Суб’єкти адміністративних процедур

Адміністративна процедура як визначений правом порядок реа­лізації правових форм публічного адміністрування втілюється в ре­альне життя тільки в діях певних учасників процедури - її суб’єктів.

Так, І. О. Картузова та А. Ю. Осадчий надають досить вдале виз­начення суб’єкта адміністративних процедур як особи, яку діючим законодавством наділено правами та обов’язками з підготовки та видання адміністративних актів, а також у сфері розгляду адміні­стративних справ органами публічного адміністрування^[495], тобто це особа, яка може вчиняти процедурні дії, спрямовані на досягнення мети процедури, хоча б в одній із стадій адміністративних проце­дур. Суб’єкти адміністративних процедур визначаються у нормах права загальним чином, як взагалі громадяни, об’єднання громадян, органи публічного адміністрування, підприємства, що потенційно мають право брати участь в адміністративному провадженні.

У контексті визначення правового статусу суб’єктів адмі­ністративної процедури слід звернутися до положень Закону України «Про адміністративну процедуру». При цьому доцільно звернути увагу на співвідношення таких правових категорій, як «суб’єкти адміністративної процедури», «учасники адміністра­тивного провадження» та «особи». Визначення «суб’єкти адмі­ністративної процедури» та «учасники адміністративного про­вадження» на законодавчому рівні не передбачено, при цьому законодавець оперує поняттям «учасники адміністративного провадження», але містить лише перелік цих учасників та регла­ментує їх правовий статус. Тому «учасники адміністративного провадження» безпосередньо реалізують свої права, обов’язки або законні інтереси в адміністративно-процедурних правовідно­синах, що складаються під час розгдяду та вирішення адмініст­ративної справи. Суб’єкта адміністративної процедури, хоча і на законодавчому рівні, не визначено, але можна прийняти, що цим поняттям охоплюються всі суб’єкти, які наділяються права­ми та обов’язками, ініціюють або реалізують свої повноваження в адміністративній процедурі.

Закон України «Про адміністративну процедуру» використовує також узагальнене поняття «особа» і тлумачить це визначення так: особа - це фізична особа (громадянин України, іноземець чи особа без громадянства, яка перебуває в Україні на законних підставах), у тому числі фізична особа-підприємець, громадське об’єднання, що не має статусу юридичної особи, юридична особа, створена згідно з законом, законодавством іноземної держави або на підставі між­народних договорів України. Під учасниками провадження слід розуміти фізичну чи юридичну особу, якої створено відповідно до законодавства іноземної держави або на підставі міжнародних до­говорів України, а також фізичну особу-підприємця, громадське об’єднання, що не має статусу юридичної особи, які реалізують свої права, обов’язки чи законні інтереси у межах у адміністративно- процедурних правовідносин, що складаються під час розгдяду та

вирішення адміністративної справи. Тому визначення «учасник ад­міністративного провадження» та «особа» можна ототожнювати.

Так, учасники адміністративної процедури - це особи, яких законодавець наділив адлііністративно-процедурнилш праваліи, обоє ’язкаліи та законнилш інтересами, для реалізації або ви­конання яких вони й вступають чи залучаються до адміністра­тивної процедури. Особливості окремих адміністративних проце­дур, безумовно, відбиваються на правовому статусі їх учасників. Зокрема, право ініціювання адміністративної процедури, сфера її реалізації, спірний характер та інші важливі риси відіграють вагому роль у правовому статусі учасників адміністративної процедури.

Передумовою участі суб’єкта адміністративних процедур в адміністративно-процедурних правовідносинах є наявність ад­міністративно-процедурної правосуб’єктності, яка є похідною від адміністративно-правової правосуб’єктності і складається з адміністративно-процедурної правоздатності та адміністративно- процедурної дієздатності.

