Стаття 80. Право на адміністративне оскарження

1. Право на адміністративне оскарження відповідно до цього Закону має будь-яка особа, яка вважає, що дія або бездіяльність адміністративного органу порушує її права, свободи чи законні інтереси, а також у зв'язку з виданням адміністративного акта чи його виконання порушено або може бути порушено її права, свободи чи законні інтереси.

Особа, реалізуючи своє право на адміністративне оскарження відповідно до цього Закону, може в залежності від обставин справи вимагати:

1) припинення вчинення адміністративним органом певної дії (дій);

2) визнання незаконності дії (дій) адміністративного органу та усунення її (їх) наслідків, відшкодування матеріальної шкоди;

3) виконання адміністративним органом іншої дії, на яку особа має право і яка не була виконана на її вимогу.

2. До прийняття адміністративного акта може бути оскаржено:

1) відмова щодо початку адміністративного провадження;

2) відмови в наданні статусу заінтересованої особи;

3) відмови щодо відводу посадової особи адміністративного органу;

4) рішення про тимчасове зупинення або закриття адміністративного про­вадження;

5) відмови в наданні доступу до матеріалів справи або обмеження права особи на ознайомлення з ними;

6) інші процедурні дії і рішення, якщо це прямо передбачено законодав­ством.

3. Скарги на процедурні дії і рішення адміністративного органу, крім тих, що передбачені частиною другою цієї статті, подані до завершення адміністратив­ного провадження, розглядаються після прийняття адміністративного акта у разі письмового підтвердження особою своєї скарги.

4. Бездіяльність адміністративного органу оскаржується у разі неприйняття адміністративного акта в установлений законом строк або зволікання з розгля­дом справи (прийняттям процедурних рішень або вжиттям процедурних дій).

5. Скаргу може бути подано як окремою особою (індивідуальна), так і гру­пою осіб (колективна).

Предмет регулювання

1. Предметом регулювання коментованої статті є визначення:

- права на захист в адміністративному порядку;

- кола суб’єктів, які мають право на подання скарги в адміністра­тивному порядку;

- меж адміністративного оскарження;

- особливостей оскарження процедурних рішень та дій, а також бездіяльності адміністративного органу.

Цілі статті (мета норми)

2. Метою коментованої статті є гарантування права на подання скарги в адміністративному порядку будь-якій особі, яка вважає що адміністративним актом порушено чи може бути порушено її права, свободи чи законні інтереси.

Крім того, однією з цілей коментованої статті є раціоналізація інституту адміністративного оскарження шляхом визначення дифе­ренційованого підходу до оскарження адміністративного акта, про­цедурних рішень та дій, і бездіяльності адміністративного органу.

Правова основа коментованого положення

3. Правовою основою для регулювання інституту адміністра­тивного оскарження є положення статті 40 Конституції України, відповідно до якої усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

І хоча ця стаття Конституції України стосується як інституту так званих «петицій» (тобто звернень з пропозиціями, рекомендаці­ями, побажаннями, насамперед до парламенту), вона в повній мірі стосується і адміністративної процедури та подання заяв та скарг до адміністративних органів.

Також правовою основою для інституту адміністративного оскар­ження є стаття 19 ЗАП (гарантування ефективних засобів правового захисту) та відповідні акти м’якого права органів Ради Європи.

Визначення термінів

4. Термінологію, що вживається у коментованій статті та у цьому розділі загалом, визначено у статті 2 ЗАП.

Щодо конструкції «процедурні дії і рішення», то під ними слід мати на увазі дії, які вживаються в ході адміністративного прова­дження до прийняття адміністративного акта або рішення, якими адміністративним органом вирішуються часткові (етапні) питання в ході адміністративного провадження.

Місце коментованого положення у цілісному механізмі, умови й особливості застосування

5. Відповідно до частини 1 коментованої статті право на адмі­ністративне оскарження має будь-яка особа, яка вважає, що адмі­ністративним актом чи його виконанням порушено або може бути порушено її права, свободи чи законні інтереси.

Таким чином особа повинна вказати на зв’язок оскаржуваного нею адміністративного акта (або процедурного рішення, дії чи без­діяльності) та зумовленого ним порушення прав, свобод та законних інтересів. При цьому не має значення, чи брала така особа участь у адміністративному провадженні раніше, тобто до прийняття адміні­стративного акта, що оскаржується.

6. Основним предметом адміністративного оскарження є адміні­стративний акт — тобто кінцеве рішення у справі.

