Принципи трансформації адміністративно-територіального устрою України

Основними принципами трансформації адміністративно- територіального устрою України з метою його удосконалення є:

1. Принцип упорядкованості його ієрархічної структури. Територіально-ієрархічна структура відповідає ієрархії владних структур і характеризується кількістю, розмірами і конфігурацією адміністративних одиниць, особливостями розміщення адміністративних центрів.

Адміністративно-територіальний устрій є тим первинним каркасом, який дає можливість обґрунтовано приймати та впроваджувати управльнські рішення. Причому ефективність цих рішень напрямку залежить від досконалості устрою, а структура самого устрою в свою чергу потребує періодичних змін відповідно до трансформації в політичного, соціального та економічного стану суспільства.

Особливістю адміністративно-територіального устрою України є політичні регіональні відмінності у принципах його формування. Це пов\'язано з тим, що окремі регіони протягом недавньої історії входили до адміністративних систем різних країн.

Наприклад, українська етнічна територія на початку XX ст. була периферією значної за розмірами Російської імперії і тому поділялась на досить великі за площею адміністративні одиниці - губернії. Українські землі в складі Польщі (1931 р.) поділялися на воєводства. І якщо кожна окрема частина території України на той час була впорядкованою і майже однорідною за індексом пара- метрів площ та кількістю населення (табл.1 і 2 в додатку до цього розділу), то сучасний рівень індексу цих параметрів не можна вважати пропорційним. Крім того, найбільша за площею Одеська область (33,2 тис. км^[2]) переважає за цим показником найменшу - Чернівецьку (8,1 тис.км²) більш ніж у чотири рази.

Показовими є індекси розмірів областей та Автономної Республіки Крим до їх середнього значення по Україні. Так, найменші індекси характерні для західних областей - Чернівецької (0,3), Івано-Франківської (0,5), тоді, як найбільші - для східних і південно-східних: Одеської (1,4), Дніпропетровської, Харківської, Чернігівської (1,3).

Диспропорції в розрізі областей спостерігаються і в кількості населення, що пов\'язано зі ступенем промислового розвитку. Регіонами з максимальною кількістю населення є Дніпропетровська, Донецька, а також Луганська, Львівська, Одеська та Харківські області (мал. 2). І все- таки, за деякими винятками, регіони з максимальною кількістю населення зосереджені на сході, регіони з мінімальною кількістю - на заході. Різниця досить відчутна - у 4-5 разів (мал. 3).

Вказані історичні особливості - чи не головні причини недосконалості сучасного адміністративно-територіального устрою держави.

Важливим інструментом удосконалення схеми адміністративно-територіального устрою України є картографічні матеріали (набір карт районів, міст обласного значення, міст та селищ України) із застосуванням критерію виділення окремих одиниць за кількістю населення. Ці картографічні матеріали містять аналітичну інформацію для опрацювання концептуальної моделі удосконалення системи адміністративно-територіального устрою країни.

Модель нового адміністративно-територіального устрою може базуватись на вдосконаленні розміщення та взаємозв\'язків двох типів адміністративних одиниць, які передбачені Конституцією України і які фактично існують. Це адміністративні одиниці, що склалися на основі населених пунктів (місто, селище, село), які є най- стабільнішими в часі утвореннями, та адміністративні одиниці окружного характеру (області, райони тощо). Останні зазнають періодичних змін в залежності від типу і розвитку суспільно-політичних відносин.

3. Принцип пропорційності адміністративно-територіальних одиниць. Кількість одиниць кожного рангу ієрархії має вписуватися в “межі оптимальності” Диспропорції щодо території, кількості населення, соціально-економічного потенціалу не повинні бути надто великими. До адміністративних одиниць вищої ланки належать Автономна Республіка Крим і 24 області. Серед областей тільки дві (Волинська і Закарпатська) є такими, в яких назва не збігається з найменуваннями обласного центру. Стосовно кількості адміністративних одиниць у регіонах, то тут спостерігаються значні відмінності. Кратність (співвідношення кількості) одиниць дуже різниться. Наприклад, кількість сільських районів у Вінницькій і Харківській областях більша, ніж у Чернівецькій та Івано-Франківській областях у 2,1 раза. При цьому на один район в Івано- Франківській і Тернопільській областях припадає понад ЗО сільських рад, тоді як у Луганській та Дніпропетровській - 11-12. Нерівномірність проявляється також у коефіцієнті співвідношення кількості районів в області до середнього по Україні. Різниця між мінімальним та максимальним показником становить 2,5 раза (мал. 5 і 6).

