висновки

1. Адміністративне право у сучасному цивілізовано­му світі сприймається передусім як право, покликане обмежувати «свавілля» та вседозволеність адміністра­тивного апарату, визначати засоби контролю з боку громадянського суспільства за діями та рішеннями по­кликаних виконувати закони суб’єктами владних по­вноважень.

2. На відміну від Австрії, ФРН та деяких інших країн Європи інституту конституційної скарги в Україні не існує. Функція захисту конституційних прав громадян за статтею 8 Основного Закону України про пряму дію конституційних положень покладається на суди загаль­ної юрисдикції, насамперед на адміністративні. А отже, вони є в нашій державі судами як адміністративного, так значною мірою і конституційного права.

3. У Франції з 1872 р. функціонує Трибунал з пи­тань конфліктів, покликаний вирішувати спори сто­совно компетенції між різними органами адміністра­тивної юстиції. Таку інституцію варто передбачити й в Україні. Оскільки сьогодні у вітчизняному судочинстві мають місце випадки прийняття протилежних за зміс­том рішень у спорах із спірною підвідомчістю судами в адміністративних, цивільних і господарських справах. Організаційним способом вирішення цієї проблеми уявляється надання відповідних процесуальних повно­важень Пленуму Верховного Суду України (шляхом внесення змін до ГПК, КАС, ЦПК).

4. У світі з точки зору об’єкта правового захисту (у разі допущення публічною адміністрацією неправомірних рішень, дій чи бездіяльності) існує три моделі адміні­стративної юстиції: «суб’єктивна» (німецька), «об’єк­тивна» (французька або «інтерес-модель») і призначена для забезпечення природної справедливості (у країнах загальної системи права).

У КАС України визначено «інтерес-модель» судового захисту у публічно-правових відносинах персоніфікова­ного типу («порушені права, свободи або законні інте­реси фізичних осіб; права і законні інтереси юридичних осіб).

5. Адміністративні суди України при розгляді справ у сфері публічно-правових відносин, віднесених до їх компетенції, є національною частиною конвенційно­го механізму захисту прав і свобод особи, визначених ЄКПЛ (мають безпосередньо гарантувати права та осно­воположні свободи, передбачені цим міжнародно-пра­вовим документом, в тому числі шляхом «первинного» розгляду скарг приватних осіб на порушення цих прав і свобод), а також з урахуванням практики ЄСПЛ та ви­ходячи із принципу верховенства права, впроваджувати в судочинство стандарти захисту конвенційних прав і свобод як справедливі і неупереджені суди, утворені на основі закону (ст. 6 Конвенції), й при захисті прав та свобод фізичних і юридичних осіб, визначених зако­нами і підзаконними актами України у різних сферах управління (зокрема, в першу чергу, конституційних, адміністративно-правових, у сфері реалізації місцевого самоврядування тощо).

6. Крім безпосереднього застосування Конвенції та правових позицій ЄСПЛ як джерел права, судами Укра­їни під час розгляду та вирішення адміністративних справ, захисту прав і свобод приватних осіб у відносинах з суб’єктами публічної адміністрації ще одним аспек­том виконання Україною своїх міжнародно-правових зобов’язань в рамках Ради Європи стають процедури наступного перегляду рішень національних судів після встановлення порушення у них гарантованих ЄКПЛ прав або свобод людини (з метою їх відновлення). Згідно із Законом № 2453-VI (п. 2 ч. 2 ст. 38) судом, який забез­печує досягнення на національному рівні поновлення порушених прав заявника після прийняття відповідно­го рішення ЄСПЛ, є Верховний Суд України. На жаль, цю функцію за чинним законодавством Верховний Суд України не може виконувати повною мірою. Адже по­вноважень щодо перегляду рішень українських судів у разі встановлення Європейським судом з прав людини порушень при їх постановленні норм процесуального права найвищий судовий орган в системі судів загаль­ної юрисдикції в Україні сьогодні позбавлений. Тому до КАС України варто внести зміни, щоб створити умови для ефективного виконання Верховним Судом України функції restitutio in integrum, забезпечення спрямування діяльності усіх національних судів загальної юрисдикції на застосування конвенційних положень, захист прав і основоположних свобод, гарантованих ЄКПЛ. Доцільно передбачити й право Верховного Суду України зверта­тися з метою забезпечення ефективного захисту конвен­ційних прав і свобод на національному рівні до ЄСПЛ для отримання «попередніх» рішень.