7. Оскарження процедурних дій та рішень. Коментованою статтею передбачено, що оскарження процедурних дій та рішень за загальним правилом має здійснюватися лише після прийняття адміністративного акта (тобто після завершення розгляду справи) разом з оскарженням самого адміністративного акта. Мета такого регулювання полягає в тому, що окремий розгляд скарги на про­цедурне рішення паралельно з розглядом адміністративної справи по суті, не завжди може себе виправдати, адже протягом часу роз­гляду скарги на процедурне рішення або дію може бути прийнято кінцеве рішення у справі. Наприклад, поки особа оскаржувала від­мову адміністративного органу у проведенні повторної експертизи у справі, адміністративний орган міг прийняти вже остаточне рішення у цій справі, і первинних результатів експертизи виявилося цілком достатньо. У цьому випадку сенс оскарження процедурного рішення нівелюється. Самостійне оскарження процедурних рішень та дій може гальмувати вирішення справи, тобто негативно позначатися на якості публічного адміністрування. Звідси і встановлено загальне правило, що оскаржити процедурні рішення, дії можна лише одно­часно з оскарженням остаточного адміністративного акта.

Варто зазначити, що Закон України «Про звернення громадян» не обмежував можливості оскарження процедурних дій та рішень.

8. У частині 2 статті 80 визначено винятковий перелік конкрет­них процедурних рішень, які можуть оскаржуватися до прийняття адміністративного акта. Йдеться насамперед про рішення, які сут­тєво впливають на рух та вирішення справи, це зокрема:

1) відмова щодо початку (мається на увазі «відкриття») адмі­ністративного провадження;

2) відмова у наданні статусу заінтересованої особи (порядок залучення до участі в адміністративному провадженні заінтересова­ної особи визначено у статті 57 ЗАП);

3) відмова щодо відводу посадової або службової особи адміні­стративного органу (порядок вирішення питання про відвід посадо­вої або службової особи адміністративного органу визначено у статті 25 ЗАП);

4) рішення про тимчасове зупинення (стаття 66 ЗАП) або закриття адміністративного провадження (стаття 67 ЗАП);

5) відмова у наданні доступу до матеріалів справи або обме­ження права особи на ознайомлення з ними (порядок надання доступу до матеріалів справи визначено у статті 59 ЗАП).

Пункт 6 частини 2 коментованої статті передбачає, що окремо від адміністративного акта (тобто до вирішення справи) можуть оскаржуватися також інші процедурні дії і рішення, якщо це прямо передбачено законодавством. Тобто коментована норма ЗАП зали­шає можливість для законодавця передбачати в спеціальному (тема­тичному) законодавстві процедурні дії та рішення, що можуть бути оскаржені самостійно.

9. Відповідно до частини 3 коментованої статті скарги на про­цедурні дії і рішення адміністративного органу, крім передбачених частиною 2 цієї статті, подані до завершення адміністративного про­вадження, розглядаються після прийняття адміністративного акта у разі письмового підтвердження особою своєї скарги. Звідси необ­хідно зробити два висновки. По-перше, адміністративний орган має право (повинен) залишити без розгляду скарги на процедурні дії та рішення, які не передбачені у частині 2 цієї статті. По-друге, навіть після прийняття адміністративного акта для розгляду таких скарг (на процедурні дії та рішення) фактично потрібно повторне письмове підтвердження (клопотання) про розгляд скарги.

Ця норма має на меті обмеження передчасного оскарження ходу адміністративного провадження. Крім того, норма спрямована на економію процедурних засобів, адже скарга на процедурну дію або рішення, яка подавалася під час адміністративного провадження, після прийняття адміністративного акта може втратити свою акту­альність. Наприклад, особа оскаржувала відмову адміністративного органу у долучені певних доказів (документів) до справи, але за результатами розгляду справи її заява по суті виявилася повні­стю задоволеною. Тому немає жодного сенсу витрачати час та інші ресурси на розгляд такої скарги.

10. Згідно з частиною 4 коментованої статті бездіяльність адмі­ністративного органу може бути самостійним предметом оскар­ження, зокрема, у випадку неприйняття адміністративного акта у встановлений законом строк або очевидного зволікання з розглядом адміністративної справи (прийняттям процедурних рішень, вжиттям процедурних дій). Питання про «очевидність зволікання» має вирі­шуватися адміністративною практикою, залежно від умов конкрет­ної справи. Наприклад, якщо справу має бути вирішено у 30-денний строк, але пройшло вже два місяці і немає ніякого рішення у справі, то факт зволікання можна вважати очевидним.

11. Частина 5 коментованої статті дозволяє особам звертатися зі скаргами як індивідуально, так і колективно. У випадку подання колективної скарги предмет оскарження повинен бути спільним для усіх суб’єктів, що вирішили об’єднати свої вимоги (наприклад, кілька мешканців багатоквартирного будинку оскаржують рішення місце­вої ради про виділення земельної ділянки під будівництво певного об’єкта поряд з їхнім будинком).