Поняття та ознаки адміністративних актів. Вимоги до адміністративних актів

Адміністративний акт визначається основною правовою формою публічного адміністрування, основним інструментом діяльності ад­міністративних органів¹. Адміністративні акти, як правило, є юри­дичними фактами для виникнення, зміни та припинення адмініст­ративних правовідносин, а також відповідних прав, обов’язків та інтересів приватних осіб.

Уперше^{[529] [530] на законодавчому рівні поняття «адміністративний акт» передбачено у положеннях Закону України «Про адміністративну процедуру»[531] від 17.02.2022 р.[532], якими регулюються відносини ад­міністративних органів з фізичними та юридичними особами щодо}

розгляду і вирішення адміністративних справ шляхом прийняття та виконання адміністративних актів¹.

Поняття «акт» використовується як інтегруюча щодо термінів «рішення» та «дія», якщо вони породжують правові наслідки: права або обов’язки особи (осіб)^{[533] [534] [535]. Так, як аналоги поняття «адміністратив­ний акт» у чинному законодавстві використовуються різні терміни, як-от «індивідуальний акт» (п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України[536]), «акт ін­дивідуальної дії» (ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації»[537]), «індивідуальне рішення» (п. 10 ч. 1 ст. 12 Закону Укра­їни «Про запобігання корупції»[538]),«правовий акт індивідуальної дії» (п. 1 ч. 2 ст. 54 Закону України «Про забезпечення функціонування української мови як державної»[539]) тощо. Допускаємо ймовірність ви­користання в законодавстві й інших термінів, якими позначаються адміністративні акти. Саме тому, насамперед, необхідно аналізува­ти зміст і ознаки відповідного рішення (або дії) для можливості його визнання адміністративним актом.}

Фактично, всі рішення (або дії) адміністративних органів (не­залежно від форми їх зовнішнього вираження), яких спрямо­вано на набуття, зміну, припинення чи реалізацію прав та/або обов’язків окремої особи (осіб), можуть визнаватися адміністра­тивними актами.

Адміністративний акт - це рішення або юридично значуща дія індивідуального характеру, прийняте (вчинена) адлііністра- тивнилі органам для вирішення конкретної справи та спрялюва- не (спрялювана) на набуття, злііну, припинення чи реалізацію прав та/або обоє ’язків окрелюї особи (осіб) (п. З ч. 1 ст. 2 Закону України «Про адміністративну процедуру»).

Характеристика ознак адміністративних актів дозволяє більш точно і повно розкрити сутність і зміст адміністративних актів. До основних ознак адміністративних актів належать:

приймаються (вчиняються) адміністративним органом - адмі­ністративні акти приймаються (вчиняються) адміністративними органами, наділеними відповідними повноваженнями. Ця озна­ка дозволяє до адміністративних актів зараховувати акти всіх адміністративних органів. Слід зазначити, що у разі наявності правонаступництва адміністративних органів правонаступник відповідно до закону може вносити зміни до адміністративно­го акта, прийнятого адміністративним органом, або припиняти його дію (ч. 6 ст. 25 Закону України «Про адміністративну про­цедуру»);

приймаються (вчиняються) у формі рішення (у будь-якій формі юридичного вираження) та юридично значущих дій - адміністра­тивні акти приймаються (вчиняються) у визначеній законодавством формі та мають відповідати встановленим вимогам;

конкретність (індивідуальність) - адміністративний акт завжди має індивідуальний характер, стосується конкретної (індивідуаль­но-визначеної) справи або питання та спрямовується на їх вирішен­ня. Адміністративні акти як результати правозастосування адресо­вано конкретній особі (особам), тобто є формально обов’язковими для персоніфікованого (чітко визначеного) кола осіб, містять індиві­дуальні приписи, які стосуються суб’єктивних прав та/чи обов’язків адресатів цих актів, оскільки розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації (напр., рішення про призначення на посаду публічної служби стосується виключно суб’єкта, який приз­начає і особи, яку призначають; права, обов’язки та інтереси інших осіб таким адміністративним актом не зачіпаються; рішення про видачу ліцензії стосується виключно суб’єкта, якому така ліцензія видається).