7. Захисту в порядку адміністративного судочинства підлягають статутні (нормативно визначені) приватно­правові права особи у випадку їх порушень чи обме­жень з боку суб’єктів влади при перевищенні ними меж наданої законом компетенції або порядку реалізації по­вноважень (як-то, унаслідок непроведения у встановле­ний законом строк державної реєстрації транспортного засобу, безпідставного застосування реквізиції чи іншо­го вилучення майна тощо).

8. Позивачами—юридичними особами як суб’єктами захисту своїх прав та інтересів у публічно-правових від­носинах в національному адміністративному судочин­стві за чинним законодавством є підприємства, устано­ви й організації усіх існуючих в Україні форм власності (приватної, державної, комунальної). Органи державної влади, місцевого самоврядування, хоча і є юридични­ми особами публічного права за цивільним правом, можуть звертатися до адміністративних судів (бути по­зивачами в справах адміністративної юрисдикції) тіль­ки на виконання спеціально передбачених законом їх повноважень (п. 8 ч. 1 ст. 3, ч. 4 ст. 50 КАС України), а не для захисту своїх прав і законних інтересів та є у розумінні термінології КАС України у будь-якому ви­падку суб’єктами владних повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 Кодексу).

9. Права суб’єктів господарювання, які можуть за­хищатися в адміністративному судочинстві України за критерієм особливостей характеру публічно-право­вих відносин, публічно-владної діяльності, в якій вони зазнають порушення, можна поділяти на дві групи: 1) у сфері реалізації регулятивних функцій з боку упов­новажених суб’єктів владних повноважень (державної реєстрації підприємницької діяльності, ліцензування, сертифікації, квотування, державного регулювання цін тощо); 2) у сфері провадження державного контролю їх господарської діяльності, у тому числі пов’язані з оскарженням проведення перевірок, застосування до них адміністративних санкцій та інших заходів приму­су.

10. У спосіб закріплення можливості захисту в ад­міністративному судочинстві приватними особами не лише їхніх прав, а й законних інтересів у сфері публіч­но-правових відносин законодавець намагався створи­ти в Україні додаткові правові механізми забезпечення верховенства права і законності в діяльності апарату публічної влади, практично передбачити додатковий «резерв» для їх захищеності в публічному управлінні. Оскільки з огляду на швидку плинність суспільних відносин у сучасному, позначеному процесами глоба­лізації, світі наповнення правової системи України за­гальноєвропейськими принципами, практикою ЄСПЛ у фізичних та юридичних осіб з’являється чимало «но­вих» прав, нормативно не формалізованих до певного часу (через інертність законодавчої діяльності), таких, які існують у вигляді легітимних, зумовлених засадами верховенства права прагнень (законних інтересів), за­конодавчо не забезпечених відповідними обов’язками дії з боку органів виконавчої влади або місцевого само­врядування.

11. В Україні реалізовано індивідуально-приватну організаційну модель адміністративної юстиції (як і в переважній більшості країн Європи (Франція, Італія, Німеччина та ін.). Це виключає захист у ній простих ін­тересів, благ, які випадково з’являються в особи внас­лідок реалізації своїх суб’єктивних прав третьою сто­роною, навіть якщо і останні виникають для достатньо великої групи осіб (дифузних, а також солідарних інте­ресів). Інститут позову популярної дії (Actio popularis), який передбачає захист колективних прав або інтересів необмеженого кола осіб (інтересів суспільства в цілому) у відносинах з публічною адміністрацією за заявою тре­тьої (безпосередньо не задіяної у спірних правовідно­синах) сторони (на відміну від Аргентини, Венесуели, Бразилії, інших країн Латинської Америки), в адміні­стративному судочинстві України відсутній.

