Нормативний акт як інструмент публічного адміністрування

6.2.1. Поняття, юридичне значення та ознаки нормативного акта суб'єкта публічного адміністрування

Акти є засобом практичної реалізації завдань публічного адмі­ністрування^[136].

Видання підзаконних нормативно актів - це правотвор- чий напрямок діяльності публічної адміністрації, що передбачає розпорядчу діяльність, спрямовану на виконання законів через розроблення та встановлення підзаконних правил загального характеру.

Установлення норм права підзаконного характеру в процесі діяльності публічної адміністрації - це адміністративна правотвор- чість, яка здійснюється у формі видання органами та посадовими особами публічної адміністрації актів неперсоніфікованого харак­теру. Це викликано тим, що загальні норми і правила поведінки, сформульовані в законах, не в змозі охопити всіх аспектів, які потребують додаткового врегулювання нормами адміністратив­ного права. Тому й виникає потреба в конкретизації та деталізації законодавчих норм щодо стадії їх застосування¹.

Нормативні акти публічного адміністрування - це владні, втілені в установлену форму волевиявлення суб'єктів публічної адміністрації, що безпосередньо впливають на нормативні норми й відносини з метою їх удосконалення відповідно до публічних інтересів^{[137] [138].}

Юридичне значення нормативних актів суб'єктів публічного адміністрування полягає тому, що вони:

- є інструментом, за допомогою якого публічна адміністрація здійснює адміністративну діяльність щодо виконання адміністра­тивних зобов'язань;

- є первинною формою публічного адміністрування, офіцій­ним документом, що встановлюється в процесі адміністративної діяльності;

- з ними пов'язане виконання публічних функцій і розв'язання численних проблем в економічній, соціально-культурній та адміні­стративно-політичній сферах;

- у них міститься переважна частина всіх наявних у державі нормативних приписів, які поширюються практично на всіх суб'єк­тів владних повноважень, інших юридичних та фізичних осіб.

Виходячи з викладеного, можна визначити такі ознаки норма­тивних актів:

1) без нормативних актів не може існувати публічне адміністру­вання, без них суб'єкти публічної адміністрації не в змозі ефек­тивно забезпечувати права, свободи та законні інтереси приват­них осіб; це викликано тим, що загальні норми, сформульовані в законах, не в змозі охопити всіх аспектів, які потребують урегулю­вання нормами адміністративного права, тому й виникає потреба в конкретизації та деталізації їх до стадії правозастосування;

2) за своєю юридичною природою видання підзаконних нормативних актів - це правотворчий підзаконний напрямок адміністративної діяльності публічної адміністрації (адміністра­тивна правотворчість), що передбачає розпорядчу діяльність, спрямовану на розроблення та встановлення підзаконних правил загального характеру - тим самим вони мають подвійну юридичну природу: по-перше, є інструментом адміністративної діяльності суб'єктів публічної адміністрації; по-друге - нормою адміністра­тивного права;

3) мають владний вольовий характер відповідно до вольової сутності самого адміністративного права, спричиняють норма­тивні наслідки в ході реалізації завдань публічної адміністрації;

4) здійснюються у формі видання суб’єктами публічної адміні­страції актів неперсоніфікованого характеру.

5) юридичне значення нормативних актів суб’єктів публічного адміністрування полягає в тому, що вони є первинним інструмен­том, за допомогою якого публічна адміністрація здійснює адміні­стративну діяльність щодо виконання адміністративних зобов’я­зань;

6) ухвалюються виключно повноважним суб’єктом публічної адміністрації у встановленому порядку й згідно з офіційно перед­баченою процедурою.

7) можуть бути опротестовані або оскаржені в установленому чинним законодавством порядку (наприклад у порядку адміні­стративного судочинства);

8) у разі нетримання вміщених у них юридично-владних припи­сів спричинюють особливі юридичні наслідки - відповідальність винної сторони.

Отже, нормативний акт - це владні ухвалені у процесі підза- конної розпорядчої діяльності суб'єктами публічної адміністра­ції приписи загального характеру з питань компетенції всіх орга­нів (посадових осіб), установ, що породжують юридичні наслідки щодо конкретизації та деталізації законів до стадії їх правоза­стосування.

