1.2. Поняття, предмет, метод і система адміністративного процесуального права України
Сучасне адміністративне процесуальне право в нашій державі привертає до себе без перебільшення величезну увагу науковців та спеціалістів - практиків. Наука адміністративного права ніколи не мала однозначних підходів до визначення адміністративного процесуального права та окреслення його предмету, проте в сучасний період, з впровадженням адміністративного судочинства в Україні, дискусія навколо переважної більшості теоретичних питань, пов’язаних з досліджуваними поняттями загострилась знову.
Вивчення питань поняття, предмету, методу і системи адміністративного процесуального права, а також тісно пов’язаних з ними проблем визначення і структури адміністративного процесу, викликають труднощі, пов’язані, перш за все, з існуванням численних різноманітних і суперечливих, а іноді й взаємовиключних думок вчених з цього приводу.
За нашим переконанням, адміністративне процесуальне право переживає зараз період свого становлення та автономізації як самостійної галузі правової системи України. Незважаючи на різні підходи до визначення адміністративного процесуального права, інші вчені також обстоюють його самостійний
характер[11]. Підтвердження такої наукової позиції ми схильні бачити також в активній правотворчій діяльності законодавця, яким приймається все більше нормативно-правових актів, що цілком складаються з адміністративно-процесуальних норм, і таких, що містять останні разом з матеріальними адміністративно-правовими нормами, а також в аналізі сучасної юридичної літератури, в якій велика увага приділяється актуальним питанням адміністративного процесу і адміністративного процесуального права. Відомо, проте, що саме по собі видання правових норм або наукові дискусії не можуть, звичайно, спричинити виникнення тієї або іншої галузі права. Перш за все, актуалізація проблеми про виділення адміністративного процесуального права в самостійну галузь права викликана об’єктивним існуванням і розвитком особливої групи стійких за сво
їм характером суспільних відносин, що вимагають правової регламентації.
Нагальна необхідність ефективного забезпечення прав і свобод людини у сфері публічного управління і захисту громадян від незаконної діяльності органів публічного управління з одного боку, та потреба чіткого правового врегулювання, впорядкування, та оптимізації діяльності апарату публічного управління з другого, спричиняють подальше розроблення та прийняття адміністративно- процесуальних норм.Існування цілої низки умов, таких як об’єктивна необхідність нормативної регламентації відособленого кругу своєрідних суспільних відносин, збільшення кількості адміністративно-процесуальних
норм та удосконалювання їх системної організації ставить питання про обґрунтування автономії адміністративного процесуального права, вироблення його поняття і визначення предмета.
На думку більшості вчених, основними критеріями для виділення самостійної галузі права є предмет і метод правового регулювання. Проте ряд авторів вважає, що до критеріїв визнання певної групи правових норм галуззю права крім предмета правового регулювання слід віднести також таку вимогу, як наявність відповідного ступеня внутрішньої організації, тобто власної системи, що досягла такого рівня, який би дозволив цій групі норм виступати як елемент
системи права в цілому, а також здатність взаємодіяти не з окремими групами норм інших галузей, а з галузями в цілому[12]. При всій різноманітності думок, такий критерій, як предмет правового регулювання, залишається незмінним. Важливо і те, що без виявлення кругу суспільних відносин, які складають предмет правового регулювання адміністративно-процесуального права, ми не можемо дати його достовірне визначення.
Наукові дискусії навколо предмету адміністративного процесуального права точаться вже декілька десятиріч. На наш погляд, у сучасний період можна говорити про існування двох основних підходів до визначення предмету і відповідно поняття адміністративного процесуального права. Так, при першому, досить широкому підході вважається, що адміністративне процесуальне право регламентує діяльність із застосування матеріальних норм, переважно адміністративного права, для вирішення будь-яких індивідуальних управлінських справ різними суб’єктами, як органами публічного управління, так і адміністративними судами.