В адміністративному судочинстві України можуть за­хищатися лише порушені у публічно-правових відноси­нах законні інтереси конкретної фізичної або юридичної особи, а не дифузні чи прості інтереси (правові рефлек­си). Наведене значною мірою унеможливлює необгрун­товане втручання у процес реалізації своїх функцій ор­ганами публічної адміністрації шляхом пред’явлення популістських позовів особами, які не є учасниками відповідних спірних правовідносин, а для досягнення власних політичних чи інших цілей, в тому числі так званими «групами тиску». У спосіб визначення такої моделі locus standi виключається можливість підміни адміністрації судами, управлінцям створюються умови для ефективної роботи на основі закону, гарантується реалізація принципу поділу державної влади. Разом з тим викладене не виключає допустимості пред’явлення громадськими об’єднаннями (організаціями, спілками, асоціаціями тощо), політичними партіями як особами, наділеними адміністративною процесуальною право­та дієздатністю (ст. 48 КАС України), адміністративних позовів для захисту інтересів своїх членів у певній су­спільній сфері, солідарне обстоювання яких становить мету та завдання їх утворення та діяльності.

12. Питання про захист законних інтересів особи у пу­блічно-правових відносинах, як правило, постає у разі застосування публічною адміністрацією своїх дискреці­йних повноважень, діяльності в межах вільного адміні­стративного розсуду, коли закон надає суб’єкту управ­ління, виходячи з його поглядів на шляхи забезпечення більш ефективного виконання функцій, можливість вибору варіанту поведінки (реалізації норми права). У такому випадку на суб’єкт влади об’єктивним правом не покладається виконання у відносинах з приватними особами конкретного обов’язку, в тому числі з метою забезпечення реалізації того чи іншого суб’єктивного права такої особи, і у зв’язку з цим праводомагання останньої набуває форм та ознак законного інтересу.

Ураховуючи компетенцію національних адміністра­тивних судів (ч. 1 ст. 2, ст. 17 КАС України), не можна виключати допустимості перевірки ними за позовами заінтересованих осіб обставин неправомірного невико­ристання вільного розсуду та неправильного його за­стосування (зловживання адміністративним розсудом).

13. Адміністративна юстиція почала розвиватися на українських землях з влади нагляду та тривалий час збе­рігала функціональні ознаки й особливості останньої. Законодавче закріплення інституту адміністративного позову ознаменувало створення юридичних гарантій судового забезпечення відповідальності адміністратив­них органів за порушення законів у їх діяльності, при­звело до гарантованості і відновлюваності прав особи як вихідних вимог конструкції правової держави.

14. Першочерговим функціональним завданням ад­міністративного позову є те, що за його допомогою приводиться в дію судовий механізм захисту суб’єктив­ного права або охоронюваного законом інтересу. Але з його поданням та відкриттям провадження у справі він (позов) не зникає й є предметом розгляду судом аж до постановления остаточного рішення. Тому ін­шою функціонально-змістовною властивістю позову в адміністративному судочинстві є те, що він одночас­но, окреслюючи матеріальні праводомагання позивача, визначає межі, завдання та перспективи конкретного адміністративного судового провадження, дослідження судом обставин у справі, коло його службових обов’яз­ків, і як наслідок — арсенал правозахисник засобів, які мають бути застосовані для відновлення, судового захи­сту порушеного права (свободи) чи законного інтересу, спосіб їхнього вжиття.

