Міністр Кабінету Міністрів України В. Г. ЯЦУБА: Удосконалення адміністративно- територіального устрою -необдуманих кроків бути не може
У Посланні Президента України до Верховної Ради України “Європейський вибір: концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002 - 2011 роки” окреслені ключові завдання реформування адміністративно-територіального устрою.
Відмічено, що “основними напрямами реформи адміністративно-територіального устрою є приведення його у відповідність до Конституції, удосконалення мережі сільських, селищних і міських рад та впорядкування системи населених пунктів, визначення їхніх меж, розроблення та впровадження генеральної схеми планування територій, укрупнення сільських територіальних громад, створення системи економічно та фінансово самодостатніх громад, запровадження стандартів Європейського Союзу щодо адміністративно-територіального устрою, удосконалення організації місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, створення правових основ адміністративно-територіального устрою України як суверенної держави”Початку адміністративно-територіальної реформи, як зазначено у Посланні, має передувати “важливий напрям нового етапу адміністративної реформи - делегування управлінських функцій згори донизу і всебічний розвиток місцевого самоврядування. Це має органічно узгоджуватися та поєднуватися з проведенням у 2005-2010 рр. адміністративно-територіальної реформи”
Окрім цього, особливо слід підкреслити, що адміністративно-територіальній реформі повинні передувати широкомасштабні наукові дослідження з проблем адміністративно-територіального устрою.
У таких складних питаннях, як реформування адміністративно-територіального устрою України, ми не маємо права на експерименти, треба шляхом обрахунків
різних можливих варіантів шукати оптимальні рішення.
Саме з метою пошуку цих оптимальних рішень указами Президента України було утворено Комісію з питань адміністративно-територіального устрою (далі - Комісія) як консультативно-дорадчий орган при Президентові України та затверджено положення про неї.
Вагомим напрацюванням робочої групи Комісії стала Концепція удосконалення системи адміністративно-територіального устрою України, яка схвалена Урядом.
Для забезпечення роботи Комісії інформаційно- аналітичними, статистичними, історико-географічними та картографічними матеріалами, що відтворюють історичні аспекти формування та сучасний стан адміністративно-територіального устрою України у 2001 році Секретаріатом Кабінету Міністрів України було підготовлено і видано книгу “Адміністративно-територіальний устрій України. Історія та сучасність”
Які ж завдання ставили перед собою розробники Концепції удосконалення системи адміністративно-територіального устрою? Як і будь-яку справу, вони почали з чітко визначених пріоритетів і стратегії їх реалізації. Формується програма і точний план дій. Найголовніше - це ясно бачити на самому початку роботи ті результати, яких хочуть досягти в кінці. У даному випадку йдеться про удосконалення чинного адміністративно-територіального устрою. Без цього неможливий сталий і збалансований соціально-економічний розвиток держави загалом і кожної окремої її території. Чіткий і зрозумілий адміністративно- територіальний устрій - це передумова для ефективної роботи інституту місцевого самоврядування. Кінцева його мета - підвищення рівня життя громадян, дотримання гарантованих соціальних стандартів, створення можливості отримання сучасних управлінських послуг.
Отже, завдання складні й широкопланові. Розробники Концепції спробували проаналізувати, які проблеми у цій сфері є найгострішими, визначили основні підходи до їх розв\'язання, з\'ясували правові, організаційні, фінансові засади цього питання.
Україна нині має чотириступеневу систему організації одиниць адміністративно-територіального поділу країни. Кожна адміністративно-територіальна, одиниця наділена державою відповідними повноваженнями у сфері державного управління, а також виконує певні самоврядні функції. У цій системі є чимало неточностей і суперечностей. Так, одні й ті ж адміністративно-територіальні одиниці (міста районного значення, селищні та сільські ради) можуть належати як до третього, так і до четвертого рівня ієрархії.
Відсутність в адміністративно-територіальному устрої України найнижчого, базового рівня та різноманіття адміністративно-територіальних одиниць третього та четвертого рівнів (міста районного значення,селищні,сільські ради) ускладнюють функціонування адміністративно-територіальної схеми по горизонталі.
Все це спричинило певну плутанину в поняттях “адміністративно-територіальна одиниця” та “населений пункт” Приміром, сільська рада та село, селищна рада та селище (міського типу); місто обласного значення чи місто районного значення,як адміністративно-територіальні одиниці, та місто, як населений пункт.
Чинне правове поле держави не розв\'язує проблему специфічних міських адміністративно-територіальних утворень, на території яких діють кілька самостійних адміністративно-територіальних одиниць, але які не становлять єдиної територіальної громади. Це передусім стосується міст Києва та Севастополя, а також 64 міст обласного значення, до складу яких входить ще 202 адміністративно-територіальні одиниці з адміністративними центрами, в яких утворені та діють органи місцевого самоврядування та яким,у свою чергу,підпорядковано 555 населених пунктів різних видів.
Недосконалість існуючої системи адміністративно-територіального устрою породжує певну невідповідність рівнів культурно-побутового та іншого обслуговування населення за місцем проживання у межах адміністративно-територіальних одиниць четвертого ступеня ієрархії єдиного адміністративно-територіального устрою держави - сільських рад.
Актуальною проблемою в адміністративно-територіальному устрої залишається також відсутність чітко визначених і картографічно закріплених меж адміністративно-територіальних одиниць (на рівні областей, адміністративних районів,міст і сільських рад).