6.2.2. Види нормативних актів

Видами нормативних актів за суб'єктами видання є:

1) укази Президента України нормативного характеру - як нормативні акти Глави держави, видані на основі й на виконання Конституції та законів України і пов’язанні з питаннями публіч­ного адміністрування;

2) постанови Кабінету Міністрів України. Уряд України як вищий органу системі органів виконавчої влади в межах своєї компе­тенції на основі й на виконання Конституції та законів України видає постанови і розпорядження, обов'язкові до виконання (ст. 117 Конституції України). Акти КМУ нормативного характеру вида­ються у формі постанов, а акти КМУ - з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань;

3) накази нормативного характеру міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Міністри та керівники інших центральних органів виконавчої влади в межах компетенції видають нормативні акти.

При цьому наказами міністерств та інших центральних орга­нів виконавчої влади затверджуються документи нормативного характеру:

- інструкції - нормативні акти, що видаються з метою роз'яс­нення порядку застосування норм права або з метою встанов­лення методичних правил і способів виконання певних операцій (наприклад, Наказом Міністерства фінансів України затверджено «Інструкцію з оформлення органами доходів і зборів матеріалів про адміністративні правопорушення»^[139]);

- положення - систематизований (зведений) нормативний акт, яким визначаються структура, завдання, компетенція або організація діяльності певних суб'єктів права);

- правила - нормативні акти, що закріплюють порядок організації та здійснення певного виду діяльності (наприклад, Міністерством фінансів України затверджено «Правила складання паспортів бюджетних програм місцевих бюджетів та звітів про їх виконання»¹);

- порядки - нормативні акти, у яких закріплюються розташу­вання елементів у певній послідовності;

- методичні рекомендації - нормативні акти, що містять комплекс коротких і чітко сформульованих пропозицій і вказівок, що сприяють упровадженню в практику найбільш ефективних методів і форм управління.

- переліки - нормативні акти, що містять певну послідовність однорідних об'єктів.

Накази центральних органів виконавчої влади, що зачіпають права, свободи й законні інтереси фізичних і юридичних осіб або мають міжвідомчий характер, проходять реєстрацію в Міністерстві юстиції України. В іншому разі вони є нечинними;

4) розпорядження нормативного характеру місцевих державних адміністрацій. Голови адміністрацій відповідно до ст. 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»^{[140] [141] мають право видавати розпорядження;}

5) нормативні акти органів публічного управління, які не віднесено до органів виконавчої влади (НАЗК, Рахункова палата України, Національний банк України, Фонд соціального страхування України та ін.);

6) нормативні акти органів і посадових осіб місцевого само­врядування. Органи місцевого самоврядування в межах повнова­жень, визначених законом, ухвалюють рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території^[142];

7) локальні нормативні акти - акти, які ухвалюються керівни­ками підприємств, установ, організацій у межах наданих їм повно­важень з метою регулювання службової і трудової діяльності^[143].

Отже, за суб'єктами, що їх видали, нормативні акти поділя­ються на укази Президента України нормативного характеру, постанови Кабінету Міністрів України; накази нормативного характеру міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; нормативні акти місцевих державних адміністрацій; норма­тивні акти органів публічного управління, яких не віднесено до орга­нів виконавчої влади; нормативні акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування; локальні нормативні акти.

Залежно від територіальності охоплення діяльності норма­тивні акти поділяються на:

1) загальні нормативні акти, обов’язкові на всій території держави (нормативні акти Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади);

2) відомчі підзаконні нормативні акти, приписи яких поширю­ються на організації та осіб, що перебувають у системі службового підпорядкування відповідного міністерства, відомства (норма­тивні акти міністрів, керівників, інших центральних органів вико­навчої влади, що мають внутрішнє значення);

3) місцеві підзаконні нормативні акти, дія яких обмежується територією відповідної адміністративно-територіальної одиниці (нормативні акти голів місцевих державних адміністрацій);

4) локальні підзаконні нормативні акти, які діють тільки в межах конкретного підприємства, установи, організації (норма­тивні акти керівників підприємств, установ, організацій).