15. Чинні положення КАС України не передбачають позову про визнання в його класичному розумінні (про встановлення наявності чи відсутності правовідносин в сфері публічного управління), який розглядається в зарубіжній адміністративно-процесуальній доктрині як універсальний засіб захисту суб’єктивних прав або інтересів (за відсутності інших — спеціальних). Нара­зі йдеться лише про можливість подання позовів про встановлення компетенції (повноважень) суб’єкта вла­ди (п. 6 ч. 4 ст. 105; п. 8 ч. 2 ст. 162 КАС України). Нормативне урегулювання даного виду позову в Украї­ні об’єктивно є необхідним. Це посилить гарантії судо­вого захисту прав, свобод або інтересів приватних осіб у взаємовідносинах з органами державної влади, міс­цевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами з огляду на те, що останні у нас доволі часто змінюють свої рішення, переглядають умови укладених адміністративних договорів, не визнаючи при цьому існуючих суб’єктивних прав приватних осіб, вчиняють суперечливі або з нечітким змістом нормативні й інди­відуальні акти.

16. В адміністративному судочинстві України у функ­ціональному плані багато в чому реалізовано фран­цузьку доктрину процесуальних засобів судового захи­сту прав, свобод та законних інтересів приватних осіб у публічно-правових відносинах. Так, як і у Франції, є позови: про незаконність (екстраординарні) (ними, зокрема, є позови про скасування та визнання не­чинними рішень, в тому числі нормативно-правових, суб’єктів владних повноважень (п. 1 ч. 4 ст. 105, ч. 11 ст. 171, абз. 4 ч. 5 ст. 171-1 КАС України); повної судо­вої юрисдикції (прості) (поновлювальні, про стягнення з відповідача коштів на відшкодування завданих збит­ків його незаконним рішенням, дією або бездіяльністю (ч. 2 ст. 21, п. 4 ч. 4 ст. 105, ч. 5 ст. 99), про виконання зупиненої або не вчиненої дії (п. 5 ч. 4 ст. 105). Крім того, є й позови про застосування репресії. Йдеться про справи, коли суб’єкти владних повноважень у перед­бачених законом випадках (ч. 4 ст. 50 КАС України) звертаються до адміністративного суду для забезпечен­ня накладання певних санкцій на учасників відносин господарювання, позбавлення їх у праві здійснювати ту чи іншу діяльність, для обмеження тих чи інших сво­бод громадян, іноземців тощо. Лише адміністративні позови про інтерпретацію (тлумачення) правових актів відсутні в нашій державі.

17. Існування позовів про застосування репресії в українському адміністративному судочинстві виходить за межі змісту завдань цієї сфери правосуддя, які ви­значені у ч. 1 ст. 2 КАС України (захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого са­моврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні владних управлінських функ­цій). Разом з тим варто все ж таки визнати, що розгляд адміністративними судами такого виду позовів теж, хоча і не прямо, а опосередковано запобігає порушен­ню, гарантує дотримання прав, свобод або законних інтересів приватних осіб при застосуванні до них вка­заних примусових (репресивних) заходів за ініціативою органів управління та контролю, оскільки забезпечує законне, неупереджене (позбавлене відомчих інтересів) і професійне запровадження зазначених вище санкцій (адміністративно-господарських, фінансових тощо). У зв’язку з цим правильним було б доповнити части­ну 1 цієї статті КАС положеннями й щодо того, що до завдань діяльності адміністративних судів належить також забезпечення законності, правопорядку у сфері публічно-правових відносин, при здійсненні владних управлінських функцій взагалі.

18. За реалізованою конструкцією правового адміні­стративно-судового захисту в України адміністративні позови є позовами post factum (призначаються для за­хисту вже порушених суб’єктивних прав, свобод, інте­ресів). Тобто вони зумовлюють діяльність адміністра­тивного суду щодо з’ясування обставин правомірності минулих чи триваючих публічно-правових відносин, фактично прийнятих адміністративних актів, вчинених або не вчинених дій. Превентивні адміністративні по­зови доречно було б передбачити в нашій державі для захисту прав та законних інтересів громадян в екологіч­ній сфері з метою запобігання прийняттю суб’єктами влади рішень, які можуть негативно вплинути на стан екологічної безпеки в державі, місті, селищі, завдати шкоди навколишньому природному середовищу, вод­ним, лісовим ресурсам, життю і здоров’ю людей, або про зобов’язання їх щодо прийняття сприятливих для зазначеного актів. Крім того, необхідним (виходячи із забезпечення при цьому оперативності правового за­хисту, поновлення порушених суб’єктивних публічних прав, комплексності з’ясування обставин дотримання правопорядку у публічно-правових відносинах) є за­провадження інституту зустрічних позовів приватних осіб (при пред’явленні до них позовів суб’єктами влад­них повноважень у випадках, передбачених ч. 4 ст. 50 КАС України).

