11.1. Поняття адміністративного позову
Ініціювання діяльності адміністративного суду з розгляду та розв’язання публічно-правових спорів здійснюється за допомогою такого правового інструменту, як адміністративний позов.
Адміністративний позов використовується як під час звернення особи до адміністративного суду за захистом своїх прав та інтересів, так і під час звернення суб’єкта владних повноважень для реалізації своїх повноважень у публічно-правових відносинах. Значення адміністративного позову полягає в тому, що він є тим правовим засобом, у якому міститься інформація про публічно-правовий спір і який порушує діяльність адміністративного суду з розв’язання спору про право і тим самим з захисту порушених прав, свобод та інтересів.Відомо, що закріпленню в КАС України поняття «адміністративний позов» та позовної форми розгляду адміністративних справ адміністративними судами, передувала широка наукова дискусія з приводу того, яка саме правова форма звернення мала бути запроваджена законодавцем у Кодексі адміністративного судочинства України: позов, скарга чи заява. Більшість авторів дійшли висновку про необхідність відображення у законодавстві саме поняття «адміністративний позов» у якості засобу, що забезпечує ініціювання адміністративно-судового захисту прав і свобод громадян від неправомірних рішень, дій та бездіяльності суб’єктів владних повноважень, що відбувається за правилами адміністративного судочинства[120].
Питання про існування позову, як засобу захисту прав, свобод та інтересів громадянина має принципове значення. Це пов’язано з тим, що правова держава ставить знак рівності у правах і взаємній відповідальності між своїм органом і громадянином. Відомо, що в переважній більшості випадків при розв’язанні публічно-правового спору в порядку адміністративного судочинства, сторонами спору є фізичні чи юридичні особи, що не мають владних повноважень з одного боку та суб’єкт владних повноважень з іншого.
Очевидно, що їх правове положення та потенційні можливості для участі в публічно-правовому спорі є первісно не рівними. Саме тому закріплення в КАС України категорії «адміністративний позов» та запровадження позовної форми захисту прав, свобод та інтересів відбиває процесуальну рівність суб’єктів публічно-правового спору, що вирішується в порядку адміністративного судочинства.Діяльність адміністративного суду з розгляду та розв’язання публічно-правових спорів здійснюється в позовній формі, яка, з одного боку, забезпечує особам, зацікавленим в результатах розгляду справи, необхідні правові гарантії об’єктивності та правильності розв’язання спору, а з другого - покладає на адміністративний суд обов’язок суворо додержуватись адміністративно-процесуальних та матеріальних норм під час розгляду справи, з’ясовувати всі фактичні обставини у справі, а також приймати законні та обґрунтовані судові рішення. Позовна форма розгляду справ характеризується наступними основними ознаками.
По-перше, найважливішою ознакою позовної форми є наявність правового спору (у адміністративному судочинстві – публічно-правового спору, як різновиду правового спору). Під правовим спором, як вже було зазначено у главі 4, розуміється втілене у юридично значущих діях суб’єктів права протиріччя щодо норм права чи їх реалізації. При цьому виникнення правового спору, його початок, можливе лише за умови вчинення сторонами юридично значущих дій задля реалізації своїх цілей щодо предмету спору5 тобто це момент, з якого обидві сторони починають протидіяти одна одній. Наприклад, у випадку, коли суб’єкт владних повноважень відмовляє громадянину у задоволенні його звернення щодо реалізації певного суб’єктивного права, правовий спір почнеться
із вчиненням громадянином юридично значущих дій для скасування такого рішення суб’єкта владних повноважень і захисту свого права, а саме - з моменту звернення з адміністративною скаргою до вищестоящого органу, звернення з адміністративним позовом до суду тощо. Отже, правовий спір втілюється у діях його сторін, що тягнуть для них правові наслідки.
