Поняття та система суб'єктів публічного адміністрування

Ключовим суб'єктом адміністративно-правових відносин є суб'єкт публічної адміністрації, без якого взагалі не можна гово­рити про адміністративне право.

4.1.1. Поняття «суб'єкт публічного адміністрування» (адміністративний орган)

Суб'єкти публічного адміністрування (публічна адміністрація) мають певну організаційну структуру публічного адміністрування, під яким розуміється органічно єдина та чинна система органів державного управління, передусім органів виконавчої влади та владних структур місцевого самоврядування, їх посадових і служ­бових осіб, а також установ, організацій, окремих недержавних структур, які відповідно до законодавства здійснюють публічні управлінські функції з метою задоволення публічного інтересу.

До основних суб'єктів публічної адміністрації належать:

1) органи виконавчої влади^[75];

2) суб'єкти місцевого самоврядування;

3) суб'єкти делегованих повноважень:

а) громадські об'єднання;

б) інші суб'єкти під час здійснення делегованих законодавством виконавчих функцій.

При цьому треба зазначити, що формально до органів виконав­чої влади не належать СБУ, НАБУ НАЗК, ЦВК, Державна судова адмі­ністрація, Комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення тощо, проте вони виконують вагомі виконавчі функції у спеціальних сферах адміністративної діяльності та ін. Звісно, що такі органи можна віднести до органів виконавчої влади не організаційно, а лише функціонально (в окре­мих випадках та при виконанні деяких повноважень, коли вони діють як суб'єкт публічного адміністрування).

Таке розуміння загалом відповідає Рекомендації Комітету Міністрів РЄ від 11.09.1984р. № R (84) 15 щодо публічної правової відповідальності за спричинену шкоду^[76], де надається визначення терміна «публічна влада» як: а) будь-який суб'єкт публічного права будь-якого виду чи рівня (державного, регіонального, місцевого, незалежний суб'єкт публічного права; б) будь-яка приватна особа під час здійснення нею повноважень офіційної влади.

На слушну думку професора О. Рогача, ключовою ознакою суб'єкта публічного адміністрування є діяльнісний принцип - здійснення публічного адміністрування. Його основу становлять органи, для яких публічне адміністрування є основним видом діяльності, - органи виконавчої влади та органи місцевого само­врядування.

Крім основних суб'єктів публічної адміністрації, для яких здійс­нення публічного адміністрування є основною функцією, існують й інші, для яких адміністративна діяльність не є додатковим видом діяльності.

Важливо зазначити, що у вітчизняній адміністративній доктрині категорії «суб'єкт публічного адміністрування» і «адміністратив­ний орган» практично вважаються тотожними.

Незважаючи на широку розрізненість суб'єктів публічного адмі­ністрування, усім їм притаманні спільні ознаки, які дозволяють їх диференціювати як такі. Ці ознаки зумовлені спільним функціо­нальним видом діяльності - здійсненням публічного адміністру­вання.

Таким чином, до найбільш суттєвих ознак слід віднести такі:

- кожен із суб'єктів є відокремленою частиною єдиної функці­ональної системи суб'єктів публічного адміністрування;

- вони мають свій відповідний правовий статус, який визнача­ється законами або підзаконними нормативними актами;

- усі суб'єкти публічного адміністрування реалізують не приватний, а публічний інтерес, незважаючи на те, що окремі з них можуть бути навіть суб'єктами приватного права;

- для здійснення публічного адміністрування суб'єкти наді­лені повноваженнями з прийняття публічних владних рішень;

- вони орієнтовані на діяльність на основі та для публічного виконання закону.

Отже, суб'єкт публічної адміністрації - це суб'єкт владних повно­важень, який здійснює публічне адміністрування: надає адміністра­тивні послуги чи виконавчо-розпорядчу адміністративну діяльність.

Це насамперед орган чи посадова особа суб'єктів, для яких публічне адміністрування є основним видом діяльності, - органи виконавчої влади та суб'єкти місцевого самоврядування.

4.1.2. Ознаки суб'єкта публічного адміністрування

Суб'єкти публічної сфери є органічними складниками єдиної державної влади, поділені на відповідні гілки, що орієнтовані на цінності, цілі, потреби громади та її окремих членів як споживачів послуг адміністративних структур публічного адміністрування.

До загальних ознак суб'єктів публічної адміністрації належать такі:

1) за своєю юридичною природою суб'єкт публічної адміністра­ції є зобов'язальним перед приватними особами і має якнайповніше задовольняти права, свободи та законні інтереси приватних осіб, публічний інтерес суспільства загалом;

2) їх адміністративна діяльність є обмеженою принципом «зв'я­заності правом» - вони можуть діяти виключно у спосіб і порядок, передбачений Конституцією та законами України^[77], що відповідає другому принципу правового регулювання - суб'єкту публічної адміністрації заборонено все крім того, що прямо дозволено зако­ном;

3) первинною компетенцією є адміністративні обов'язки, а похід­ною - адміністративні права, що надаються суб'єкту в мінімальних межах для ефективного виконання обов'язків;

4) суб'єктам притаманна адміністративна правоздатність - потенційна здатність мати адміністративні обов'язки і права у сфері публічного адміністрування та адміністративна дієздат­ність - здатність виконувати адміністративні обов'язки та реалізу­вати з їх виконання свої адміністративні права у сфері публічного адміністрування, що загалом формує основу адміністративно-пра­вового статусу суб'єкта публічної адміністрації.