19. Особливістю інституту заходів попереднього за­хисту суб’єктивних прав в адміністративному судочин­стві України є те, що ініціювання їх вжиття є можли­вим лише після подання адміністративного позову, а не до цього (в невідкладних випадках), і вирішується це питання судом (складом суду), який розглядає справу. Тоді як в термінових (невідкладних) випадках у Фран­ції, Нідерландах, Італії та деяких інших країнах зазна­чені питання вирішуються головою, президентом адмі­ністративного суду, спеціальними суддями. Крім того, в Україні з метою захисту прав «слабкої» сторони процесу (приватної особи) при законодавчому врегулюванні мо­делі інституту попередніх заходів захисту (забезпечення позову), дістав застосування частково й принцип офі­ційності, за яким суд може не тільки за клопотанням позивача, а й з власної ініціативи (за наявності відпо­відних загроз) постановити ухвалу про забезпечення ад­міністративного позову (ч. 1 ст. 117 КАС).

20. Органи правосуддя в адміністративних справах в Україні в порівнянні з органами адміністративної юсти­ції низки провідних європейських країн певним чином обмежені у можливості вибору варіантів допустимих до вжиття засобів забезпечення позову, ефективнос­ті судового захисту. Так, хоча в ст. 183-2 КАС Украї­ни визначено розгляд «чутливих» справ, пов’язаних із соціальним, пенсійним забезпеченням, виплатами за загальнообов’язковим державним соціальним страху­ванням, наданням соціальних послуг, пільг, допомоги в порядку скороченого провадження (в будь-якому ви­падку не пізніше 20 днів з дня відкриття провадження), постанови в яких підлягають негайному виконанню, це не означає відсутності потреби в запровадженні тако­го заходу забезпечення позовних вимог, як покладання обов’язку на відповідача сплатити певну суму коштів на тимчасовій основі у цих справах, як і загалом у справах щодо стягнення шкоди, завданої протиправними рі­шеннями, діями чи бездіяльністю суб’єктів владних по­вноважень (ч. 2 ст. 21 КАС України), заробітної плати, інших виплат у відносинах публічної служби, в інших категоріях справ майнового (матеріального) характеру.

21. Для удосконалення національної практики визна­чення видів (способів) забезпечення адміністративно­го позову на увагу заслуговують й такі, передбачені в зарубіжних країнах заходи попереднього захисту в ад­міністративному судочинстві, як: покладання на відпо­відача обов’язку перетерпіти певні дії з боку позивача (ст. 40 АПК Азербайджану), обов’язку вчинити певну дію (ст. 196 Адміністративно-процесуального закону Латвії); прийняття рішення про врегулювання тимчасо­вого стану стосовно спірних триваючих правовідносин, а також видання тимчасового розпорядження стосовно предмета спору (абз. 1 §123 VwGO).

22. КАС України варто доповнити статтею 162-1 «Об­сяг компетенції суду при перевірці рішень, дій, безді­яльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, вчинених у межах дискреційних повноважень» такого змісту: «1. У випад­ку, якщо суб’єкт, визначений в пункті 7 частини першої статті 3 цього Кодексу, діяв в порядку дискреційних по­вноважень, суд також перевіряє, чи були його рішення, дії чи бездіяльність законними з точки зору дотримання при цьому встановлених законодавством меж вказаних повноважень; чи було здійснено таке повноваження у відповідності з цілями його надання; чи реалізував від­повідач повноваження, коли закон прямо приписує це; та чи не було допущено в такій його діяльності пору­шень основних прав особи чи принципів, встановлених Конституцією України».