При такому підході, до сфери регулювання адміністративного процесуального права в рівній мірі належать вирішення справ «позитивного» характеру (видача ліцензії, реєстрація суб’єкта підприємницької діяльності); розв’язання індивідуальних управлінських справ, що носять спірний характер, тобто справ «негативного» плану (розгляд скарг, розгляд справ про адміністративні правопорушення), а також розв’язання в судовому порядку адміністративно-правових спорів. Наприклад, Е. Ф. Демський вважає, що предмет адміністративного процесуального права становить система суспільних правовідносин, які виникають між органом владних повноважень, їх посадовими особами, судом, з одного боку, та фізичними чи юридичними особами, з іншого, щодо визнання, реалізації і захисту прав і законних інтересів особи і держави у сфері публічних відносин та розгляду і вирішення адміністративних справ у порядку, визначеному адміністративним процесуальним законодавством[13]. Автор підкреслює також, щозавдання адміністративного процесуального права обумовлюють існування та теоретичне об’єднання двох форм процесуальної діяльності - адміністративної (управлінської) форми процесуальної діяльності та судочинської форми процесуальної діяльності[14].
Деякі автори при окреслюванні «широкого» предмета адміністративного процесуального права до нього також включають відносини, що складаються під час здійснення правотворчої діяльності органами публічного управління.
Таким чином, очевидно, що при широкому підході, предмет адміністративного процесуального права - це досить складне, багаторівневе, комплексне утворення, яке включає: а) суспільні відносини, що складаються при розгляді і розв’язанні індивідуальних адміністративних справ органами публічного управління, а в передбачених законодавством випадках й іншими, уповноваженими на те органами; б) суспільні відносини, що виникають при здійсненні адміністративної правотворчості; в) суспільні відносини, що складаються в ході здійснення адміністративного судочинства.
Другий підхід до визначення предмету адміністративного про- цесуального права, який умовно можна назвати «вузьким», здебільшого пов’язаний зі становленням та функціонуванням у нашій країні адміністративного судочинства. Саме суспільні відносини, що виникають в ході адміністративного судочинства й складають предмет адміністративного процесуального права у вузькому розумінні, а норми, що регламентують здійснення адміністративного судочинства, та безспірно є адміністративно-процесуальними, утворюють адміністративне процесуальне право. На нашу думку, концепція вузького підходу до визначення предмету адміністративно- процесуального права в сучасний період більшою мірою відповідає вимогам теорії та практики. Ми переконані, що саме такий підхід. до сприйняття адміністративного процесуального права дає змогу поставити його до одного ряду з іншими процесуальними галузями права України та логічно визначити предмет, метод і систему цієї галузі. Стосовно ж діяльності органів публічного управління з розгляду та вирішення різноманітних адміністративних справ у сфері
публічного управління, то, на нашу думку, вона цілком логічно укладається в категорію «адміністративні процедури», а сукупність правових норм, що її врегульовують - у категорію «адміністративне процедурне право»[15].
Уявляється, що адміністративне процесуальне право регламентує великий обсяг суспільних відносин, що виникають під час здійснення адміністративними судами правосуддя в адміністративних справах. Такі суспільні відносини, безсумнівно, можна виокремити у відповідне відособлене коло в силу того, що вони мають спільну для них якість. Це й дає змогу узагальнити норми нрава, що регулюють цю сукупність суспільних відносин у галузь права. Отже, регламентації адміністративно-процесуальними нормами підлягає не тільки діяльність адміністративного суду, а й численних учасників адміністративного судочинства. Така діяльність виникає- в зв’язку з реалізацією заінтересованими особами права на судовий захист у певних публічно-правових відносинах.
Таким чином, предмет адміністративного процесуального права складають суспільні відносини, що виникають, змінюються та припиняються в ході діяльності адміністративних судів та інших суб’єктів права щодо розгляду і вирішення адміністративних справ.
З огляду на все вищевказане, адміністративне процесуальне право України - це самостійна галузь права України, що є сукупністю правових норм, які регламентують суспільні відносини під час здійснення адміністративними судами розгляду та вирішення адміністративних справ.