Адміністративна правоздатність суб'єкта публічної адмі­ністрації - це його здатність мати суб'єктивні адміністративні обов'язки і права у сфері публічного адміністрування, які перед­бачені нормами адміністративного права. Правоздатність починає існувати з моменту створення (призначення на посаду) суб'єкта публічної адміністрації, а припиняється з моменту його ліквідації (звільнення з посади).

Адміністративна дієздатність суб'єкта публічної адміністра­ції - це юридична здатність суб'єкта публічної адміністрації своїми адміністративними діями самостійно реалізовувати набуті адміні­стративні обов'язки і права та нести за них відповідальність.

Складовою дієздатності є адміністративна деліктоздатність суб'єкта публічної адміністрації, що виражається в його юридичній здатності самостійно усвідомлювати свої вчинки та їх суспільно небезпечні (шкідливі) результати, відповідати за свої протиправні дії й нести за них юридичну відповідальність.

Для юридичних осіб публічної адміністрації правосуб'єктність, як правило, єдина - вона виникає з моменту створення (державної реєстрації) юридичної особи, припиняється з моменту ліквідації (виключення з державного реєстру) та відзначається спеціальним публічним характером.

Адміністративна дієздатність посадових осіб суб'єктів публіч­ної адміністрації виникає з моменту призначення на посаду, хоча часто після цього ще потребується прийняття відповідної присяги.

4.1.3. Групи суб'єктів публічного адміністрування

В апараті держави суб'єкти владних повноважень, які викону­ють виконавчі функції, є незрівненно більш численними за тих, хто забезпечує законодавчі й судові повноваження. В Україні конститу­ційна кількість народних депутатів складає 450 осіб, кількість суддів не перевищує 7 тис., а державних службовців - понад 200 тис., до цього потрібно додати 210 тис. осіб із МВС (без національної гвардії), понад 80 тис. посадових осіб місцевого самоврядування та ін.

Від часів незалежності формування суб'єктів різних гілок влади здійснювалося в демократичний спосіб, але під впли­вом різних центрів політичних впливів і груп вітчизняних еліт з різними поглядами на теорію публічного управління. У результаті цього в Україні сформувалася специфічна розгалужена система суб'єктів публічної адміністрації, що виконують виконавчі функ­ції, - по-перше, формально входять до органів виконавчої влади, по-друге, формально не входять до системи органів виконавчої влади, однак здійснюють виконавчі функції в системі законодав­чої, виконавчої та судової гілок державної влади.

Таким чином, незважаючи на те, що суб'єкти публічної адміні­страції функціонують переважно в органах виконавчої влади та місцевого самоврядуванням, однак вони присутні і в законодавчій, і у виконавчій гілці влади та в державних органах, які формально не входять у систему жодної з них.

Під системою державних органів розуміють апарат держави, що представлений упорядкованою, організованою, цілісною систе­мою органів законодавчої, виконавчої та судової влади, які наді­лені відповідними владними повноваженнями, а їх діяльність спрямована на реалізацію державної влади на всій території та в усіх сферах суспільства.

Крім органів виконавчої влади, до суб'єктів публічної адміністра­ції зокрема належать:

1) деякі повноваження Президента України, Адміністрація Президента України¹, Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим^{[78] [79];}

2) апарат Верховної ради України, Уповноважена Верховної Ради України з прав людини та її секретаріат^[80] у законодавчій гілці влади^[81];

3) повноваження суддів на адміністративних посадах, апарат суду і Державна судова адміністрація,^[82] Вища рада правосуддя, ВККСУ в судовій гілці влади;

4) Рада міністрів АРК як виконавчий орган виконавчої влади АРК^[83];

5) суб'єкти публічної адміністрації, які не мають статусу органу державної влади ^[84];

6) численні органи державної влади (змішаного підпорядку­вання), які виконуюють виконавчі функції, але формально безпо- средньо не підпорядковані вищому чи центральним органам вико­навчої влади;

Серед останніх слід відзначити:

- Службу безпеки України - державний правоохоронний орган спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку України¹;

- Службу зовнішньої розвідки України, яка є державним орга­ном, який здійснює розвідувальну діяльність у політичній, еконо­мічній, військово-технічній, науково-технічній, інформаційній та екологічній сферах^{[85] [86];}

- Раду національної безпеки і оборони України, яка є коорди­наційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України^[87];

- Рахункову палату України, що є державним колегіальним органом, який від імені Верховної Ради України здійснює контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням^[88];

- Центральну виборчу комісію, що є постійним чинним колегі­альним державним органом, наділена повноваженнями щодо орга­нізації підготовки і проведення виборів;

- Управління державної охорони України, шо є державним правоохоронним органом спеціального призначення, підпоряд­кованим Президентові України та підконтрольним Верховній Раді України^[89];

- Національний банк України, який є центральним банком України, особливим центральним органом державного управ- ління^[90];

- національні комісії регулювання природних монополій, які є центральними органами виконавчої влади зі спеціальним стату­сом - утворюються та ліквідуються Президентом України^[91].

4.2.