23. У статті 3 КАС України пропонуємо передбачити новий пункт 16: «16) дискреційні повноваження — ви­значена законодавством виключна компетенція суб’єк­та владних повноважень, яка допускає можливість ви­бору ним варіанту здійснення владних управлінських функцій, вчинення чи не вчинення рішень, дій або бездіяльності, у межах приписів, дозволів відповідної уповноважуючої норми».

24. За обсягом правового захисту за чинними поло­женнями КАС України допустимо виділяти такі види постанов адміністративного суду: 1) про законність (про скасування правових актів (або окремих їх норм, положень), визнання рішень, дій, бездіяльності суб’єк­тів владних повноважень неправомірними; 2) повної судової юрисдикції (допускається повне поновлення порушених суб’єктивних прав, свобод, інтересів, від­шкодування завданих неправомірним управлінням збитків); 3) про застосування репресії (стосуються на­кладання або підтвердження обґрунтованості вжиття санкцій — адміністративно-господарських, фінансо­вих тощо), інших таких, що обмежують права, заходів щодо фізичних та юридичних осіб); 4) компентенцій- них (щодо визначення компетенції суб’єктів владних повноважень). За критерієм забезпечення досягнен­ня процесуальної мети позовних вимог є постанови: 1) скасувальні; 2) про примус; 3) поновлювальні; 4) про виконання; 5) про визнання компетенції.

25. В основу чинних положень КАС України про апеляційний перегляд покладено модель повної апе­ляції. В апеляційних судів немає повноважень щодо направлення справ на новий розгляд по суті до міс­цевих судів. На них покладено обов’язок повноцін­но здійснювати функцію апеляційної інстанції, за по­треби проводити новий розгляд по суті відповідного публічно-правового спору (з можливістю повторного дослідження доказів, в тому числі і тих, які з поважних причин не були надані суду першої інстанції). Апеля­ційне провадження передбачає перегляд справи більш досвідченим й кваліфікованим складом суду. Наведе­не дозволяє забезпечувати більш фахове застосування норм матеріального та (або) процесуального права до спірних фактичних відносин, і як наслідок — досяга­ти ефективного захисту порушених прав, свобод або інтересів у публічно-правових відносинах на засадах законності і верховенства права, коли цього не було досягнуто в суді першої інстанції.

26. Процедури реалізації права на апеляційне оскар­ження, які встановлювалися в ст. 186 КАС України до 30 липня 2010 р., були більш сприятливими для учас­ників судочинства. Вони дозволяли (з огляду на біль­шу тривалість строків на оскарження) більш ґрунтовно, обмірковано готувати апеляційні скарги. Крім того, до вказаного часу діючі правила про строки апеляційного оскарження загалом відповідали традиційним підходам до врегулювання цих питань, які застосовуються в за­конодавстві про адміністративне судочинство зарубіж­них держав. Тому доречно їх відновити. При цьому що­найменше строк на оскарження постанови місцевого суду можна встановити у 20 днів, а ухвали — 10 днів.

27. З метою гарантування особам права брати участь у розгляді їх справ у суді апеляційної інстанції варто від­новити дію норм, які визначалися у ч. 1 ст. 197 КАС України до набрання чинності Законом № 2453-VI та передбачали допустимість апеляційного перегляду адмі­ністративної справи в порядку письмового провадження лише за умови, що всі особи, які беруть участь у спра­ві, заявлять клопотання про здійснення цього за їхньої відсутності. Оскільки за чинних положень п. 1 ч. 1 цієї статті, якщо одна з осіб наполягає на наданні пояснень в судовому засіданні, а інша сторона процесу чи третя особа (їх представники тощо) не заявлять (в тому числі свідомо) клопотання про розгляд справи за їх участю, то однак це відбуватиметься в письмовому провадженні. Тобто вказаний припис закону ставить можливість реа­лізації одними матеріально заінтересованими учасника­ми судочинства своїх процесуальних прав у залежність від дій (волевиявлень) інших, в тому числі й з протилеж­ними інтересами, цілями, що не є цілком справедливим.

