Стаття 81. Суб’єкт розгляду скарги

1. Суб'єктом розгляду скарги є вищестоящий адміністративний орган, якщо інший суб'єкт не передбачений законом.

Вищестоящим адміністративним органом також вважається орган вико­навчої влади щодо органу місцевого самоврядування при здійсненні фахового (відомчого) адміністративного нагляду/контролю за виконанням делегованих повноважень.

Суб'єктом розгляду скарги може бути утворено комісію з розгляду скарг, яка діє на громадських засадах.

2. У разі відсутності вищестоящого органу скаргу про перегляд справи може бути також подано до того ж адміністративного органу, який прийняв адміні­стративний акт, якщо при ньому утворено комісію з розгляду скарг, яка діє на громадських засадах. Такий адміністративний орган має статус суб'єкта розгля­ду скарги.

3. До складу комісій з розгляду скарг, крім посадових осіб адміністратив­ного органу, за рішенням органу, що утворює таку комісію, можуть включатися до третини від її загального складу представники інститутів громадянського суспільства.

Діяльність комісії з розгляду скарг провадиться з дотриманням вимог цьо­го Закону. Для надання методичної допомоги в підготовці і проведенні слухан­ня в справі, веденні протоколу, оформленні процедурних дій і процедурних рішень, здійсненні інших заходів адміністративного провадження, вирішенні організаційних питань діяльності за комісією закріплюється посадова особа відповідного адміністративного органу.

Рішення комісії оформлюється висновком, який має рекомендаційний характер і є обов’язковим для розгляду керівником відповідного адміністра­тивного органу, іншою уповноваженою посадовою особою, колегіальним ад­міністративним органом. За результатами розгляду висновку зазначені вище суб’єкти не пізніше п’яти робочих днів після отримання рішення комісії при­ймають остаточне рішення. Неврахування висновку комісії обґрунтовується окремо та додається разом з висновком до остаточного рішення, прийнятого за результатами розгляду скарги.

Інші питання формування та організації діяльності комісій з розгляду скарг визначаються органами, що утворюють такі комісії з урахуванням примірного положення про комісію, визначеного Кабінетом Міністрів України.

4. Суб’єкт розгляду скарги під час здійснення адміністративного прова­дження за скаргою користується правами і обов’язками, визначеними цим За­коном для адміністративного органу, та може здійснювати перегляд справи в повному обсязі, включно із збиранням додаткових доказів.

Предмет регулювання

1. Коментована стаття присвячена визначенню суб’єкта, який має здійснювати розгляд скарг в адміністративному порядку, та його статусу.

Цілі статті (мета норми)

2. Метою коментованої статті є забезпечення безсторонно­сті (неупередженості) процедури адміністративного оскарження, оскільки ефективність будь-якої процедури оскарження ґрунтується саме на цьому принципі.

Правова основа коментованого положення

3. Правову основу коментованого положення складає насамперед принцип безсторонності (неупередженості), навіть у розумінні шир­шому, ніж викладено у статті 10 ЗАП, зокрема, охоплюючи випадки правомірної, але відомчої (корпоративної) солідарності.

Визначення термінів

4. Основну термінологію, що вживається у коментованій статті визначено у статті 2 ЗАП.

Інші терміни — «суб’єкт розгляду скарг» та «вищестоящий адмі­ністративний орган» — достатньо очевидні з семантичної точки зору.

Водночас особливості юридичного змісту цих термінів розкрива­ються далі у коментарі.

5. Зокрема, відповідно до частини першої коментованої статті та термінології «адміністративний орган» у пункті 1 статті 2 ЗАП визначено «класичний» перелік «суб’єктів розгляду скарг», а саме:

а) насамперед (за загальним правилом) вищестоящий адміні­стративний орган відносно адміністративного органу, що розгля­дав адміністративну справу, — орган виконавчої влади, орган чи посадова особа місцевого самоврядування, які відповідно до ЗАП та інших законів уповноважені розглядати і приймати рішення з порушених у скарзі питань.

Оскільки скаргу повинен розглядати не той суб’єкт, що прийняв рішення або готував його, то і за Законом України «Про звернення громадян» було цілком обґрунтовано заборонено направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються. Саме тому в порядку адміністратив­ного оскарження скарга, за загальним правилом, має розглядатися вищим у порядку підлеглості органом або посадовою особою, від­носно тих, що прийняли рішення. Такий орган або посадова особа є «суб’єктом розгляду скарги».

б) Також в ЗАП передбачено, що «вищестоящим адміністра­тивним органом» вважається орган виконавчої влади щодо органу місцевого самоврядування при здійсненні фахового (відомчого) адміністративного нагляду (контролю) за виконанням делегованих повноважень. Наприклад, для делегованих органам місцевого само­врядування повноважень з реєстрації місця проживання вищесто­ящим буде підрозділ центрального органу виконавчої влади, що здійснює нагляд за додержанням законодавства у сфері реєстрації місця проживання.