Дуже непропорційним по регіонах є показник кількості населених пунктів різного типу га підпорядкування, що зумовлює певну недосконалість адміністративно-територіального поділу на рівні середньої адміністративної ланки. Особливо значні відмінності в кількості міст у регіонах. Територіальний розкид цього показника досить значний (від 9 до 51 міста;. Значною кількістю міст (у межах 19-51) виділяються традиційно промислові регіони (особливо Львівщина та Донбас). Найменша кількість, відповідно, в областях традиційно непромислових або слаборозвинутих у цьому відношенні (мал. 7 і 8).

За кількістю міст обласного та республіканського значення на першому місці стоять також промислові регіони: Донецька область (28 міст), Дніпропетровська (13) Луганська (14), а також регіони, які концентрують управлінські функції: Київська область (13) та Автономна Республіка Крим (11) (мал.

Приблизно такі ж тенденції промислового розвитку відбиває показник кількості селищ міського типу по окремих регіонах України. Понад третина з них (302 з 891) концентруються у трьох областях (Донецькій, Луганській та Харківській) (мал. 10).

Протилежна тенденція спостерігається стосовно кількості сільських рад по регіонах. При значних територіальних диспропорціях (від 202 у Луганській до 662 у Вінницькій областях) найбільша їх кількість припадає на західні та центральні регіони, найменша - на південні та східні (мал. 11 і 12).

При визначенні спроможності регіональних центрів до виконання своїх функцій важливим є показник людності. Усі такі центри в Україні переважають за людністю друге за цим показником місто регіону, причому в деяких випадках розбіжність досить значна. Наприклад, Харків і Лозова - у 16 разів, Київ і Біла Церква - у 12 разів, Одеса та Ізмаїл - в 11 разів. Мінімальний показник становить 1,4 раза - Ужгород і Мукачеве (мал. 13 і14). При цьому всі регіональні центри належать до великих міст, з них у п\'яти кількість населення перевищує 1 млн мешканців: Дніпропетровськ, Донецьк, Київ, Одеса, Харків. Ще три центри мають більш ніж 500 тис. мешканців: Запоріжжя, Львів, Миколаїв. Населення чотирьох найменших за людністю регіональних центрів становить трохи більше 200 тис. мешканців: Ужгород, Тернопіль, Луцьк, Рівне.

Співвідношення між людністю регіонального центру та людністю другого в регіоні за величиною міста, а також значні відмінності цього показника в розрізі центрів свідчать про диспропорцію в розселенні, що певним чином впливає на функціонування адміністративно-територіальної системи.

Дуже помітні диспропорції в адміністративно-територіальній системі на рівні районів і міст обласного підпорядкування. Майже в 40 відсотках районів кількість населення та площа території в 1,2 раза і більше перевищує се- редньообласні показники. Середні значення площ районів в окремих регіонах мають тенденцію до зростання із заходу на схід і південний схід.

Середня кількість населення в окремих місцевостях областей та Автономної Республіки Крим коливається в межах двократного перевищення, найвищі середні значення показника по населенню в районах спостерігаються в західних областях та Автономній Республіці Крим. На інших територіях країни цей показник набуває середніх та найнижчих значень (мал. 16).

4. Принцип компактності адміністративно-територіальної одиниці. Окрема адміністративно-територіальна одиниця повинна бути компактною, без анклавів та віддалених виступів. Населені^ пункти історично і генетично призначені бути тими осередками, навкруг яких концентрується населення і від яких розходиться мережа інфраструктур різного призначення. Тому населені пункти обслуговують не тільки населення, яке в них проживає, а й населення прилеглих територій. І чим більше місто (за різними параметрами-функціями), тим значнішим має бути вплив на територію. Тому найбільш раціональною схемою адміністративно-територіального устрою слід вважати таку, за якою населені пункти розміщуються рівномірно (в межах свого ієрархічного рівня), а оскільки держава характеризується певного централізацією влади, то для одного з них (“столиці”) бажано центральне розміщення.