У Концепції означено\' сім найгостріших проблем сьогодення. По-перше, це законодавча неврегульованість правового статусу адміністративно-територіальних одиниць та порядку вирішення питань у сфері адміністративно-територіального устрою. По-друге, невідповідність Конституції України та внутрішня суперечливість існуючої багаторівневої системи адміністративно-територіальних одиниць.
По-третє, розташування у багатьох випадках на території міст інших міських поселень, а також сіл, селищ як окремих адміністративно-територіальних одиниць.
По-четверте, збереження всупереч Конституції України серед адміністративно-територіальних одиниць таких категорій, як селище міського типу, сільрада, а також селищна рада та міська рада.
По-п\'яте, недосконалість системи класифікації міст, відсутність чітких критеріїв для утворення районів, районів у містах, а також віднесення населених пунктів до категорії сіл, селищ та міст.
По-шосте, відсутність у багатьох випадках визначених відповідними уповноваженими на те органами та на планово-картографічних матеріалах меж адміністративно-територіальних одиниць, невинесення їх у натуру, визначення значної частини меж таких одиниць без урахування місцевих природних, історичних та інших факторів, перспектив розвитку регіонів та населених пунктів.
По-сьоме, надмірна подрібненість адміністративно-територіальних одиниць на нижчому рівні.
Які ж головні принципи покладено в основу удосконалення системи адміністративно-територіального устрою? Передусім те, що воно здійснюватиметься на основі Конституції України і чинного законодавства, пріоритетності забезпечення прав та свобод людини і громадянина, цілісності та єдності державної території. А ще воно має бути узгоджене з бюджетною,податковою,земельною,судовою та іншими державними реформами, обов\'язково враховувати історичні, економічні, демографічні, екологічні, географічні особливості територій та їхні етнічні й культурні традиції. Останнє забеспечить формування фінансово-економічної бази, достатньої для розв\'язання місцевих проблем.
Немає сумніву, що будь-які зміни у цій сфері можна проводити тільки після відкритого обговорення пропозицій, а всі рішення мають бути обґрунтованими, зрозумілими усім і прийматися прозоро. Це дуже важливо, оскільки проблема адміністративно-територіального устрою зачіпає інтереси мільйонів людей. Ані довільності, ані необдуманих кроків тут бути не може.
Серед механізмів удосконалення системи адміністративно-територіального устрою,передбачених Концепцією, передусім слід виділити нормативно-правове забезпечення, "Науковий супровід та організаційні засоби. Окреслені вище проблеми мають знайти своє тлумачення і розв\'язання в майбутньому Законі “Про адміністративно-територіальний устрій України” У ньому буде закріплено трирівневу систему адміністративно-територіального устрою в Україні, здійснено класифікацію міст, яка 6 враховувала їхнє соціально-економічне значення та роль у розвитку відповідних територій.Необхідно відповідно до Конституції України розв\'язати проблему існування таких категорій адміністративно-територіальних одиниць, як селище міського типу. Передбачається віднести усі наявні зараз селища до категорії сіл, а селища міського типу - до категорії селищ. При цьому віднесені до категорії сіл населені пункти при промислових підприємствах, залізничних станціях та інші, які відповідають встановленим критеріям, зокрема щодо чисельності населення, відповідно до законодавства в індивідуальному порядку можуть бути віднесені до категорії селищ.
Оскільки в Конституції України до системи адміністративно-територіального устрою України не віднесено сільраду, селищну та міську ради, тому особливого значення надається законодавчому визначенню порядку встановлення меж сіл, селищ, міст та районів у містах.
Потрібно забезпечити узгодженість розв\'язання цього питання у законі про адміністративно-територіальний устрій а також у бюджетному,податковому, земельному законодавстві та законодавстві про місцеве самоврядування з метою недопущення погіршення фінансових умов забезпечення сільських та селищних громад.
Варто також передбачити, що одним з важливих факторів прийняття рішень про утворення районів, віднесення населених пунктів до категорії міст, передусім міст обласного та республіканського значення в Автономній Республіці Крим, а також селищ та сіл мають бути відповідні положення Генеральної схеми планування території України та інших містобудівних проектно-планувальних документів.
Укрупнення міст, сіл та відповідних територіальних громад може здійснюватися насамперед у процесі злиття зазначених адміністративно-територіальних одиниць. Крім того, необхідно враховувати, що відповідно до Конституції України жителі кількох сіл можуть добровільно об\'єднуватися у сільську громаду, обирати спільний орган місцевого самоврядування та сільського голову.
Наукове забезпечення проблеми автори Концепції бачать не лише в проведенні відповідних досліджень і теоретичних напрацювань. Ідеться про науковий супровід пілот- них дослідницьких проектів з метою вивчення типових проблем у сфері адміністративно-територіального устрою, розробку відповідних моделей, механізмів та інших пропозицій, включаючи альтернативні, які б стимулювали добровільне об\'єднання зусиль органів місцевого самоврядування.
Обов\'язково має бути запропоновано декілька альтернативних варіантів розв\'язання тих чи інших проблем.
До механізмів удосконалення системи адміністративно- територіального устрою включено і такі вкрай важливі, як кадрове та фінансове забезпечення новацій. Без цього всі рішення можуть лишитися на папері.
Всі роботи з удосконалення адміністративно-територіального устрою намічено на 2005-2010 роки. За Концепцією, до першочергових завдань віднесено прийняття Закону “Про адміністративно-територіальний устрій”, інших нормативно-правових актів. Необхідно також визначити спеціальний уповноважений центральний орган виконавчої влади,який би регулював ці процеси. Слід здійснити пілотні дослідницькі проекти і проаналізувати їхні результати. Це дасть змогу уникнути можливих помилок та неузгодженості дій.