Деякими науковцями пропонується як ознакою адміністратив­них актів виокремлювати їх зовнішню дію (зовнішньоорієнтова- ність), яка означає спрямованість дії адміністративних актів на приватних осіб, їх права, обов’язки та законні інтереси. Вважаєть­ся, що ця ознака дозволяє відмежувати адміністративні акти від внутрішньоорганізаційних актів (спрямованих на вирішення пи­тань функціонування адміністративних органів, службових роз­поряджень тощо). Разом із тим, іноді визначитися з належністю окремих актів до адміністративних чи внутрішньоорганізаційних досить складно^[540]. У зв’язку з чим, визначення належності таких актів до адміністративних здійснюється передусім за вищезазна­ченими ознаками.

Адміністративний акт приймається адміністративним органом в односторонньому порядку (що не виключає ініціювання його прийняття приватною особою), є результатом волевиявлення та­кого органу, стосується конкретної справи та спрямовується на її вирішення.

Юридичне значення адміністративних актів може мати вира­ження у такому:

1) мають спрямованість на набуття, зміну, припинення та реалі­зацію прав та/або обов’язків окремої особи (осіб);

2) можуть бути підставою для укладення адміністративних до­говорів¹ та цивільних (або господарських) договорів^{[541] [542];}

3) прийняттям адміністративних актів, як правило, завершуєть­ся більшість адміністративних процедур;

4) шляхом прийняття адміністративних актів здійснюється реа­лізація переважної кількості повноважень адміністративних органів.

Вимоги до адміністративних актів. В науці адміністративного права немає єдиного підходу до переліку вимог, яким має відпові­дати адміністративний акт, як і немає єдності з приводу їх поділу. Загалом вимоги до адміністративних актів можна охарактеризувати як певні умови, яким має відповідати адміністративний акт та з яки­ми пов’язується чинність адміністративних актів.

Виокремлюються такі групи вимог до адміністративних актів:

1) загальні вимоги (яким повинні відповідати всі адміністративні акти); додаткові або спеціальні вимоги (ставляться до певних груп актів); вимоги організаційно-технічного характеру^[543];

2) формальні (компетенція, процедура видання, форма адмініст­ративного акта) та матеріальні (стосуються його змісту, забезпечу­ючи як наслідок узгодження сформульованих у ньому положень зі змістом чинних нормативних актів)^[544];

3) юридичні (вимоги, які тягнуть за собою юридично значущі наслідки) та неюридичні (вимоги, які не тягнуть за собою юридич­но значущих наслідків: а) лінгвістичні вимоги; б) лексичні вимоги; в) технічні вимоги; г) логічні вимоги)^[545].

У положеннях Закону України «Про адміністративну процеду­ру» встановлюються окремо вимоги до форми та змісту адміністра­тивних актів.

Адміністративний акт складається державною мовою із засто­суванням офіційно-ділового стилю і термінології законодавства та має містити:

підпис та/або печатку (у тому числі електронні);

повне ім’я відповідальної посадової особи адміністративного органу.

Інші неюридичні вимоги (стосуються технічного оформлення) до адміністративних актів визначаються регламентами діяльності держав­них органів (напр., Регламент КМУ¹) та інструкціями з діловодства, які затверджуються відповідно до Типової інструкції з діловодства в мініс­терствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади^{[546] [547].}

Адміністративний акт в електронній формі, відповідно до ч. 2 ст. 70 Закону України «Про адміністративну процедуру», оформлюється відповідно до вимог законодавства про електронні документи та елект­ронний документообіг (Законів України «Про електронні документи та електронний документообіг», «Про електронні довірчі послуги»).

Зміст письмового (паперового та електронного) адміністративно­го акта та усного адміністративного акта, підтвердженого у письмо­вій формі, складається із вступної, мотивувальної, резолютивної та заключної частин

Вступна частина містить: найменування адміністративного органу, дату прийняття адміністративного акта та його реєстрацій­ний номер, відомості в обсязі, достатньому для встановлення особи адресата адміністративного акта, та його контактні дані.

Мотивувальна частина містить:

1) дату подання заяви або скарги та стислий зміст вимоги, що в ній міститься (у разі прийняття акта за заявою або скаргою особи);

2) фактичні обставини справи;

3) зміст документів та відомості, враховані під час розгляду справи;

4) посилання на докази або інші матеріали справи, на яких ґрун­туються висновки адміністративного органу;

5) детальну правову оцінка обставин, виявлених адміністратив­ним органом, та чітке зазначення висновків, зроблених на підставі такої правової оцінки виявлених обставин.

Мотивування (обґрунтування) адміністративного акта не вимага­ється, якщо: 1) адміністративний орган задовольнив заяву, при цьо­му адміністративний акт не стосується прав, свобод чи законних інтересів інших осіб; 2) адміністративний орган під час здійснення інспекційних (контрольних, наглядових) повноважень не виявив по­рушень законодавства.