Традиційно столицею України є місто Київ, який характеризується досить зручним географічним положенням, що дозволяє виконувати управлінські, політичні, економічні, транспортні та інші функції. Місто займає надзвичайне вигідне транспортне розташування, в ньому сходяться основні залізничні та автомобільні магістралі з заходу на схід та з півночі на південь. Окрім того, Київ є найбільшим річковим портом у державі. Усі ці переваги компенсують незначні зміщення міста відносно географічного центра держави, хоча ця відстань не перевищує 150 км.

Про ступінь доступності до регіонального центру з периферії і навпаки для виконання адміністративних функцій, надання різноманітних послуг та здійснення зв\'язків тощо дають уявлення деякі морфометричні характеристики. Найважливіші з них - це віддаленість адміністративного центру від географічного. Дуже незручне розташування мають центри Закарпатської, Волинської, Черкаської, Миколаївської, Харківської та Закарпатської областей. Віддаль до географічних центрів тут складає понад 65 км. Центральне розташування характерне для Донецька, Дніпропетровська, Івано-Франківська, Тернополя, Києва, Хмельницького, Львова, Кіровограда, Чернівців. Віддаль від цих міст до географічних центрів - до 35 км (мал. 19).

Компактність областей визначає також територіальну доступність з периферії до центру. Найбільш компактні три регіони - Волинська, Харківська, Запорізька область, але саме вони характеризуються найбільшою диспропорцією в розміщенні реального та географічного центру.

Середньою компактністю (коефіцієнт 0,4-0,6) характеризуються області: Закарпатська, Дніщюпетровська, Донецька, Івано-Франківська, Луганська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська. Найбільш незручна конфігурація Кіровоградської, Одеської, Черкаської областей та Автономної Республіки Крим.

Складність форми та ще незадовільний розвиток транспортної мережі посилюють відчуття периферійності (особливо віддалені південні райони Одеської області (мал. 20).

Такою самою несприятливою обставиною для функціонування адміністративних районів є віддаленість районів від регіонального центру. Близько 25 відсотків усіх адміністративних районів віддалені від регіонального центру на відстань понад 100 км. Така картина спостерігається майже в усіх регіонах України, але найбільше вона виражена в Одеській, Херсонській, Полтавській, Чернігівській, Луганській та Сумській областях, де таких районів 25-45 відсотків (мал. 21).

Для існуючого адміністративно-територіального устрою характерна також наявність численних анклавів (територія іншого підпорядкування в межах даної адміністративної одиниці), а також черезсмужжя та багатосмужжя.

Насамперед необхідно звернути увагу на напівштучні анклави, наявність яких зумовлена фізико-географічними особливостями території, що інколи ускладнює доступність по лінії периферія - центр (усунення цього недоліку потребує додаткового фінансування). Наприклад, близько 20 відсотків території Черкаської області лежать на протилежному березі Дніпра відносно основної території; від Полтавської області фактично відокремлений один її район - Кременчуцький, причому значною водною перешкодою є р. Дніпро (його територія, до речі, компактно вписується у конфігурацію сусідньої Кіровоградської області) і т. д.

Яскравим прикладом анклаву, є селище Коцюбинське, яке повністю входить у межі м. Києва, чи місто Славутич Київської області, розташоване на території Чернігівської області. Анклави, які створюють черезсмужжя та багатосмужжя, можна спостерігати і в інших районах України. Це явище пов\'язане із суб\'єктивним підходом до форму- ваннія земельних наділів окремих господарств та частим перевпорядкуванням адміністративно-господарського характеру. Приміром, лише на території одного району - Драбівського Черкаської області, існують черезсмужні анклави Рецюківщинської, Безбородьківської та Лев- ченківської сільських рад, які не мають спільних меж зі своїми титульними територіями (мал. 22 і 23).

Унаслідок панування протягом десятиліть колективістських поглядів та концепції загальнонародної власності на землю склалася ситуація, коли в державі відсутні дані про точні межі сільських рад, районів, областей і, відповідно, про площі адміністративно-територіальних одиниць.

Для з\'ясування стану справ у цій сфері на прикладі Драбівського району Черкаської області було проведено картографічне моделювання території. Використано дані точних геодезичних вимірювань 2000 року і зіставлено їх з матеріалами раніше проведених землеустроїв. Різниця у вимірах досягала 60 гектарів. Глибше дослідження показує, що різниці у визначенні площ сільських рад досягають значень до 200 гектарів у середньому по країні.