За сферою застосування нормативні акти поділяються на внутрішні та зовнішні. Провідне місце в діяльності публічної адміністрації відіграють зовнішні акти, що в будь-яких аспектах виходять за відомчі межі публічного апарату, адресовані фізич­ним і юридичним особам, які не перебувають у їхньому підпоряд­куванні. З їх допомогою суб’єкти публічної адміністрації безпосе­редньо забезпечують захист прав і свобод людини та громадянина, нормальне функціонування держави й суспільства.

Суб’єкти публічної адміністрації видають численні нормативно- правові акти, що стосуються широкого кола не підпорядкованих їм осіб. Такі нормативні акти обов’язково офіційно оприлюдню­ються в загальнодержавних чи місцевих періодичних виданнях.

Внутрішні нормативні акти регулюють правовідносини в діяль­ності конкретного суб'єкта публічної адміністрації та стосуються виключно його працівників. Суб'єкти публічної адміністрації не мають права вимагати від приватних осіб виконання внутрішніх нормативних актів.

6.2.3. Вимоги до нормативного акта

Нормативні акти мають відповідати формальним і матеріаль­ним вимогам. Серед формальних вимог слід виділити компетен­цією суб'єкта публічної адміністрації (чітко відповідати юридич­ним вимогам щодо дотримання принципу законності та презумпції законності акта) та суворе дотримання процедури видання.

Крім того нормативні акти мають відповідати таким матері­альним критеріям:

1) відображати оптимальність, доцільність, ефективність і соці­альну справедливість при становленні підзаконних норм адміні­стративного права;

2) видаватися на основі Конституції, інших законів України та законодавства ЄС, і у будь-якому разі не звужувати визначені ними права, свободи й законні інтереси приватних осіб.

6.2.4. Порядок підготовки та ухвалення

Процедура ухвалення актів суб'єктів публічної адміністрації поділяється на такі стадії:

1) установлення потреби ухвалення акта, підготовка його проекту;

2) внесення проекту акта на розгляд відповідного органу;

3) обговорення та доопрацювання проекту акта;

4) ухвалення та реєстрація акта;

5) доведення акта до відома виконавців (опублікування, розсилка, ознайомлення під розписку тощо).

Відповідно до вимог нормопроектувальної техніки норматив­ний правовий акт має розроблятися з урахуванням його галузе­вої належності, відповідати за обсягом регламентації визначеному в ньому предмету правового регулювання; не має містити повто­рів норм права, які містяться в інших нормативно-правових актах; не має дублювати однакові за змістом положення, які містяться в тексті цього нормативно-правового акта; має бути ясним, чітким, зрозумілим, стислим і послідовним; не має містити суперечливі норми права; не має включати положень, що належать до одного й того ж предмета правового регулювання; мусить бути внутрішньо узгодженим, мати логічно побудовану структуру.

6.2.5. Зміст і значення антикорупційної експертизи

Згідно зі ст. 55 Закону «Про запобігання корупції» зміст анти­корупційної експертизи поділяється на:

1) обов'язкову (її зобов’язані здійснювати на постійній основі МЮ та Комітет ВР, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією);

2) необов'язкову, яку можуть здійснювати НАЗК і громадсь­кість¹.

Антикорупційна експертиза, здійснювана кожним із зазначе­них суб’єктів, має низку своїх особливостей як щодо законодавчого регулювання, так і щодо практики застосування.

Значення антикорупційної експертизи залежить від суб’єкта її здійснення та позиції влади щодо використання її результатів.

На сьогодні найбільш ефективною є антикорупційна експер­тиза, що здійснюється Комітетом ВР з питань запобігання і проти­дії корупції^{[144] [145] [146]. Крім того обов'язкову антикорупційну експертизу здійснює МЮ.}

Громадська антикорупційна експертиза відзначається, як правило, високою якістю та глибиною аналізу, але при цьому її ефек­тивність є низькою, адже більшість суб’єктів нормотворчого процесу (за винятком Комітету ВР з питань запобігання і протидії корупції) неохоче сприймають рекомендації громадських експертів.