Резолютивна частина містить суть прийнятого за результата­ми розгляду справи рішення. Резолютивна частина адміністратив­ного акта у випадках, визначених законодавством, може містити додаткові положення, зокрема: 1) застереження про можливість відкликання адміністративного акта; 2) положення, що зобов’язує адресата виконати або припинити певну дію (зобов’язання); 3) за­стереження щодо того, що у подальшому зобов’язання може бути запроваджено, змінено чи доповнено.

Заключна частина містить строк набрання адміністративним актом чинності та спосіб визначення такого строку. В адміністра­тивному акті, який негативно впливає на право, свободу чи закон­ний інтерес особи або покладає на неї певний обов’язок, зазначають­ся строки і порядок його оскарження (у тому числі найменування та місцезнаходження адміністративного органу, який є суб’єктом розгляду скарги, та вид суду¹, до якого особа може подати позов). У разі, якщо подання скарги чи пред’явлення позову не зупиняє дію адміністративного акта, у заключній частині має міститися вказівка на такий винятковий правовий наслідок із посиланням на правові підстави для такого винятку. ^{[548] [549] [550]}

Адміністративні акти мають відповідати принципам адмініст­ративної процедури, встановленим у ст. 4 Закону України «Про адміністративну процедуру». Невідповідність адміністративного акта принципам адміністративної процедури є самостійною і до­статньою підставою для визнання протиправним такого адміністра­тивного акта (п. 4 ч. 2 ст. 87 Закону України «Про адміністративну процедуру»).

Практичне значення мають вимоги, наведені у ч. 2 ст. 2 КАС України, на відповідність яким адміністративні суди перевіряють рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, які та­кож можна вважати встановленими законодавством юридичними вимогами до адміністративних актів.

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що ви­значені Конституцією та законами України (дублює зміст ч. 2 ст. 19 Конституції України та ч. 1 ст. 6 Закону України «Про адмі­ністративну процедуру»). Імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов’язок адміністративних органів дотри­муватися принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу (абз. 1 п. 5)^[551]. У цій вимозі одночасно зосереджено обов’язок прий­мати адміністративні акти у випадках, передбачених Конститу­цією та законами України (з дотриманням принципу законності); відповідно до наданих повноважень (із дотриманням визначеної компетенції); у спосіб - за встановленою процедурою та формою;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повно­важення надано. Адміністративний орган зобов’язаний викорис­товувати свої повноваження з метою, з якою такі повноваження надано, що визначається законом або випливає з його положень. Адміністративні акти, як результат реалізації відповідних повнова- жень, також мають прийматися відповідно до мети, встановленої законодавством. Невідповідність мети видання акта або її недосяг- нення може бути підставою визнання адміністративного акта про­типравним¹.

3) обгрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що ма­ють значення для прийняття рішення (вчинення дії) - передба­чає, що адміністративний орган забезпечує належність та повноту з’ясування обставин справи, безпосередньо досліджує докази та інші матеріали справи, а також враховує всі обставини, що мають значення для вирішення справи;

Обґрунтованість як принцип адміністративної процедури зобов’язує адміністративні органи обґрунтовувати адміністративні акти, яких вони приймають, крім випадків, визначених законом, а якщо адміністративний акт може негативно вплинути на право, сво­боду чи законний інтерес особи, такий акт має містити мотивуваль­ну частину, що відповідає вимогам закону. Якщо адміністративний орган змінює оцінку та висновки в однакових чи подібних справах, він зобов’язаний надати належне обґрунтування такої зміни (ч. 4 ст. 8 Закону України «Про адміністративну процедуру»). Це має сприяти формуванню одноманітної правозастосовної практики;

4) безсторонньо (неупереджено) - покладає на адміністратив­ний орган обов’язок забезпечувати однакове ставлення до всіх учас­ників адміністративного провадження, а також не допускати не­правомірної заінтересованості в результатах розгляду та вирішення справи (ч.ч. 1-2 ст. 9 Закону України «Про адміністративну проце­дуру»). Під час прийняття адміністративних актів адміністратив­ний орган має керуватися публічними інтересами, не мати уперед­женого ставлення до адресата (адресатів) адміністративного акта. З метою забезпечення реальної безсторонності (неупередженості) під час прийняття адміністративних актів законодавством встанов­люються певні обмеження^{[552] [553];}

