Компетенція суб'єкта публічного адміністрування

Компетенція є базовою теоретичною категорією адміністра­тивного права, яка дозволяє повно та всебічно схарактеризувати конкретний суб'єкт публічного адміністрування.

Виділяють два аспекти компетенції - зовнішній та внутрішній.

Зовнішній аспект пов'язаний з етимологією терміна «компе­тенція», що походить від лат. competere («бути відповідним»). У нашому разі йдеться про те, що кожен суб'єкт відповідає своєму місцю в публічній адміністрації. Коло питань, вирішення яких йому доручено, є унікальним, а право на вирішення цих питань - моно­полією конкретного суб'єкта.

Внутрішній аспект компетенції легко пояснити через її внутрішню будову. Компетенція не є однорідною і складається з низки взаємопов'язаних елементів. Її основними складниками є мета та завдання; предмет відання; адміністративні повнова­ження. Іноді до складників компетенції додають функції суб'єкта публічного адміністрування, його відповідальність тощо.

Компетенція центральних органів виконавчої влади та інших центральних державних органів установлюється спеціальними законами або положеннями про відповідні державні органи, затвер­дженими постановами КМУ тощо. Щодо органів виконавчої влади на місцях їх компетенція фіксується в місцевих нормативних актах. Такі нормативні акти називаються компетенційними.

Мета та завдання визначають соціальне призначення суб'єкта публічного адміністрування, його роль і значення в організації суспільного життя та реалізації публічного інтересу.

Завдання - це наперед визначений, запланований до вико­нання обсяг робіт, покладений на суб'єкта публічного адміністру­вання. Перед кожним суб'єктом публічної адміністрації ставиться чітко визначене коло завдань.

Приклад: Національна поліції має чотири завдання: забезпечення публічної безпеки й порядку; охорону прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави; протидію злочинності; надання в межах послуг із допомоги особам, які з особистих, економічних, соці­альних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги¹.

В актах часто використовуються словосполучення «забезпе­чує формування державної політики» та «реалізує державну полі­тику», перше з яких вказує на те, що виконання поставленого завдання передбачає переважно ухвалення нормативних актів, а друге - ухвалення адміністративних актів, проведення організа­ційних заходів тощо.

Мета відбиває загальну спрямованість діяльності суб'єкта публічного адміністрування. Завдання конкретизують, розкрива­ють мету, є похідними від неї.

Приклад: Державне бюро розслідувань має за мету запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, віднесених до його компетенції, а завдання його не згадуються^{[92] [93].}

Другий складник компетенції - предмет відання. Він визна­чає коло питань, які компетентний вирішувати суб'єкт публічного адміністрування. У переважній більшості випадків у норматив­ному акті неможливо навести їх вичерпний перелік. Тому для вста­новлення меж предмета відання використовуються різноманітні маркери - територіальні, об'єктні, суб'єктні тощо.

Територіальний маркер вказує на географічно визначену територію, у межах якої виникають питання, що належать до предмета відання суб'єкта публічної адміністрації. Об'єктний маркер вказує на предмети та процеси, з якими пов'язане управлінське питання (об'єкти інтелектуальної власності, буді­вельна діяльність, товари, культурна цінність). Суб'єктний маркер вказує на коло осіб, причетних до вирішуваного питання (іноземці, військовослужбовці, громадяни України, закордонні українці, політичні партії, комунальні неприбуткові підприєм­ства, медичні заклади тощо). Зазвичай для встановлення меж предмета відання суб'єкта публічного адміністрування вико­ристовуються різні види маркерів одночасно.

Третій складник компетенції - повноваження. Це юридична конструкція, що поєднує в собі специфічні права та обов'язки суб'єктів публічного адміністрування. Саме тому деякі вчені, що займаються проблемами теорії права, називають повноваження «правообов'яз- ком».

Приклад: у компетенційних нормативних актах за Державною міграційною службою України закріплено сорок два адміністратив­них повноваження^[94].

Особливості функціонування конкретного суб'єкта публічного адміністрування можуть бути розкриті лише з урахуванням взає­мозв'язків і динамічної взаємодії всіх елементів його компетен­ції. Отож, для того щоб зрозуміти сутність суб'єкта публічного значення, його роль і значення в публічній адміністрації, а також управлінські можливості, слід детально ознайомитись з його компетенцією.