Враховуючи, що масове розпаювання земель, яке проводиться в Україні, характеризується в середньому паєм в 3-4 гектари, особливого значення набуває вирішення питання про комплексне і точне розмежування адміністративно-територіальних одиниць із складенням відповідних точних карт.

З поміж інших важливих принципів концепції удосконалення системи адміністративно-територіального устрою України варто спинитись на таких:

1. Наступність в адміністративно-територіальному поділі. У міру можливості слід зберегти наявні інфраструктуру та комунікації. Цей принцип витримати не складно, якщо за основу взяти існуючий адміністративно-територіальний поділ з урахуванням усталених уже господарських зв\'язків і прогнозів на перспективу, що повинно випливати з можливостей взаємозв\'язку регіону з центром у визначенні пріоритетів розвитку промислового комплексу регіону та узгодження з програмами загальнодержавного рівня. При цьому необхідно забезпечити розвиток промислового комплексу регіону як єдиного цілого, наближаючись до ідеальних параметрів його території, позбувшись насамперед територіальних анклавів.

2. Наявність “фінансово-економічної критичної маси” адміністративно-територіальної одиниці. Всі адміністративні одиниці повинні мати достатню фінансово-економічну базу для забезпечення місцевого самоврядування та населення відповідними послугами. Все зводиться до того, що загальнодержавні податки доцільно встановлювати на єдиному для всіх одиниць рівні, а методика їх обрахування повинна базуватися на реальному рівні економічного розвитку кожного регіону. Тоді стає реальним завдання забезпечення кожної ланки адміністративно-територіального поділу власного фінансовою базою (за рахунок місцевих податків, зборів, затверджених законом відрахувань від загальнодержавних податків тощо). Таким чином регіони можуть забезпечити за рахунок власних коштів загальнообов язкову освіту, медичне обслуговування, комунальні потреби, витрати на самоврядування тощо, а це є стимулом розвитку регіону.

3. Взаємодоповнюваність адміністративно-територіальних одиниць (особливо вищих рангів). Необхідно витримати пропорції між багатими та бідними районами, вузь- коспеціалізованими населеними пунктами і територіями з диверсифікованими функціями, що сприятиме територіальній справедливості, забезпеченню рівного доступу до соціальних послуг. Як свідчать приклади недавньої історії, впровадження цього принципу зрештою сприятливо впливає на економічний статок регіону і підвищення темпів зростання бідних (відсталих) районів, створення багатофункціональної інфраструктури господарства. Це відбувається за рахунок перерозподілу та активної пере- спеціалізації робочої сили при орієнтації на можливість досягти більшого, а також вирівнювання соціально-економічних показників.

4. Гнучкість та адаптивність. Адміністративно-територіальний устрій повинен порівняно легко пристосовуватися до територіальних змін у суспільстві - змін в технологіях, в економіці, у розселенні, споживанні. Межі адміністративно-територіальних одиниць необхідно встановлювати таким чином, щоб на виділених територіях сконцентрувати достатні природні ресурси, відповідний демографічний потенціал з урахуванням тенденцій їх розвитку на основі відповідних законодавчих положень. Досягнута таким чином самодостатність зробить недоцільним звертання до центральних органів з питань регіонального зростання і розвитку.

5. Саморегульованість території.Будь-яка адміністративно-територіальна реформа найбільш ефективна тоді, коли вона впроваджується демократичним шляхом з врахуванням історичних традицій і культурних відмінностей, створенням умов для “самораионування населення” Однією з важливих ознак демократичного суспільства є розвинуте місцеве самоврядування, яке в Україні реально знаходиться на низькому рівні: вертикаль виконавчої влади функціонує згори донизу, а не навпаки, тобто не враховує потреб тих, заради кого існує. Чи не основна причина цього - відсутність самодостатніх територіальних одиниць найнижчого ієрархічного рівня, вирішення даного питання дає можливість значно вдосконалити суспільно- економічні відносини, при яких поточні місцеві проблеми вирішуватиме місцева влада. Це можливе тільки при забезпеченні економічної та адміністративної самостійності низових одиниць. Центр при цьому дістає можливість зосередити зусилля на вирішенні політичних та економічних проблем усієї держави. Дотримання цього принципу враховує генеральну потребу в удосконаленні існуючого адміністративно-територіального устрою - не так у створенні нових структур, як у наданні можливості саморегулювання свого поточного життя і розвитку кожному населеному пункту.