5) добросовісно - адміністративний орган зобов’язаний діяти добросовісно для досягнення мети, визначеної законом (ч. 1 ст. 10 Закону України «Про адміністративну процедуру»). Під час прий­няття адміністративних актів адміністративний орган повинен діяти добросовісно, чесно, старанно і сумлінно виконувати свої обов’язки. Добросовісність передбачає обов’язок діяти із щирим на­міром до реалізації повноважень, досягнення поставлених цілей і справедливих результатів, із відданістю визначеним законом меті та завданням діяльності, передбачувано, без корисливих прагнень до­сягти персональної вигоди, привілеїв або переваг через прийняття адміністративного акта¹;

6) розсудливо - адміністративний орган при здійсненні адмініст­ративного провадження та під час прийняття адміністративних актів повинен діяти, керуючись здоровим глуздом, логікою та за­гальноприйнятими нормами моралі, з дотриманням вимог законо­давства;

7) з дотриліаннялі принципу рівності перед законолі, запо­бігаючи всілі форліалі дискриліінації. Рівність перед законом усіх фізичних та юридичних осіб незалежно від будь-яких ознак та обставин під час здійснення адміністративного проваджен­ня та прийняття адміністративних актів передбачає обов’язок адміністративних органів забезпечувати однакове ставлення до всіх осіб.

Формами дискримінації, відповідно до ст. 5 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні»^{[554] [555], є пряма дискримінація; непряма дискримінація; підбурювання до дискримінації; пособництво у дискримінації; утиск. Під час здійснення адміністративного провадження та прийняття ад­міністративних актів не допускається жодних проявів та форм дискримінації. При цьому окремі категорії осіб (малолітні та не­повнолітні особи, особи з інвалідністю, іноземці, особи без гро­мадянства, інші визначені законом категорії осіб), згідно з ч. 2 ст. 7 Закону України «Про адміністративну процедуру», під час здійснення адміністративного провадження користуються додат­ковими гарантіями, передбаченими законом1;}

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтер­есів особи і цілями, на досягнення яких спрямовано це рішення (дію).

Адміністративний орган повинен дотримуватися принципу про­порційності під час: прийняття адміністративних актів, процедур­них рішень і вчинення процедурних дій (ч. 1 ст. 11 Закону України «Про адміністративну процедуру»). Адміністративний акт має прий­матися з дотриманням необхідного балансу між несприятливими на­слідками для права, свободи чи законного інтересу особи і цілями, на досягнення яких спрямовано адміністративний акт. Негативні нас­лідки для особи та публічних інтересів мають бути найменшими;

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення - в окремих випадках законодавством передбачається право особи на участь у прийнятті адміністративного акта. Відповідно до ч. 1 ст. 17 Закону України «Про адміністративну процедуру» особа має право бути заслуханою адміністративним органом, надавши по­яснення та/або заперечення у визначеній законом формі до прийняття адміністративного акта, який може негативно вплинути на право, сво­боду чи законний інтерес особи. Особа також має право у передбаче­ному законом порядку витребовувати та/або надавати документи, а також інші докази, що стосуються обставин адміністративної справи^{[556] [557].}

Водночас, залучення особи до прийняття відповідних адмініст­ративних актів не завжди є потрібного умовою та відбувається у ви­падках і в порядку, передбаченому законом. Необхідність залучен­ня особи визначається в залежності від адміністративної процедури, яка здійснюється¹;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку. Більш до­речною є окрема характеристика своєчасності та розумності стро­ків, взаємопов’язаних, але різних темпоральних вимог.

Своєчасність вимагає від адміністративного органу вирішувати справу до настання обставин, за яких прийняття адміністративного акта може втратити актуальність (ч. 2 ст. 13 Закону України «Про адміністративну процедуру»)^{[558] [559].}

У зв’язку із цим, своєчасність вимагає урахування настанням певних обставин, після яких адміністративний акт уже є неакту­альним для особи або прийняття адміністративного акту не вирі­шуватиме ситуацію, що склалася. Про настання таких обставин осо­ба має повідомити адміністративний орган або якщо їх настання є очевидним.

За загальним правилом, установленим ст. 60 Закону України «Про адміністративну процедуру», якщо задоволення заяви не пот­ребує додаткових документів та відомостей, залучення учасників адміністративного провадження чи осіб, які сприяють розглядо­ві справи, проведення експертизи чи вчинення інших підготовчих дій, справа повинна бути вирішеною невідкладно, крім випадку, якщо невідкладне вирішення справи впливає на об’єктивність і за­конність рішення або потребує невиправданих витрат часу та інших ресурсів. У свою чергу, невідкладно має бути прийнято (вчинено) адміністративний акт.