Вченими-адміністративістами запропоновано різноманітні під­ходи до класифікації суб’єктів адміністративно-процедурних пра­вовідносин залежно від того, що вкладається кожним із них у його зміст. Наприклад, С. В. Ківалов і Л. Р. Біла, визначають, що харак­терною для адміністративного права взагалі та такою, що може бути застосованою до суб’єктів адміністративних процедур, є класифі­кація останніх на дві групи суб’єктів: індивідуальних та колектив­них, які розрізняються у правосуб’єктності, обсязі прав і обов’язків тощо. До індивідуальних суб’єктів відносять громадян, іноземців, осіб без громадянства та біженців. До колективних суб’єктів зара­ховують: державні органи, об’єднання громадян; релігійні органі­зації; підприємства, установи й організації різних форм власності^[496]. І. О. Картузова, А. Ю. Осадчий пропонують такий спосіб класифі­кації суб’єктів адміністративних процедур, який надає можливість з’ясувати становище цих осіб саме в адміністративній процедурі. Тому щодо правозастосовчих адміністративних процедур вчені по­діляють суб’єктів адміністративних процедур у залежності від ролі, яку вони відіграють у процедурі, на лідируючих суб’єктів, заінтер­есованих осіб та осіб і органів, що сприяють здійсненню процеду­ри¹. Так, В. П. Тимощук пропонує проводити поділ суб’єктів адміні­стративних процедур на три великі групи: адміністративні органи, приватні особи та особи, які сприяють розглядові справи. До адмі­ністративних органів у цьому випадку автор відносять усі органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, а також тих суб’єктів, які за своєю природою не є владними органами, проте їм делеговано виконання окремих владних повноважень. Приватними особами називають інших обов’язкових учасників адміністративної процедури, тобто фізичну або юридичну особу. Остання група цієї класифікації - це особи, які сприяють розгляду справи^{[497] [498].}

Правове положення суб’єктів адміністративної процедури регла­ментовано Розділом 2 Закону України «Про адміністративну про­цедуру».

Першу групу суб’єктів адміністративних процедур становлять адміністративні органи, тобто уповноважені посадові органи чи осо­би, які здійснюють функції публічної адміністрації, що здійснюють розгляд адміністративної справи, складають правові документи, визначають її хід та приймають остаточне рішення по справі. Цій групі суб’єктів є притаманним особливий правовий статус, волеви­явлення адміністративного органу породжує правові наслідки для особи, на основі розгляду та вирішення конкретної адміністративної справи. Адміністративний орган завжди діє в «чужому» інтересі і їм відводиться роль обов’язкових учасників, без яких існування адмі­ністративної процедури є неможливим. Особливий наголос необхід­но зробити на тому, що адміністративні органи перш за все захища­ють публічні інтереси. Інакше кажучи, це суб’єкти, які виконують притаманні їм функції публічного адміністрування в межах їхньої компетенції. До цієї групи можна віднести осіб, наділених правом проводити адміністративне чи дисциплінарне розслідування, роз­глядати справи і вирішувати їх по суті, переглядати справи по скар­зі, виконувати рішення про накладення стягнення тощо.

Так, п. 1, ч. 1 ст. 2 Закону визначає адміністративний орган як орган виконавчої влади, орган влади APK, орган місцевого самовря­дування, їх посадова особа, інший суб’єкт, який відповідно до зако­ну уповноважений здійснювати функції публічної адміністрації.

Адміністративний орган наділено такими повноваженнями в ад­міністративній процедурі:

1) право-обов’язок з ініціювання адміністративного провадження;

2) забезпечення надання інформації, яка є необхідною для звер­нення особи до адміністративного органу без сторонньої допомоги (інформаційні буклети, зразки документів, відомості про місце роз­ташування структурних підрозділів);

3) своєчасне залучення до адміністративного провадження адре­сата (адресатів);

4) надання роз’яснень учасникам адміністративного проваджен­ня щодо їх прав і обов’язків, а також сприяння реалізації таких прав і обов’язків;

5) забезпечення доступу учасникам адміністративного провад­ження до матеріалів адміністративної справи, надання їм інформа­ції про стан розгляду адміністративної справи, зокрема за їх звер­ненням;

6) підготовка та видання адміністративного акта за результатами розгляду адміністративної справи;

7) надання роз’яснення щодо порядку і строків оскарження адміністративного акта, ухваленого за результатами розгляду адмі­ністративної справи;

8) право на звернення за адміністративною взаємодопомогою до іншого адміністративного органу з метою вчинення однієї чи декількох необхідних дій у рамках адміністративного провад­ження;

9) отримувати від органів виконавчої влади, органів місце­вого самоврядування, юридичних і фізичних осіб документи та відомості, необхідні для розгляду й вирішення адміністративної справи;

10) самостійно визначати безпосередніх виконавців адміністра­тивної процедури та осіб, що готуватимуть проект адміністратив­ного акта;

11) залучати до участі в адміністративному провадженні осіб, сприяти розгляду адміністративної справи.

Друга група суб’єктів адміністративних процедур - це учасники адміністративного провадження.

Адресат - особа, питання про право, свободу чи законний інте­рес або обов’язок якої вирішується в адміністративному акті. Адре­сат - це особа стосовно якої ухвалюється адміністративний акт за ініціативи адміністративного органу. Сам адресат адміністративно­го акта не є ініціатором адміністративної процедури, він автоматич­но стає учасником процедури, тоді як заінтересована особа може стати учасником лише у разі, якщо виявить таке бажання. Фактично на набуття, зміну чи припинення прав та обов’язків саме адресата спрямовано адміністративний акт.