в) При цьому суб’єктом розгляду скарги є вищестоящий адміні­стративний орган, якщо інший суб’єкт не передбачений законом. Цей суб’єкт має пріоритет. І серед прикладів можна назвати екс­пертно-апеляційну раду при спеціально уповноваженому органі з питань ліцензування, що утворена відповідно до Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності»^[86].

в) У разі відсутності вищестоящого органу скаргу про перегляд справи може бути також подано до того ж адміністративного органу, який прийняв адміністративний акт, якщо при ньому утворено комісію з розгляду скарг, яка діє на громадських засадах. Такий адміністративний орган має статус суб’єкта розгляду скарги.

Тобто вирішуючи питання про компетентного суб’єкта розгляду скарги треба рухатися по схемі, визначеній вище: суб’єкт (орган), визначений у спеціальному законі; вищестоящий орган (у т.ч. орган, що контролює виконання делегованих повноважень); той самий адміністративний орган (у разі відсутності вищестоящого органу та, при цьому, у разі утворення спеціальної комісії для розгляду скарг).

Місце коментованого положення у цілісному механізмі, умови й особливості застосування

6. Частина друга та третя коментованої статті присвячені вве­денню нового суб’єкта для розгляду скарг в адміністративному порядку — «комісії, утвореної адміністративним органом для роз­гляду скарг».

Метою зазначеного регулювання є забезпечення ефективної реалізації права особи на оскарження в адміністративному порядку рішень, дій та бездіяльності усіх адміністративних органів, а також гарантування такого права в принципі. Адже із запровадженням в Україні на конституційному рівні демократичних засад організації публічної влади наразі є ціла низка органів, які не входять у жодну вертикаль і нікому не підпорядковуються. Наприклад, місцеві ради чи місцеві голови не мають вищестоящих щодо себе органів або посадових осіб. Аналогічна ситуація складається навіть з органами виконавчої влади, які мають виключну компетенцію або є вищими у своїй системі. Зокрема, сьогодні законодавство не передбачає адмі­ністративних механізмів оскарження актів міністерств, хоча останні здійснюють вирішення конкретних адміністративних справ і т.д.

Отже, для вирішення проблеми «безієрархічності» в системі міс­цевого самоврядування, а також для забезпечення неупередженості розгляду скарг і передбачено створення комісій для розгляду скарг.

При цьому слід наголосити, що з положень коментованої статті випливає можливість утворення комісій для розгляду скарг і в (при) будь-яких адміністративних органах.

При утворенні комісії для розгляду скарг слід взяти до уваги наступні вимоги:

1) рішення про утворення комісії для розгляду скарг прийма­ється адміністративним органом самостійно (наприклад, органом місцевого самоврядування, міністерством чи ЦОВВ або їх територі­альним органом, місцевою державною адміністрацією тощо);

2) у випадку утворення такої «комісії з розгляду скарг» комісія є «суб’єктом розгляду скарги» щодо адміністративних актів відпо­відних органів;

3) комісія для розгляду скарг діє на громадських засадах.

4) до складу комісій з розгляду скарг, крім посадових осіб адмі­ністративного органу, за рішенням органу, що утворив комісію, можуть включатися до третини від загального складу представники інститутів громадського суспільства. Участь у складі комісій інсти­тутів громадського суспільства спрямована на гарантування безсто­ронності (неупередженості) діяльності таких комісій. Також варто взяти до уваги, що ЗАП не встановлює жодних вимог щодо освіти чи досвіду членів комісії з розгляду скарг. При цьому з аналогіч­ної зарубіжної практики вітається, щоб це були не лише юристи (і навіть краще не юристи), а й люди з іншою освітою, які б могли давати не формальну юридичну оцінку справі (на предмет відповід­ності нормативному акту), а «людську» (на предмет справедливості рішення, його раціональності тощо);

5) діяльність комісії з розгляду скарг організовується і прова­диться з дотриманням вимог ЗАП. Це означає, що комісія з роз­гляду скарг користується повноваженнями адміністративного органу, зокрема, визначеними у статті 22 та інших статтях ЗАП. При цьому слід враховувати колегіальний характер (склад) діяльності комісії;

6) оскільки члени комісій виконують свої обов’язки на гро­мадських засадах, то для надання методичної допомоги в підго­товці і проведенні слухання в адміністративній справі (за потреби його проведення), його протоколюванні, проведенні та оформленні процедурних рішень і процедурних дій, здійсненні інших заходів адміністративного провадження, вирішенні організаційних питань діяльності за комісією має закріплюватися посадова особа відповід­ного адміністративного органу. Зазначений припис абзацу другого частини 3 статті 81 ЗАП означає, що адміністративний орган, який утворив комісію з розгляду скарг, повинен визначити (закріпити) посадову особу (осіб), яка має здійснювати допоміжні функції із забезпечення роботи комісії;

7) з точки зору процедури, ЗАП передбачено, що за резуль­татами адміністративного провадження комісія приймає рішення (висновок).