Крім того компетенція суб'єкта публічного адміністрування може використовуватись як класифікаційний критерій. Згідно з ним органи виконавчої влади можна поділити на: а) органи загальної компетенції; б) органи галузевої компетенції; в) органи міжгалузевої компетенції; г) органи функціональної компетенції; д) органи предметної компетенції.

Отже, компетенція - це комплекс взаємопов'язаних елементів (мети, завдань, предмета відання та повноважень), що харак­теризує особливості діяльності конкретного суб'єкта публіч­ного адміністрування, зумовлені його місцем у публічній адмі­ністрації.

4.2.1. Повноваження суб'єктів публічного адміністрування

Будь-який суб'єкт публічного адміністрування утворюється державою чи територіальною громадою для того, щоб покласти на нього обов'язки з виконання певних дій в інтересах держави чи громади. Тобто з самого початку визначається коло його публіч­них обов'язків. Однак виконання більшості з них передбачає контакт і взаємодію уповноваженого суб'єкта з іншими особами перед приватними. Тому суб'єкту публічної адміністрації нада­ються права вимагати від таких осіб виконання покладених на них обов'язків, дотримуватися належної поведінки. При цьому реаліза­ція обов'язку без використання права для суб'єкта публічного адмі­ністрування є майже неможливою.

Приклад: Міністерство охорони здоров'я України зобов'язане видавати ліцензії на здійснення медичної практики та вести реєстр осіб, що отримали такі ліцензії.

У компетенційних актах, особливо підзаконних, термін «повно­важення» застосовується не завжди. Часто його замінюють досить складними мовними конструкціями на кшталт «на виконання своїх завдань орган здійснює» або «до компетенції органу належить».

Натомість повноваження прямо згадуються в Конституції України. Частина 2 статті 19 Основного Закону прямо зазначає, що органи державної влади й органи місцевого самоврядування, їх поса­дові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

З цієї норми можна зробити такі висновки: 1) повноваження будь-якого суб'єкта публічного адміністрування мають бути норма­тивно закріплені. Вони мають прямо встановлюватись законом або опосередковано спиратись на закон^[95]; 2) кожне повноваження потрібно чітко викласти; 3) у нормативних актах має міститись вичерпний перелік повноважень конкретного суб'єкта публічного адміністрування; 4) владна діяльність суб'єкта публічного адмі­ністрування поза межами встановлених для нього повноважень є протиправною і суперечить приписам Конституції України та принципу верховенства права.

Різні суб'єкти публічного адміністрування наділені різними повноваженнями, підбір яких зумовлений метою, завданнями, предметом відання та іншими чинниками.

З функціонального боку складники компетенції взаємодіють таким чином: предмет відання визначає коло питань, які підляга­ють вирішенню, завдання прогнозують бажаний результат, а повно­важення дають знаряддя, потрібні для досягнення такого резуль­тату. Чим різноманітніше коло завдань і предмет відання, тим більше повноважень буде надано для їх вирішення.

Адміністративні повноваження можна класифікувати за низкою критеріїв. Так, залежно від завдання, на виконання якого будуть спрямовані повноваження, їх можна розділити на контрольні, координаційні, сервісні, юрисдикційні, регулятивні, інформаційні тощо.

Залежно від місця органа публічного адміністрування, якому належать повноваження, в державній адміністрації їх можна розділити на повноваження вищого органу виконавчої влади, повноваження центральних органів виконавчої влади, повнова­ження місцевих органів виконавчої влади, повноваження інших державних органів, повноваження органів місцевого самовряду­вання.

За критерієм належності повноваження можна розділити на власні (надані безпосередньо суб'єкту публічного адміністрування) та делеговані (отримані від іншого суб'єкта публічного адміністру­вання).

Окремо слід згадати так звані дискреційні повноваження, за якими адміністративний розсуд (дискреція) передбачає надання суб'єкту публічного адміністрування можливості самостійно обирати варіант поведінки у передбачених законом випадках.