Заявник - це особа, яка з метою забезпечення реалізації свого права, свободи чи законного інтересу або виконання нею визна­ченого законом обов’язку звертається до адміністративного ор­гану із заявою про прийняття адміністративного акта. Заявник звертається із заявою до адміністративного органу, тобто само­стійно ініціює заявну адміністративну процедуру - через подан­ня заяви реалізує своє суб’єктивне право, передбачене положен­нями чинного законодавства. Але попри певні відмінності цілей адресата та заявника їх правовий статус у контексті можливих прав та обов’язків у межах адміністративної процедури є доволі подібним.

Скаржник - особа, яка з метою захисту свого права, свободи чи законного інтересу звертається до адміністративного органу із скаргою. Саме скаржник реалізує конституційне положення, щодо можливості кожної особи оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів публічного адміністрування, яке реалізується в загальній адміністративній процедурі.

Наступний вид учасників адміністративного провадження - це особи, щодо яких адміністративний орган ініціював адміністра­тивне провадження. Це особи щодо яких здійснюються контроль­ні і наглядові повноваження органу публічної адміністрації з метою виявлення та припинення можливих правопорушень. Наприклад, суб’єкт господарювання в контрольно-наглядовій процедурі є «ви­мушеним» адресатом вимог владарюючої особи.

Існують випадки, коли адміністративна справа, що розгляну­та адміністративним органом, та рішення, прийняте органом у такій справі, можуть вплинути на правове становище осіб, які не брали участі в адміністративному провадженні. Саме участь в адміністративному провадженні таких осіб є одним із важливих засобів встановлення істини у справі, засобом реалізації права на звернення, а також засобом забезпечення прийняття адмініст­ративним органом законного та обґрунтованого рішення. Тому важливу роль в загальній адміністративній процедурі відіграють такі його субєкти, які іменуються «заінтересовані особи». Закон України «Про адміністративну процедуру» передбачає участь в адміністративному провадженні осіб, які мають власний інтерес пов’язаний із прийняттям адміністративного акта. Заінтересо­вана особа - інша особа, на право, свободу чи законний інтерес якої негативно впливає або може вплинути на адміністративний акт. Слід зазначити, що заінтересована особа не є автоматичним учасником загальної адміністративної процедури, вона або само­стійно виявляє бажання долучитися до розгляду адміністратив­ної справи, або долучає за ініціативи адміністративного органу заявника. Так, А. В. Денисова та С. О. Баранов зазначають, що заінтересована особа займає «пасивну» позицію щодо ходу та наслідків в адміністративній справі, оскільки це необхідно для з’ясування істини, найбільш повного і всебічного встановлення усіх обставин у справі^[499].

Отже, заінтересованими особами визнаються учасники адмініст­ративного провадження, які самостійно долучаються до адмініст­ративної справи або долучаються за ініціативи адміністративного органу або заявника для захисту особистих інтересів - оскільки ад­міністративний акт може чинити вплив на їхні права, свободи та законні інтереси. Позиція заінтересованих осіб обумовлена тим, що вони намагатимуться, щоб адміністративний орган прийняв таке рі­шення в адміністративній справі, яке відповідало би їхнім інтересам. Наприклад, ці особи залучаються при вирішенні питань та прийнят­ті рішень у сферах містобудування, благоустрою територій, захисту навколишнього середовища та в земельних питаннях, де прийняття адміністративних актів одночасно може зачіпати права та інтереси багатьох осіб. Саме тому адміністративну процедуру покликано максимально враховувати усі інтереси та сприяти прийняттю не- конфліктних, прозорих та збалансованих рішень

До основних прав цієї групи суб’єктів адміністративних проце­дур може бути включено такі:

1) отримувати від адміністративного органу роз’яснення щодо порядку розгляду адміністративної справи та обсягу змісту своїх прав та обов’язків.