Проте, у цьому випадку визначальний характер має складність процедури, а не конкретні факти (життєві обстави), які можуть ви­магати невідкладного вирішення справи та прийняття (вчинення)

адміністративного акта. 3 метою урахування таких фактів у кож­ному конкретному випадку, адміністративні органи наділяються дискреційними повноваженнями та мають керуватися принципами адміністративної процедури.

Слід мати на увазі, що недотримання адміністративним органом необхідності урахування зазначених вище обставин не завжди спри­чинено порушенням строку прийняття відповідного адміністратив­ного акта, визначеного законодавством, тобто, в запасі адміністра­тивного органу може залишатися певний період часу, однак певні обставини, з якими пов’язується неактуальність адміністративного акта, настають. Як застереження застосування на практиці необ­хідності урахування адміністративним органом певних обставин, з настанням яких адміністративний акт стає неактуальним, варто відмітити існування ймовірності зловживання з боку заявників, які штучно можуть створювати умови для прискореного вирішення адміністративних справ і прийняття адміністративних актів.

Розумність строків передбачає, що адміністративний орган роз­глядає та вирішує справу, а також вчиняє процедурну дію та/або приймає процедурне рішення у найкоротший строк, достатній для здійснення адміністративного провадження, але не пізніше гранич­них строків, визначених законом.

Строк вирішення справи та прийняття адміністративного акта може точно визначатися законом, напр., справа про адміністратив­не правопорушення розглядається у п’ятнадцятиденний строк з дня одержання органом (посадовою особою), правомочним розглядати справу, протоколу про адміністративне правопорушення та інших ма­теріалів справи (ч. 1 ст. 277 КУпАП); строк прийняття рішення про ви­дачу ліцензії або про відмову в її видачі становить десять робочих днів з дня одержання органом ліцензування заяви про отримання ліцен­зії (ч. 8 ст. 13 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності»^[560]) або умовно (із застереженнями), напр., у разі, якщо зако­ном не визначено граничний строк вирішення окремої категорії справ, справа за заявою особи вирішується протягом розумного строку, але не більше тридцяти календарних днів після надходження заяви, а в разі проведення слухання у справі - не більше сорока п’яти календар­них днів з дня реєстрації заяви адміністративним органом (ч. 2 ст. 34 Закону України «Про адміністративну процедуру); у разі, якщо зако­ном не визначено граничний строк надання адміністративної послуги, цей строк не може перевищувати ЗО календарних днів з дня подання суб’єктом звернення заяви та документів, необхідних для отримання послуги (ч. 2 ст. 10 Закону України «Про адміністративні послуги»^[561]).

Відмежування адміністративних актів від інших актів (до­кументів) адміністративних органів. Першочергове значення має відмежування адміністративних актів від нормативних актів, адмі­ністративних договорів, процедурних рішень та процедурних дій.

Адміністративні акти, на відміну від нормативних, завжди спрямовано на вирішення конкретної справи (питання), адресовані окремим особам (чітко визначеному переліку осіб), приймаються за спрощеною процедурою (зокрема не передбачено необхідність реєстрації адміністративних актів в органах юстиції), вичерпують свою дію фактом виконання та стосуються прав, обов’язків та ін­тересів осіб, яким їх адресовано. Розмежування адміністративних і нормативних актів має важливе значення і для адміністративного судочинства, у разі їх оскарження.

При відмежуванні адміністративних актів від адміністративних договорів необхідно враховувати, що адміністративний акт прий­мається адміністративним органом в односторонньому порядку, адміністративний договір - це спільний правовий акт декількох адміністративних органів або за участю адміністративних органів; адміністративні акти мають індивідуальний характер та стосуються конкретної особи (осіб), адміністративний договір - визначає вза­ємні права та обов’язки його учасників у публічно-правовій сфері.

Відмежування адміністративних актів від процедурних рішень та процедурних дій здійснюється в залежності від їх значення під час розгляду справи. Адміністративні акти завжди приймаються (вчиняються) для вирішення конкретної справи та спрямовані (спря­моване) на набуття, зміну, припинення чи реалізацію прав та/або обов’язків окремої особи (осіб), а процедурні рішення та процедурні дії також приймаються (вчиняються) під час розгляду справи, але не вирішують справи по суті (хоча також можуть впливати на пра­ва, свободи чи законні інтереси особи).

15.2.