1.3. Джерела адміністративного процесуального права
Питання про джерела адміністративного процесуального права нечасто ставало об’єктом дослідження в сучасній навчальній і науковій літературі. Поняття «джерело права» трактується фахівцями по-різному, проте представники галузевих наук найчастіше розуміють під ним зовнішню форму виразу правових норм.
Адміністративні процесуальні норми разом з іншими правовими нормами, безумовно, потребують зовнішніх форм свого виразу і офіційного закріплення. Джерелами адміністративного процесуального права є форми зовнішнього вираження адміністративних процесуальних норм, що встановлені або визнані державою.Найважливішим джерелом адміністративного процесуального права є Конституція України. Положеннями Конституції України встановлюються основні права і свободи громадян, зокрема право на судовий захист, право на судове оскарження, право на правову допомогу, а також основоположні аспекти здійснення правосуддя, зокрема принципи побудови судової системи, правовий статус суддів, основні принципи здійснення судочинства та ін.
Згідно до ст. 9 Конституції України та ст. 19 Закону України «Про міжнародні договори України» від 29 червня 2004 р. чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. У свою чергу, ч. 6 ст. 9 КАС України встановлює положення, відповідно до якого, якщо міжнародним договором, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного, договору.
Законом України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23 лютого 2006 р. встановлено низку важливих положень, які доповнюють уявлення про джерела адміністративного процесуального права України. Зокрема, ст. 17 цього Закону зобов’язує суди при розгляді справ застосовувати Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р.
і протоколи до неї, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, а також практику Європейського суду з прав людини як джерела права.До джерел адміністративного процесуального права відноситься також низка законів, які деталізують та доповнюють положення Конституції України відносно адміністративного судочинства. Перш за все це Закон України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 р. У преамбулі до цього Закону встановлено, що він визначає правові засади організації судової влади та здійснення правосуддя в Україні з метою захисту прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина, прав та законних інтересів юридичних осіб, інтересів держави на засадах верховенства права, визначає систему судів загальної юрисдикції, статус професійного судді, народного, засідателя, присяжного, систему та порядок здійснення суддівсько го самоврядування і встановлює систему і загальний порядок забезпечення діяльності судів та регулює інші питання судоустрою і татусу суддів. Таким чином, цим актом встановлені цілі і завдання правосуддя, методи і форми його реалізації, система органів правосуддя, основні положення організації і діяльності судів в Україні, у тому числі й адміністративних судів.
Основним законодавчим актом, що містить адміністративні процесуальні норми, які регламентують порядок здійснення адмі-
ністративного судочинства, є Кодекс адміністративного судочинства України. КАС України був прийнятий 6 липня 2005 р. і набув чинності вересня 2005 р. Значення ухвалення даного правового документа важко переоцінити, особливо з урахуванням того, скільки наукових дискусій і обговорень останніми роками велося навколо нього. КАС України містить безліч новел законодавства, зокрема офіційно закріплює ряд нових понять і положень, таких як «справа адміністративної юрисдикції», «адміністративне судочинство», «адміністративний процес», «адміністративний позов» та ін. КАС України складається з 8 розділів та близько 280 статей.
Перший розділ встановлює загальні положення адміністративного судочинства в Україні, зокрема законодавець закріплює призначення самого Кодексу адміністративного судочинства України, а також встановлює завдання адміністративного судочинства.
Особливу увагу слід приділити ст. З КАС України, де визначаються багато раніше не встановлених на законодавчому рівні понять. У цьому розділі закріплюються також принципи адміністративного судочинства. Другий розділ КАС України складається з восьми глав і має назву «Організація адміністративного судочинства». Перша глава цього розділу встановлює адміністративну юрисдикцію і підсудність адміністративних справ. Слід зазначити, що до ухвалення КАС України ці питання входили в категорію найбільш складних і дискусійних. Друга глава розділу регламентує склад суду і відводи, як суддів так і деяких учасників адміністративного процесу. Третя глава детально регламентує здійснення судових викликів і повідомлень, а четверта встановлює правила фіксування адміністративного процесу. П’ята глава визначає правове становище учасників адміністративного процесу і підрозділяється на два параграфи, назви яких відповідають найменуванням двох груп учасників адміністративного процесу: «Особи, які беруть участь в справі» та «Інші учасники адміністративного процесу». Шоста глава другого розділу присвячена доказам в адміністративному судочинстві. Перш за все, в цій главі закріплено визначення доказів в адміністративному судочинстві, встановлений обов’язок доказування і підстави для звільнення від доказування, регламентується інститут забезпечення доказів та ін. Положення, що детально регламентують види, розміри та порядок сплати судових витрат, складають сьому главу другого розділу.Остання, восьма глава встановлює процесуальні строки в адміністративному судочинстві.
Третій розділ КАС України містить адміністративні процесуальні норми, що регламентують провадження в адміністративному суді першої інстанції. Позовне провадження в адміністративному процесі розпочинається шляхом подання адміністративного позову, визначення якого закріплено законодавцем в ст. З КАС України. Положення про форму і зміст адміністративного позову міститься в першій главі третього розділу. Тут же встановлюються вимоги, що пред’являються до позовної заяви.