2) брати участь в адміністративному провадженні особисто або через представника;

3) знайомитися з матеріалами адміністративної справи, робити з них витяги, копії, отримувати інформацію про процедурні дії та рішення, вчинені (прийняті) під час здійснення адміністративного провадження;

4) бути вислуханими щодо предмета адміністративного проваджен­ня до прийняття адміністративного акта, який може негативно вплину­ти на право, свободу чи законний інтерес учасника провадження;

5) бути поінформованими про дату, час і місце слухання у справі у разі його проведення;

6) подавати клопотання;

7) бути поінформованими про результат вирішення справи та отримати примірник адміністративного акта;

8) досягти примирення на будь-якому етапові здійснення адміністративного провадження за скаргою;

9) оскаржити адміністративний акт, процедурне рішення або дію, бездіяльність адміністративного органу;

До основних обов’язків цієї групи суб’єктів адміністративних процедур може бути включено:

1) подавати у випадках, передбачених законом, документи та інші докази, необхідні для здійснення адміністративного провад­ження;

2) своєчасно повідомляти адміністративний орган про зміну своєї адреси та контактних даних;

3) своєчасно повідомляти адміністративний орган про немож­ливість прибуття на запрошення адміністративного органа та його причини;

4) добросовісно користуватися належними їй правами.

Реалії сьогодення та положення законодавства про загальну ад­міністративну процедуру надають можливість учасникам провад­ження брати участь у розглядові та вирішенні адміністративноної справи особисто або через представника. Але в адміністративній процедурі існують виключення, коли представник не може брати участі в адміністративному провадженні або у вчиненні окремих процедурних дій, зокрема якщо вимагається особиста участь особи. Як приклад, можна навести атестаційно-екзаменаційні процедури з отримання права на керування транспортними засобами, оскільки особа повинна скласти відповідний іспит особисто, і в цьому випад­ку жоден представник такої особи іспиту складати замість заявника не може.

В юридичній літературі представництво поділяють на види. Най­більш часто за підставами виникнення виокремлюють законне та договірне представництво. Законне представництво зумовлено зако­ном і не залежить від волі тієї особи, яку представляють, як прик­лад, це - представництво малолітніх, неповнолітніх, недієздатних та обмежено дієздатних осіб. Законними представниками таких осіб в адміністративному провадженні є батьки, усиновителі, опікуни, пік­лувальники чи інші особи, визначені законом. Законні представники підтверджують свої повноваження документами, які посвідчують займану ними посаду чи факт родинних, опікунських тощо відносин з особою, інтереси якої вони представляють. Представник за договором може здійснювати свої повноваження тільки на підставі документів, передбачених у законі (ст. 31 Закону України «Про адміністративну процедуру»). Представник особи за договором бере участь в адмініст­ративному провадженні на підставі довіреності, яка повинна бути по­свідчена нотаріально у випадках, передбачених законом, договору, акта органу управління юридичної особи та на інших підставах, вста­новлених законом. Повноваження представника юридичної особи, громадського об’єднання, фізичної особи-підприємця підтверджують­ся відомостями, що містяться в Єдиному державному реєстрові юри­дичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

До третьої групи суб’єктів адміністративних процедур належать особи, які сприяють розглядові адміністративної справи. Вони залучаються до участі у процедурі для надання допомоги у розгля­дові адміністративної справи та не мають особистої заінтересова­ності в результатах її вирішення, а також їх процедурні дії можуть впливати на хід адміністративної справи.

Стаття 29 Закону України «Про адміністративну процедуру» містить перелік осіб, які сприяють розглядові адміністративної справи, до них належать: свідок, експерт, спеціаліст, перекладач. Як правило, участь осіб, які сприяють розглядові адміністративної справи, передбачається спеціальним законодавством. Так, в адмі­ністративних справах щодо визначення трудового стажу для нара­хування пенсії за віком, у разі, якщо всі документи втрачено, саме показаннями свідків можна підтвердити трудовий стаж. Показання­ми свідків на теперішній час також можна підтвердити участь в ан- титерористичній операції на сході України для отримання статусу учасника бойових дій. У MK України зустрічається ще така катего­рія осіб як поняті, які потрібні для закріплення доказів або забезпе­чення необхідних умов адміністративного провадження. Залучення понятих може здійснюватися як за ініціативою органу, якщо цього вимагає закон, так і за ініціативою особи. Hanp., участь понятих пе­редбачена при огляді товарів та транспортних засобів комерційного призначення, у разі відсутності особи, яка їх переміщує. Експерт за­лучається адміністративним органом у разі, якщо виникає потреба у спеціальних знаннях.

Особи, які сприяють розглядові справи, можуть бути залучені за клопотанням учасника адміністративного провадження або з влас­ної ініціативи адміністративного органу.

Представники третьої групи суб’єктів:

зобов’язані надавати у розпорядження адміністративному орга­ну дані, що мають до неї відношення;

зобов’язані надавати кваліфіковану допомогу іншим суб’єктам процедури;

мають право ознайомитися з матеріалами справи, що необхідні їм для здійснення сприяння розглядові справи;

мають право брати участь у слуханні адміністративної справи у випадках, передбачених законом, тощо.

13.4.