28. З частини 1 ст. 186 КАС України варто виклю­чити положення, за яким особа, подаючи апеляційну скаргу через суд першої інстанції, що ухвалив оскаржу­ване рішення, має надіслати її копію й до відповідного апеляційного суду. Така норма обумовлює зайві витра­ти для учасників судочинства на виготовлення копій апеляційної скарги, її направлення до суду апеляційної інстанції (поштою або кур’єром тощо). Адже все рівно в апеляційному суді автоматизованому розподілу між суддями для їх розгляду згідно з ч. 1 ст. 189 Кодексу підлягають тільки отримані з місцевих судів адміністра­тивні справи за поданими апеляційними скаргами че­рез суди першої інстанції.

29. Зі змісту норм ст. 211 КАС України можна зробити висновок, що касація в національному адміністратив­ному судочинстві є ординарним (звичайним) способом виправлення помилок, допущених у рішеннях нижче­стоящих судів. Вона не є «стрибковою», адже перед­бачає перегляд рішень місцевих адміністративних судів лише після надання їм оцінки апеляційними судами. Цей інститут запроваджений законодавцем задля забез­печення правильного застосування норм матеріального або процесуального права, тобто гарантування закон­ного вирішення публічно-правових спорів адміністра­тивними судами. Вищий адміністративний суд України не проводить повторно дослідження доказів, не з’ясо­вує фактичних обставин у справах (крім випадків, коли є судом першої інстанції за положеннями ст. 20 КАС України). Це загалом відповідає підходам до розуміння суті та функцій інституту судової касації, традиційно відомим юридичній науці.

30. Наразі в адміністративному судочинстві України застосовується німецька модель касації (передбачає право суду касаційної інстанції у разі повного і пра­вильного встановлення фактичних обставин у справі судами попередніх інстанцій ухвалити нове (власне) рішення по суті спору). Так, згідно з положеннями п. 9 ч. 1 ст. 223 КАС України Вищий адміністративний суд (за наслідками розгляду касаційної скарги) повно­важний скасувати рішення судів першої й апеляційної інстанцій та ухвалити нове (своє) рішення. Це допус­кається, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди зазначених інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення (ст. 229 цього Кодексу). Такий підхід дозволяє забез­печувати оперативне вирішення численних касаційних скарг, які надходять на розгляд до цього суду. Наділен­ня Вищого адміністративного суду України функціями класичної (французької касації) за існуючих умов наці­ональної правової системи не є правильним.

31. Ураховуючи розповсюджену зарубіжну практику правового регулювання, варто відновити строк на ка­саційне оскарження, який передбачався в ч. 2 ст. 212 КАС України до 30 липня 2010 р., зокрема тривалістю в 1 місяць (а не 20 днів, як на теперішній час) з дня набрання законної сили рішенням суду апеляційної ін­станції, його складання в повному обсязі.

32. Слушним з точки зору утвердження конституцій­них засад про право на судовий захист розглядається удосконалення існуючого порядку прийняття каса­ційних скарг до розгляду, запровадження колегіальної форми прийняття ухвали про відмову у відкритті про­вадження з підстави, що скарга є необгрунтованою та викладені у ній доводи не викликають необхідності пе­ревірки матеріалів справи (п. 5 ч. 5 ст. 214 КАС Укра­їни). Вказане гарантуватиме більшу неупередженість і професійність рішень, які при цьому приймаються.