6. Перспективність системи адміністративно-територіального устрою. Це означає врахування потенційних змін у соціально-економічному розвитку територій. Практичне дотримання цього принципу можливе за умови наукового підходу до проблеми. Як вказано у статті 132 Конституції України, це стосується соціально-економічного розвитку регіонів, урахування “їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.” Причому жодна з перерахованих ознак не повинна бути визначальною: цей комплекс повинен бути узгоджений і оптимізований у кожному конкретному випадку з огляду на тенденції розвитку кожного з цих напрямків.

Таким чином, на сьогодні характерними проблемами адміністративно-територіального устрою України є: надмірна подрібненість, яка гальмує вирішення програмних завдань соціально-економічного розвитку країни; існування непередбачених Конституцією України адміністративно-територіальних одиниць - селищ міського типу; існування специфічних адміністративно-територіальних утворень, на території яких розташовані декілька самостійних адміністративно-територіальних одиниць, але жителі яких не складають єдиної територіальної громади; недосконала класифікація міст за адміністративною ознакою; недостатнє забезпечення фінансово-економічної та соціальної самодостатності адміністративно- територіальних одиниць, насамперед сіл; дезінтеграція адміністративно-територіальних одиниць; існування населених пунктів, територія яких відірвана від основної (титульної) території адміністративно-територіальної одиниці (так звані анклави); невизначеність чітких меж адміністративно- територіальних одиниць та населених пунктів.

Одним із головних висновків, які напрошуються після вивчення усіх попередніх реформ адміністративно-територіального устрою, є обережне ставлення до зміни адміністративних меж. Розробка кожного проекту реформ з точки зору географа має базуватися на:

1) аналізі історії змін адміністративно-територіального устрою за тривалий період, сталості конкретних ділянок сучасних адміністративних кордонів, виявленні “острівців”, що тяжіють до головних центрів території, яка ніколи не міняла свою адміністративну належність, стабільності виконання адміністративних функцій містами, вивченні природно-історичної основи адміністративного районування;

2) дослідженні мереж відомчого поділу країни (військових округів, залізниць, округів з керування енергогосподарством), сукупність яких відображує реальний господарський, транспортний та соціальний поділ території;

3) порівнянні існуючих схем галузевого та інтегрованого економічного, соціального та інших видів районування з метою розробки нової моделі районування;

4) вивченні ареалів тяжіння ресурсів основних міст, насамперед трудових, та зв\'язків населення;

5) аналізі соціально-культурної забезпеченості міст різного рангу для виконання функцій адміністративних центрів у вузлових районах;

6) комплексному вирішенні соціально-географічних завдань, яке включає виявлення культурно-географічних протиріч у країні, явищ регіоналізму, територіальних особливостей умов та рівнів життя, бар\'єрності існуючих адміністративних кордонів тощо.

Будь-яка реформа повинна починатися з чітко визначених пріоритетів і стратегії їх реалізації. В Україні упродовж двох років працює Комісія з питань адміністративно-територіального устрою. Серйозним напрацюванням робочої групи Комісії стала Концепція удосконалення адміністративно-територіального устрою. Найістотніші проблеми, названі в Концепції, формулюються так:

• законодавча неврегульованість правового статусу адміністративно-територіальних одиниць, порядку вирішення питань у сфері адміністративно-територіального устрою;

• невідповідність Конституції України та внутрішня суперечливість існуючої багаторівневої системи адміністративно-територіальних одиниць;

• розташування у багатьох випадках на території міст інших міст, а також сіл, селищ як окремих адміністративно- територіальних одиниць;

• збереження всупереч Конституції України серед адміністративно-територіальних одиниць таких категорій, як селище міського типу, сільрада, а також селищна рада та міська рада;

• недосконалість класифікації міст, відсутність чітких критеріїв для утворення районів у містах, а також віднесення населених пунктів до категорії сіл, селищ та міст;

• відсутність у багатьох випадках визначених відповідними уповноваженими на те органами на картографічних матеріалах меж адміністративно-територіальних одиниць, неви- несення їх на місцевість, визначення великої кількості меж таких одиниць без урахування місцевих природних, історичних та інших чинників, перспектив розвитку регіонів та населених пунктів;

• надмірна подрібненість адміністративно-територіальних одиниць на нижчому рівні.

Всі ці проблеми повинні знайти своє тлумачення і розв\'язання в майбутньому Законі “Про адміністративно-територіальний устрій України"