Вчинення цих дій передбачено правовими нормами і, у свою чергу, спрямоване на вирішення конфлікту відповідно до правових приписів.Наступною, другою, ознакою позовної форми розгляду адміністративних справ є юридична рівність сторін публічно-правового спору - позивача та відповідача. При розгляді спору в адміністративному суді у осіб, які зацікавлені у розв’язанні спору на свою користь, відсутні відносини влади-підпорядкування. Ці особи виступають як сторони, які наділені рівним обсягом прав для участі в розгляді спору і юридично рівні. Рівність суб’єктів спору полягає у такому їх взаємоположенні, яке виключає можливість регулювання юридичного конфлікту методом субординації. Учасники спору мають право лише координувати свої дії, та не мають по відношенню один до одного владних повноважень. Саме в цьому і полягає юридична рівність сторін спору, завдяки цьому спори про право - завжди конфлікти рівноправних сторін[121].
Наявність органу, який розглядає протилежні домагання сторін визначає третю невід’ємну найважливішу ознаку позовною форми розгляду правових спорів в адміністративному процесі - змагальність сторін. Ця ознака відбивається у багатьох аспектах адміністративного процесу, наприклад, особи, зацікавлені в результаті справи, вправі відстоювати свою правоту в спорі шляхом: подання доказів; участі в дослідженні доказів; висловлення своєї думки з усіх питань, що підлягають розгляду в судовому засіданні.
Необхідно відмітити, що поряд зі справами позовного провадження, яким притаманні вказані вище ознаки, адміністративні суди розглядають справи за зверненням органів доходів і зборів та Служби безпеки України (справи особливого провадження). Для цих справ характерна відсутність правового спору. Проте більшість
адміністративних справ розглядається та вирішується в адміністративному процесі саме в позовній формі[122].
Зараз, коли термін «адміністративний позов» вже є цілком звичним, існує потреба більш детально зосередитись на таких питаннях, як поняття адміністративного позову, його елементи та види адміністративних позовів.
Традиційно проблематика позовної форми і позову розглядалася у контексті цивільного процесу. Взагалі, в юридичній літературі не існує єдиного підходу до визначення позову. Найбільш розповсюдженим в спеціальній літературі є визначення позову як «вимоги позивача до відповідача, зверненої через суд, про захист порушеного чи такого, що оспорюється, суб’єктивного права чи охоронюваного законом інтересу, здійснене у визначеній законом процесуальній формі»[123]. Серед науковців, які розглядали питання позову в різних процесуальних галузях, щодо поняття позову маються деякі розбіжності. Отже, перша група вчених дотримується думки про існування двох самостійних понять позову - в процесуальному та матеріальному значенні[124]. Під позовом у процесуальному смислі, як правило, розуміється звернена до суду вимога про захист порушеного та такого, що оспорюється, права або законного інтересу. Під позовом у матеріально-правовому смислі розуміється звернена через суд матеріально-правова вимога позивача до відповідача. Друга група вчених, все-таки вважає, що позов - єдине поняття, що включає в себе як матеріальну, так і процесуальну сторони. При цьому, вимога позивача до відповідача складає матеріально-правову сторону позову, а вимога його до суду про захист права – процесуально-правову[125].Зазначені розходження в думках не настільки значні, оскільки обидві групи вчених розуміють позов, насамперед, як матеріально-
правову вимогу позивача до відповідача і вимогу до суду одночасно. При такому підході не береться до уваги та обставина, що спір про право між сторонами може існувати до звернення до суду. Сторони при цьому знаходяться у протиборстві, але вони ще не є позивачем і відповідачем. Тому викликає заперечення визначальна роль матеріально-правової вимоги при визначенні позову. Третя група вчених дотримується позиції, відповідно до якої позов розуміється як суто процесуальний інститут, тобто вимога до суду про захист порушеного права[126].