33. Верховний Суд України (у випадку перегляду ад­міністративних справ з підстав, передбачених пункта­ми 1 і 2 ст. 237 КАС України) є судом ревізійної інстан­ції, а здійснюване ним у таких випадках провадження є екстраординарним (винятковим). Перегляд з підстави, встановленої в п. 3 ст. 237, містить одночасно ознаки як апеляційного, так і касаційного, у цілому відпові­даючи критеріям звичайного (ординарного) способу виправлення помилок у практиці нижчестоящих судів. У той же час законодавець мав би прямо визначити суть провадження в останньому випадку, а саме, вказа­ти, що воно є апеляційним і одночасно надати Верхов­ному Суду України повноваження перегляду справ по суті з повторним дослідженням доказів.

34. Основним завданням правосуддя в адміністратив­них справах, яке здійснюється найвищим судовим ор­ганом у системі судів загальної юрисдикції в Україні, є забезпечення єдності правозастосування в усій наці­ональній системі адміністративної юстиції. Способом його вирішення на сьогодні є перегляд рішень Вищого адміністративного суду України у зв’язку з допущенням при їх ухваленні неоднакового застосування (у тому числі в порівнянні з рішеннями Вищого господарсько­го суду України, Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ) одних і тих самих норм матеріального права в подібних правовід­носинах (п. 1 ст. 237 КАС України).

35. До кола проблемних питань національної прак­тики судочинства належить те, що на сьогодні не існує ефективного механізму контролю за дотриманням су­дами і суб’єктами владних повноважень правових по­зицій Верховного Суду України, сформульованих під час розгляду конкретних адміністративних справ при усуненні неоднакового застосування норм права судом (судами) касаційної інстанції. Шляхом вирішення на­веденої проблеми може бути доповнення КАС Укра­їни такою новою підставою для перегляду справи (на додаток до існуючих) в апеляційному, в касаційному порядках та у провадженні у Верховному Суді України, як прийняття оскарженого судового рішення усупереч обов’язковій правовій позиції щодо застосування однієї і тієї самої норми права у подібних правовідносинах, визначеній найвищим судовим органом в системі судів загальної юрисдикції (згідно з ч. 1 ст. 244-2).

36. На відміну від чинних правил апеляційного та ка­саційного оскарження у ч. 1 ст. 236 КАС України право подавати заяви про перегляд судових рішень Верхов­ним Судом України з підстав, встановлених пунктами 1 і 3 ст. 237, не надано особам, які не брали участі у спра­ві, але щодо яких судом попередньої інстанції вирішено питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов’язки. За вказаними особами у такому випадку слід визначити вказане процесуальне право, адже не можна виключати ймовірності порушення їх прав або інтересів при роз­гляді справ Вищим адміністративним судом України як в касаційному порядку, так і по першій інстанції. Для цього необхідно внести відповідні зміни до зазначених положень Кодексу.

37. У главі 5 «Судові рішення» розділу III КАС Укра­їни (з метою забезпечення дійсного поновлення по­рушених прав, свобод або інтересів приватних осіб у справах за позовами про законність, примус) пропо­нується передбачити повноваження адміністративного суду при прийнятті постанов за зазначеними видами позовів визначати у них конкретний строк вчинення відповідачем-суб’єктом владних повноважень належно­го, а за нездійснення цього — приймати рішення, яким би безпосередньо упорядковувалося відповідне спірне управлінське питання. Тобто у разі невидання суб’єк­том владних повноважень, зокрема колегіальним, на виконання постанови суду необхідного адміністратив­ного акту, то суду варто надати компетенцією прийма­ти рішення в рамках прямого адміністративного право- застосування.

38. З огляду на ієрархічну залежність посадових осіб державної виконавчої служби від Кабінету Міністрів та Міністерства юстиції, як відповідно вищого і цен­трального органу в системі виконавчої влади, проти суб’єктів якої переважно приймаються рішення адмі­ністративними судами, функції виконання рішень ор­ганів адміністративної юстиції в Україні концептуально доречно було б передати судовим виконавцям, служ­бу яких можна утворити в структурі Державної судової адміністрації, що є підзвітною та підконтрольною Раді суддів України.