8) рішення комісії має рекомендаційний характер, але при цьому є обов’язковим для розгляду керівником відповідного адміністратив­ного органу або іншою уповноваженою посадовою особою чи колегі­альним адміністративним органом. Тобто комісія має дорадчий статус при адміністративному органі. І затвердження (підтвердження) рішення (висновку) комісії знаходиться в компетенції зазначених вище суб’єктів. При цьому строк, протягом якого має бути ухвалено остаточне рішення, не повинен перевищувати п’яти робочих днів після отримання рішення комісії;

9) незважаючи на рекомендаційний характер рішення (висновку), комісії з розгляду скарг необхідно брати до уваги, що відхилення рішення (висновку) комісії має обґрунтовуватися окремо, а саме рішення (висновок) додаватися до остаточного рішення, прийнятого за результатами розгляду скарги. Ці вимоги спрямовані на макси­мально відкритий характер роботи комісій з розгляду скарг, а також на їх результативність;

10) відповідно до абзацу четвертого частини 3 статті 81 ЗАП, «інші питання формування та організації діяльності цих комісій визначаються органами, що утворюють такі комісії з урахуванням примірного положення про комісію, визначеного Кабінетом Міністрів України». Зазначена норма дозволяє адміністративним органам вра­ховувати специфіку власної діяльності. Наприклад, до предмету регулювання такого положення можуть належати питання: кількості членів комісії, її поділу на підкомісії або колегії за спеціалізацією (наприклад, комісія з розгляду скарг на рішення виконавчого комі­тету міської ради може мати колегії з соціальних, господарських, земельних та інших питань), строку їх повноважень, порядку при­значення (обрання) та дострокового припинення повноважень членів комісії, організації роботи (наприклад, періодичність засідань тощо) та порядку прийняття рішень комісією тощо.

7. Відповідно до частини 4 статті 81 ЗАП, суб’єкт розгляду скарги під час здійснення адміністративного провадження за скаргою кори­стується правами і обов’язками, визначеними ЗАП для адміністра­тивного органу, та може здійснювати перегляд адміністративної справи в повному обсязі, включно зі збиранням додаткових доказів.

Зарубіжний досвід

Утворення комісій з розгляду скарг поширене в практиці інших країн^[87]. Зокрема, зарубіжний досвід (ФРН, Нідерланди) має при­клади запровадження різних апеляційних органів з розгляду скарг, з формуванням складу таких органів з представників громадськості. «Громадський» спосіб організації апеляційних комісій забезпечує об’єктивніший розгляд скарг та сприяє впровадженню духу парт­нерства і рівності між владою та громадянами, оскільки члени комі­сії розглядають такі скарги з точки зору звичайних громадян.

Закордоном є також досвід створення «змішаних» апеляційних органів. Зокрема, у Польщі скарги на рішення органів місцевого самоврядування розглядаються самоврядними апеляційними колегі­ями, які складаються з штатних членів (працюють за трудовим дого­вором, при цьому відбираються лише з числа осіб, які мають вищу освіту у галузі права або публічної адміністрації) та позаштатних членів (отримують винагороду залежно від кількості підготовлених ними до вирішення справ). Відповідно таке об’єднання юридичного професіоналізму з точкою зору громадян — не чиновників теж доз­воляє досить об’єктивно вирішувати суперечливі справи.

Створення дорадчих колегіальних органів для розгляду скарг з їх формуванням з числа громадськості сприяє розвитку інституту адміністративного оскарження та спонукає скаржників звертатися спочатку до апеляційних підрозділів в межах адміністрації і лише після цього, якщо потрібно, — до суду.

До речі, у вітчизняних органах державної податкової служби, починаючи з обласного рівня, діють так звані «відділи апеляцій». Але їх слід розглядати як «вищі відносно адміністративних органів, що розглядали адміністративну справу, органи», адже вони є струк­турними підрозділами в органах податкової служби, що укомплек­товані звичайними службовцями.

Є у нашій державі й інший досвід створення апеляційних орга­нів. Зокрема, прикладом намагання забезпечити об’єктивність при розгляді скарг можна назвати вже раніше згадану експертно-апеля­ційну раду при спеціально уповноваженому органі з питань ліцензу­вання^[88]. Одним із завдань цього органу є розгляд претензій та скарг суб’єктів господарювання на рішення органів ліцензування щодо порушення цими органами законодавства у сфері ліцензування. При цьому відповідно до Закону у складі експертно-апеляційної ради має бути не менше двадцяти відсотків незалежних експертів та пред­ставників громадських організацій.