Далі КАС України регламентує процесуальні дії суду, що здійснюються ним після отримання позовної заяви. Друга глава встановлює правила здійснення підготовчого провадження, обов’язкового у кожній адміністративній справі. В рамках підготовчого провадження може проводитись попереднє судове засідання, в рамках якого вирішуються питання про відмову і визнання адміністративного позову, про примирення сторін, про судові доручення, про об’єднання і роз’єднання справ, про забезпечення адміністративного позову та ін. Третя глава третього розділу безпосередньо присвячена судовому розгляду справи. Четверта глава детально регламентує підстави залишення позовної заяви без розгляду, припинення і закриття виробництва у справі. Види, зміст і порядок ухвалення судових рішень регламентується п’ятою главою третього розділу. КАС України передбачені також особливості розгляду окремих категорій справ, зокрема, главою шостою третього розділу регулюється здійснення провадження у справах про оскарження нормативно-правових актів, проваджень, пов’язаних з виборчим процесом, а також низки інших.Четвертий розділ має назву «Перегляд судових рішень» і складається з чотирьох глав: «Апеляційне провадження», «Касаційне провадження», «Перегляд судових рішень Верховним Судом України» і «Провадження за нововиявленими обставинами». Кожна з цих глав встановлює підстави для перегляду судових рішень, процесуальний порядок перегляду судових рішень та види судових рішень за наслідками регламентованих цим розділом проваджень.
П’ятий розділ детально регламентує процесуальні питання, пов’язані з виконанням судових рішень в адміністративних справах.
Шостий розділ встановлює види і порядок застосування заходів процесуального примусу. Слід зазначити, що закріплення заходів процесуального примусу в окремому розділі КАС України має велике значення, оскільки надає суду реальні інструменти впливу на осіб, що порушують правила поведінки, встановлені в судовому засіданні.
Норми сьомого розділу КАС України регламентують порядок відновлення втраченого судового провадження в адміністративній справі.
Останній, восьмий розділ визначає прикінцеві і перехідні положення.
У цілому, хотілося б відзначити, що цей надзвичайно важливий нормативно-правовий акт не позбавлений недоліків і спірних моментів, проте він ввібрав в себе безліч цікавих і прогресивних нововведень, які ще зовсім недавно обговорювалися вітчизняними вченими і практичними діячами, в якості не дуже близьких перспектив.
Джерелами адміністративного процесуального права виступають інші закони України, де визначені окремі положення, що стосуються адміністративного процесу. Наприклад, Кримінальним кодексом України передбачена відповідальність свідка та експерта за діяння, перелік яких міститься в КАС України. Цивільним кодексом України визначаються підстави і порядок припинення представництва за дорученням, відміни довіреності, а також відмови представника від наданих йому повноважень. Законом України «Про судову експертизу» від 25 лютого 1994 р. встановлені основні аспекти правового становища експерта, зокрема, вимоги, що ставляться до осіб, які можуть залучатися як експерти для участі в адміністративному процесі, їх процесуальні права і обов’язки та ін. Закон України «Про судовий збір» від 8 липня 2011 р. визначає правові засади справляння судового збору, платників, об’єкти та розміри ставок судового збору, порядок сплати, звільнення від сплати та повернення судового збору, у тому числі в адміністративному судочинстві. Закон України «Про безоплатну правову допомогу» від 2 червня 2011 р. визначає зміст права на безоплатну правову допомогу, порядок реалізації цього права, підстави та порядок надання безоплатної правової допомоги, а також державні гарантії щодо надання безоплатної правової допомоги. Законом України «Про граничний
розмір компенсації витрат на правову допомогу у цивільних та адмі- ністративних справах» від 20 грудня 2011 р. встановлено граничний розмір компенсації витрат на правову допомогу під час розгляду судами цивільних та адміністративних справ.
Законом України «Про виконавче провадження» від 21 квітня 1999 р.
встановлені основні положення стосовно умов і порядку виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), що відповідно до закону підлягають примусовому виконанню у разі невиконання їх у добровільному порядку. До джерел адміністративного процесуального права в певній частині слід віднести також Закон України «Про засади державної мовної політики» від 3 липня 2012 р.. Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» від 23 грудня 1997 р., Закон України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 р., Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. та ін.Джерелами адміністративного процесуального права виступають також укази Президента і постанови Кабінету Міністрів України. Указами Президента України врегульовано, наприклад, питання організації системи адміністративних судів. До них можна віднести: Указ Президента України «Про Апеляційний суд України, Касаційний суд України та Вищий адміністративний суд України» від 1 жовтня 2002 р., Указ Президента України «Про утворення місцевих та апеляційних адміністративних судів, затвердження їх мережі та кількісного складу суддів» від 16 листопада 2004 р., Указ Президента України «Про вдосконалення мережі адміністративних судів України» від 16 жовтня 2008 р. та ін.
До постанов Кабінету Міністрів України, які регламентують окремі аспекти адміністративного судочинства відносяться: Постанова Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2006 р. «Про граничні розміри компенсації витрат, пов’язаних з розглядом цивільних та адміністративних справ, і порядок їх компенсації за рахунок держави» та ін.
Велике значення для однакового розуміння і правильного застосування норм адміністративного процесуального права мають роз’яснення, які містяться в постановах Пленуму Верховного Суду України та постановах Пленуму Вищого адміністративного суду, які не мають нормативного характеру, але є обов’язковими для су-
дів, інших органів і посадовців, що застосовують правові норми, щодо яких зроблені роз’яснення. До них можна віднести, наприклад: Постанову Пленуму Верховного Суду України від 12 червня 2009 р. № 6 «Про деякі питання, що виникають у судовій практиці при прийнятті до провадження адміністративних судів та розгляді ними адміністративних позовів до судів і суддів»; Постанову Пленуму Вищого адміністративного суду від 6 березня 2008 р. № 2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ»; Постанову Пленуму Вищого адміністративного суду від 13 грудня 2010 р. № 3 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства у справах із приводу оскарження рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби»; Постанову Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20 травня 2013 р. № 7 «Про судове рішення в адміністративній справі»; Постанову Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20 травня 2013 р. № 8 «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів»; Постанову Пленуму Вищого адміністративного суду України від 01 листопада 2013 р. № 15 «Про практику застосування адміністративними судами положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду спорів щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом» та ін.