні процеси і явища. Наприклад, голодомор, що спричинив масові міграції українців і зворотний процес переселення до спустілих районів України вихідців з Росії. Друга світова війна принесла масові руйнування на територію України. Після війни частина районів України були “чистою дошкою”, на якій виписувалася радянська система управління та ідеологія, в результаті чого регіональні відмінності набули особливо різких форм.

Наразі провести економічну уніфікацію території України дуже складно.

України, але є й інша специфіка, пов’язана з різною періодичністю та асинхронністю реформ адміністративно-територіального устрою. Ці реформи відбувалися в різні часи (див. розділ 1 цієї книги) й залишили після себе різні результати, що відображені у сучасній системі адміністративно-територіального устрою України.

Складність сучасної системи адміністративно-територіального устрою України та гостра необхідність її реформування полягає саме в тому, що на її території існує велика кількість дуже різних районів з точки зору їх освоєння. Така ситуація склалася в результаті історичного розвитку держави в минулому, але призводить до численних протиріч і конфліктності у сьогоденні. Тому нова система адміністративно-територіального устрою повинна давати суспільству й людині можливість зробити внесок у розвиток території, на якій вона проживає, зокрема й економічний.

Є безліч прикладів адміністративно-територіального устрою, де існує чітка ієрархія рівнів влади та де є давні традиції зацікавленого ставлення до території, на якій проживає людина. Це результат цілеспрямованого розвитку, тому адміністративно-територіальний устрій - органічна частина такої державної території.

Стара система адміністративно-територіального поділу та управління державою, що були орієнтовані на командні методи формування робочих місць, зникла у 1991 p. Виникла звична для періоду радикальних змін економічна й соціальна криза. Як наслідок, мають місце масові міграційні процеси. Масова трудова міграція ніколи не була показником благополуччя держави й суспільства. Проблема у тому, що масові трудові міграції виникають лише за певних умов - це реакція на соціальне неблагополуччя, це свого роду втеча від безнадійності тієї території, на якій вони проживають.

Аналогічну ситуацію спостерігаємо і всередині держави, коли з багатьох маленьких, колись монофункціональних, а тепер глибоко депресивних, містечок (див. попередні розділи книги) відбувається масова трудова міграція до великих міст - територій економічного, а відтак і соціально-культурного розвитку. При сучасному адміністративно-територіальному устрої людина в Україні відчужена від своєї території. Безперспективність та відчуженість пов’язані зі старою радянською системою влади.

Можна стверджувати однозначно: якщо не провести реформу адміністративно-територіального устрою, в Україні не буде мож-

ливості призупинити стійкий трудовий міграційний відтік трудових ресурсів.

Як підсумок, можна відзначити: реформування адміністративно-територіального устрою України не є якимось надзвичайним процесом і його потрібно здійснити лише в силу того, іцо ця проблема є джерелом багатьох інших соціально-економічних проблем розвитку держави. Приведення адміністративно-територіального устрою у відповідність як з реаліями своєї держави, так і зі стратегічним курсом на її розвиток, є нагальною вимогою часу. Реформуванню альтернативи не існує. Адміністративно-територіальний устрій - це основа взаємин держави, суспільства й особистості.

He варто сподіватися, що реформа буде ефективною. Через складність процесу реформування такої великої та суперечливої території, якою є Україна, до впровадження нового адміністративно-територіального устрою потрібно підходити обережно й продумано.

Реформуванню адміністративно-територіального устрою мають передувати дослідження цього процесу, практичні експерименти з реалізації найоптимальніших варіантів нового територіального устрою держави. Потрібен моніторинг експериментальних територій та коректна інформація як стосовно того, що на них відбувається, так і того, до яких наслідків може призвести зволікання з введенням нового стандарту адміністративно- територіального устрою. Адміністративно-територіальна реформа проводиться на основі відкритої інформації та для того, щоб привести інформаційні потоки й пов’язані з ними управлінські дії до оптимального стану.

Є добре відпрацьовані й апробовані багатьма країнами світу технології опрацювання даних у процесі вироблення моделей ефективного державного управління. Наприклад, технології обробки інформації, пов’язані з географічними інформаційними системами (ГІС). Вони дозволяють враховувати особливості освоєння територій. Багато держав світу застосовують ГІС-технології саме для вирішення проблем адміністративно-територіального устрою. Ці технології дають змогу також проводити конкретний аналіз питань, пов’язаних із визначенням нових адміністративних меж будь-якого рівня. Bce це можна використати і в Україні.

ОіЖЄ, підсумовуючи, к