За теорією адміністративного права, повноваження суб'єкта публічного адміністрування мають реалізовуватися через формальну регламентацію адміністративних обов'язків і прав. При цьому - як для будь-якого суб'єкта владних повноважень - первин­ними є «обов'язки», а вторинними - «права».

Адміністративні обов'язки суб'єкта публічної адміністрації - це сукупність їх зобов’язань перед приватними особами, державою й суспільством, що встановлені нормами адміністративного права, а інколи й інших галузей права.

Адміністративні права суб'єкта публічної адміністрації - це прописана адміністративним законодавством міра дозволеної поведінки щодо виконання поставлених обов’язків стосовно забез­печення прав, свобод і законних інтересів приватних осіб та публіч­ного інтересу держави й суспільства загалом.

Однак на практиці це правило порушується, часто повноваження є водночас і правами, які суб’єкт зобов’язаний реалізувати за певних обставин, тобто права органу є одночасно і його обов’язками.

Наприклад: відповідно до положень Закону «Про місцеві державні адміністрації» місцева державна адміністрація розробляє проекти програм соціально-економічного розвитку і подає їх на затвер­дження відповідній раді, забезпечує їх виконання, звітує перед відповідною радою про їх виконання; складає баланси трудових, матеріально-фінансових та ін. ресурсів, подає раді висновки щодо доцільності розміщення на відповідній території нових підпри­ємств та інших об'єктів незалежно від форм власності та ін.

Відповідно жодне з наведених повноважень не можна абсо­лютно віднести ні до прав, ні до обов’язків, що зумовлює появу та використання такого терміна, як «правообов’язки».

Отже, адміністративні повноваження - це взаємопов'язані адміністративні обов'язки та права суб'єкта публічного адміні­стрування, надані йому законним чином і необхідні для досягнення поставлених перед ним завдань.

4.2.2. Наділення адміністративними повноваженнями, делегування адміністративних повноважень

Якщо діяльність зі здійснення публічного адміністрування обмежується компетенцією суб'єкта, то наступним питанням, на яке слід дати відповідь - яким чином той чи інший суб'єкт розпо­чинає володіти повноваженнями та які існують вимоги стосовно їх розподілу. Загальними обмеженнями в цьому питанні є струк­турні обмеження, що випливають із конституційної доктрини поділу влади, загальні принципи права та встановлені законода­вчі обмеження, викладені, як правило, в базових (компетенцій- них) законах.

Повноваження суб'єкти публічного адміністрування отриму­ють у різний спосіб (нормативний, договірний), від різних суб'єк­тів (законодавця чи іншого суб'єкта публічного адміністрування) тощо. Відповідно до цього можна виділити:

1) наділення повноваженнями;

2) делегування повноважень;

3) передання (перерозподіл) повноважень.

Загалом їх виокремлення базується на критерії відмежу­вання суб'єкта, який передає повноваження, та способах здійс­нення.

Наділення повноваженнями суб'єкта публічного адміністру­вання здійснюється або законодавчим органом, або іншим уповно­важеним на те органом. Так, наділення повноваженнями місцевих державних адміністрацій здійснюється Верховною Радою України, що ухвалила Закон «Про місцеві державні адміністрації». Відповідно до положень Конституції України та Закону «Про Кабінет Міністрів України» уряд наділив повноваженнями Державне агентство авто­мобільних доріг України, затвердивши положення про його діяль­ність, що містить перелік повноважень.

Наділення повноваженнями має первинний характер і здійс­нюється в разі появи нових об'єктів адміністрування (наприклад, кібернетичний простір, вимушено переміщені особи, євроінте- грація тощо). Так, одним із прикладів можна навести виникнення потреби здійснювати публічне адміністрування в новій сфері інформаційно-комунікаційних технологій, утворення відповідних суб'єктів і наділення їх повноваженнями¹.

Однак частіше за все здійснюється не наділення, а передання повноважень. Воно має похідний характер, що є наслідком реорга­нізації, ліквідації органів, децентралізації або централізації повно­важень, оптимізації функцій органів і полягає в переданні повнова­жень від одного суб'єкта до іншого.