Що ж стосується визначення саме адміністративного позову, то тут також існують різні точки зору, які, безумовно, є похідними від наукових думок, що були висловлені вченими в цивільно- процесуальній науці. Таким чином, існує позиція, згідно якої адміністративний позов характеризується як виражена у процесуальній формі вимога позивача до відповідача, звернена через адміністративний суд, з метою вирішення адміністративно-правового спору, який виникає у зв’язку з необхідністю визнання неправомірним рішення, дій чи бездіяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб[127]. Таке визначення адміністративного позову робить акцент на матеріально-правовій стороні позову, а також на його спрямованості на вирішенні адміністративно-правового спору. Досить розгорнуте визначення адміністративного позову пропонує Ю. С. Педько. Він вказує на те, що адміністративний позов виступає процесуальним засобом ініціювання суб’єктом конфліктних публічно-правових відносин правозахисної адміністративно-судової діяльності, що оформлює правову вимогу матеріально-правового характеру однієї із сторін публічно-правового спору (учасника адміністративного судочинства) і невід’ємно пов’язана з розглядом адміністративним судом відповідної справи адміністративної юрисдикції та прийняттям по ній рішення[128]. Таке визначення адміністративного позову, на наш
погляд, об єднує обидві сторони позову — матеріально-правову та процесуально-правову.
Не зважаючи на те, що в літературі не раз відзначалася важливість матеріально-правового змісту позову, а деякі науковці вважають, що розгляд позову тільки в процесуальному аспекті збіднює його поняття, тому що практично виводить за його межі питання про матеріально-правову вимогу позивача до відповідача, відзначи- мо, що важливість матеріально-правової вимоги не слід абсолютизувати. Навіть при зміні матеріально-правової вимоги сам хід процесу залишиться незмінним. Крім того, при такому розумінні позову, наприклад, вимогу прокурора який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, за відсутності органу, що уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах або відсутності в нього відповідних повноважень щодо звернення до адміністративного суду, не можна назвати позовом, оскільки ця вимога не є матеріально-правовою вимогою позивача до відповідача.
Але, відповідно до ч. 2 ст. 60 КАС України в даному випадку прокурор виступає саме як позивач.Отже вважається, що розуміння адміністративного позову у процесуально-правовому сенсі має найбільше практичне та теоретичне значення. Законодавець у п. 6 ст. З КАС України закріплює поняття «адміністративного позову» саме в такому аспекті. Отже, адміністративний позов - це звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів або на виконання повноважень у публічно-правових відносинах. Визначення адміністративного позову в КАС України є дуже стислим та уніфікованим. Зрозуміло, що публічно-правові відносини можуть бути дуже різноманітними, та захист прав, свобод та інтересів далеко не у всіх публічно-правових відносинах відноситься до юрисдикції адміністративних судів. Проте, зважаючи на те, що адміністративний позов може бути поданий з цілої низки різнорідних спорів (ст. 17 КАС України), саме таке визначення адміністративного позову в КАС України було цілком слушним. Треба відзначити, що внесення змін до КАС України та запровадження особливого (непозовного) провадження в адміністративних судах, яке розпочинається за зверненням суб’єктів владних повноважень у порядку особливого провадження до адміністративного суду (див. ст. 183-3 та 183-4 КАС України), ставить
низку питань до існуючого в законодавстві поняття адміністративного позову. Очевидно, що таке подання не є адміністративним позовом, не має в основі своєї публічно-правового спору і не тягне за собою виникнення позовного провадження. Проте воно підпадає під визначення адміністративного позову в КАС України, тому що є, безумовно, зверненням до адміністративного суду на виконання повноважень у публічно-правових відносинах. Отже, найважливішим критерієм, що відрізняє звернення до суду з адміністративним позовом від звернення у порядку особливого провадження є наявність публічно-правового спору. Враховуючи все вищенаведене, адміністративний позов можна визначити як звернення до адміністративного суду з вимогою про захист прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах або на виконання повноважень, якщо за законом реалізація таких повноважень можлива внаслідок вирішення публічно-правового спору.