Наступним критерієм існування самостійної галузі права є визначення її методу правового регулювання. Під методом правового регулювання розуміють сукупність правових засобів та прийомів, що виявляють регулюючий вплив на суспільні відносини, тобто на поведінку їх учасників. Ми приєднуємося до існуючої точки зору, що всі галузі права з регулятивною метою застосовують єдині правові засоби, що випливають із самої природи права. Так, кожна галузь українського права використовує такі засоби правового регулювання, як: заборони, приписи та дозволи. їх сукупність
однакова для всіх правових галузей. Відмінності між галузями, які мають свій специфічний предмет правового регулювання, робляться по ступеню (удільній вазі) практичного застосування того чи іншого засобу.[16] Тобто саме варіанти поєднання вказаних правових засобів у методі тієї чи іншої галузі права є, так би мовити, її візитною карткою. Такі засоби, як заборони та приписи характерні для імперативного методу правового впливу, який формується на засадах влади та підпорядкування, на відносинах субординації. Дозволи притаманні диспозитивному методу правового регулювання, який базується на засадах автономії, юридичної рівності сторін та свободи їх волевиявлення.
Метод адміністративного процесуального права є комбінованим, імперативно-диспозитивним, з явним переважанням його імперативної частини. Імперативність методу адміністративного процесуального права відбивається, перш за все, у встановленні багатьох приписів для суб’єктів адміністративного судочинства, в керівній ролі суду в процесі, в підпорядкованості суду всіх інших учасників процесу.
Проте, у свою чергу, адміністративний суд також наділено великим обсягом обов’язків, закріплених нормами адміністративного процесуального права. Диспозитивність методу правового регулювання відображається у низці положень, якими встановлюється рівність сторін процесу перед законом та судом, у наданні можливості обирати один з варіантів належної поведінки, у наданні можливості загалом використовувати свої права за своїм бажанням.Таким чином, під методом адміністративного процесуального права слід розуміти поєднання імперативних та диспозитивних правових засобів та прийомів, що регулюють суспільні відносини, які виникають під час розгляду та вирішення адміністративними судами адміністративних справ.
Вище ми вже вказували на те, що така ознака, як наявність відповідного ступеня внутрішньої організації, тобто власної системи також є необхідною при розгляді питання існування самостійної галузі адміністративного процесуального права. Разом з предметом та методом вона надає містку характеристику будь-якій галузі
українського права, включаючи й адміністративне процесуальне право. Безумовно, побудування адміністративного процесуального права базується на певній логічній конструкції, в основу якої покладено розмежування адміністративно-процесуальних норм за конкретними правовідносинами, які вони регулюють. Система адміністративного процесуального права - це внутрішнє побудування галузі, що об’єднує в логічній послідовності та структурному взаємозв’язку його процесуальні норми та інститути.
В літературі визначають такі ознаки системи адміністративного процесуального права: структурність; об’єднаність норм, розташованих іноді в різних джерелах процесуального права, в правові інститути; логічність об’єднання та єдність взаємозв’язків між нормами і правовими інститутами; предметність і сфера регулювання суспільних відносин, за якою визначається галузева належність права та цілісність системи, яка внаслідок динамічності якісно не втрачає властивостей її елементів[17]. Система адміністративного процесуального права може бути поділена за усталеною у вітчизняній юридичній науці традицією на Загальну та Особливу частини. В Загальній частині містяться процесуальні норми, що мають універсальний характер та стосуються всіх стадій та етапів адміністративного судочинства. Це процесуальні норми, що закріплюють:
- завдання адміністративного судочинства;
- поняття, що використовуються в законодавстві про адміністративне судочинство;
- принципи адміністративного судочинства;
- юрисдикцію адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ;
- підсудність адміністративних справ;
- склад суду, підстави та порядок відводу суб’єктів адміністративного судочинства;
- правове становище учасників адміністративного судочинства;
- поняття та види доказів в адміністративному судочинстві;
- процесуальні строки в адміністративному судочинстві та ін.;
Особливу частину складають процесуальні норми, що регулюють організацію та здійснення адміністративного судочинства в кожній окремій його стадії, а також деякі інші питання. Таким чином, до Особливої частини належать процесуальні норми, якими встановлено:
- правила розгляду різних категорій адміністративних справ у суді першої інстанції;
- правила перегляду адміністративних справ у суді апеляційної інстанції;
- правила перегляду адміністративних справ у суді касаційної інстанції;
- порядок перегляду судових рішень Верховним Судом України;
- правила провадження за нововиявленими обставинами;
- порядок виконання судових рішень в адміністративних справах;
- порядок відновлення втраченого провадження та ін.