На рівні центральних органів виконавчої влади це питання врегульовано таким чином, що повноваження передаються: 1) у разі злиття органів виконавчої влади - до органу виконавчої влади, утвореного внаслідок такого злиття; 2) у разі приєднання одного або кількох органів виконавчої влади до іншого органу виконавчої влади - до органу виконавчої влади, до якого приєднано один чи кілька органів виконавчої влади; 3) у разі поділу органу виконавчої влади - до органів виконавчої влади, утворених унаслідок такого поділу; 4) у разі перетворення органу виконавчої влади - до утво­реного органу виконавчої влади; 5) у разі ліквідації органу вико­навчої влади й передання його завдань та функцій іншим органам виконавчої влади - до органів виконавчої влади, визначених відпо­відним актом Кабінету Міністрів України^{[96] [97].}

Зміст делегування повноважень полягає в тимчасовому пере­данні здійснення своїх повноважень (у повному обсязі або част­ково) одними суб'єктами публічного адміністрування іншим. У той же час делегування не слід розглядати як дозвіл або санкціону­вання, а швидше як передання влади за умов особливого контролю. Причиною впровадження механізму делегування повноважень у публічне адміністрування є те, що воно має наслідком реалізацію повноважень більш обізнаними та компетентними суб'єктами, які здатні використовувати ширші інформаційні, людські та часові ресурси.

Делегування повноважень в адміністративно-правовій площині виражається у чотирьох варіантах:

1. По-перше, це стосується тих випадків, коли нормативні акти уповноважують керівника органу, його структурного підрозділу здійснювати передання своїх повноважень чи їх частини іншій посадовій особі.

Наприклад: делегування повноважень здійснюється при розпо­ділі міністром власних повноважень між заступниками міністра в разі його відсутності (ст.8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади»). У цьому сенсі делегування повноважень відбу­вається також у формі адміністративного доручення і є однією з адміністративно-правових форм забезпечення оперативності та підвищення ефективності управління.

2. По-друге, делегування повноважень найбільш поширене у взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Так, Закон України «Про місцеве самоврядування» визначає, що делеговані повноваження - це повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування зако­ном, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішеннями районних, обласних рад.

3. По-третє, делегування повноважень відбувається в системі органів виконавчої влади між співпідпорядкованими органами. Нормативно-правові акти передбачають можливість передання власних повноважень широкого кола суб'єктів.

Приклад: Наказ міністерства економіки України «Про порядок ліцензування експорту товарів» містить положення про делегу­вання структурним підрозділам обласних державних адміністра­цій права видання ліцензій на експорт товарів суб'єктам зовнішньо­економічної діяльності, які зареєстровані у відповідних регіонах та облікова вартість товарів за договорами (контрактами) яких не перевищує 300 тис. доларів США^[98].

4. По-четверте, делегування повноважень публічного адміні­стрування може здійснюватися приватним особам (фізичним та

Глава І. Загальне адміністративне право України юридичним), які в результаті набувають повноважень зі здійснення публічного адміністрування. Вони стають суб’єктами публічного адмі­ністрування, однак тільки у функціональному сенсі, і їх діяльність чітко обмежена або законом, або актом делегування. Суб’єктами деле­гованих повноважень у наведеному сенсі можуть бути ради суб’єктів - суб’єкти господарювання, громадські об’єднання тощо.

У будь-якому наведеному вище варіанті делегування повнова­жень може здійснюватися лише в разі та в порядку, визначених зако­нодавством. До таких висновків також дійшла судова практика^[XCIX].

Прийнято виділяти такі засоби делегування повноважень: через видання нормативного акта; через видання індивідуального акта; через укладення адміністративної угоди. Проте найбільш «природ­ним» засобом делегування є передання повноважень від однієї особи іншій через укладення між ними адміністративної угоди. У такому разі максимально повно реалізується принцип взаємної згоди сторін. Крім того угода дає можливість зафіксувати особли­вості конкретного випадку делегування, установити механізм вирішення суперечок, пов’язаних із делегуванням, порядок припи­нення делегування тощо.

Отже, делегування адміністративних повноважень передба­чає, що суб'єкт публічної адміністрації ситуаційно, тимчасово або безстроково передає іншій особі належні йому адміністративні повноваження з метою ефективного, якісного забезпечення публіч­ного інтересу.

4.3.