Отже, антикорупційна експертиза здійснюється Міністерством юстиції України та Комітетом ВР, до предмета відання якого нале­жить питання боротьби з корупцією (обов'язкова), і може здійсню­ватися НАЗК.

6.2.6. Державна реєстрація нормативного акта

Державна реєстрація нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управ­ління та контролю, які є суб’єктами нормотворення, здійснюється відповідно до Указу Президента України від 3.10.1992 р. № 493 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади».

Державну реєстрацію здійснюють:

а) Мін’юст - щодо нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів господар­ського управління та контролю;

б) Головне управління юстиції Мін’юсту в Автономній Республіці Крим - щодо нормативно-правових актів міністерств і республі­канських комітетів Автономної Республіки Крим;

в) головні управління юстиції в областях, мм. Києві та Севастополі - щодо нормативно-правових актів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, їх управ­лінь, відділів, інших підрозділів, територіальних органів централь­них органів виконавчої влади, а також місцевих органів господар­ського управління та контролю;

г) районні, районні в містах Києві та Севастополі, міськрайонні (у разі утворення) управління юстиції - щодо нормативно-право­вих актів районних, районних у містах Києві та Севастополі держав­них адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів.

На державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, ухвалені уповноваженими на це суб’єктами нормотворення у визна­ченій законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, а також ухвалені в порядку експе­рименту.

Державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, які:

а) стосуються соціально-економічних, політичних, особистих та інших прав, свобод і законних інтересів громадян, проголошених і гарантованих Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини й основоположних свобод 1950 р. і протоко­лами до неї, міжнародними угодами України, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації;

б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов’язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, органів господар­ського управління та контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.

Нормативно-правовий акт подається на державну реєстрацію у п’ятиденний строк після його ухвалення.

У разі наявності положень, норм і доручень, що поширюються на інші органи, нормативно-правовий акт має бути погоджений з відповідними зацікавленими органами у формі, установленій зако­нодавством.

Нормативно-правовий акт, що подається на державну реєстра­цію, має відповідати вимогам законодавства про мови та інших актів законодавства, узгоджуватися з раніше ухваленими актами, викладатися згідно з правописом української мови та з дотриман­ням правил нормопроектувальної техніки.

Державна реєстрація нормативно-правового акта здійсню­ється впродовж 10, а якщо акт має великий обсяг, - 15 робочих днів від дня, наступного після надходження його до органу державної реєстрації.

6.2.7. Процедура оприлюднення

та набрання чинності нормативним актом

Порядок офіційного оприлюднення нормативних актів і набрання ними чинності регламентується Указом Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно- правових актів та набрання ними чинності» від 10.07.1997 р. Згідно з положеннями зазначеного Указу закони України, інші акти Верховної ради України, акти президента України та Кабінету Міністрів України не пізніш як у п'ятнадцятиденний строк після їх ухвалення й підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях.

Офіційними друкованими виданнями, в яких здійснюється офіційне оприлюднення нормативних актів, є газети «Голос України», «Урядовий кур'єр», збірники «Відомості Верховної ради України» та «Офіційний вісник України», а також журнал «Офіційний вісник президента України».

Офіційне оприлюднення нормативно-правових актів здійс­нюється після включення їх до Єдиного державного реєстру нормативних актів із зазначенням присвоєного їм реєстрацій­ного коду.

Нормативно акти набирають чинності через десять днів з дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня їх опублікування в офіційному друкова­ному виданні. Нормативно акти Кабінету Міністрів, які визначають права й обов'язки громадян, набирають чинності не раніше дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях.

6.2.8. Підстави для визнання нормативного акта протиправним

Нормативні акти можуть бути визнані неправовими, якщо вони: порушують права, свободи і законні інтереси приватних осіб; видані некомпетентним органом; видані не відповідно до визна­ченої процедури; суперечать законам України та міжнародним актам ЄС.

У теорії адміністративного права нормативні акти суб'єктів публічної адміністрації, ухвалені з порушенням вимог, уважаються дефектними та поділяються на нікчемні й оспорювані.

Нікчемні акти - нормативні акти, юридична недійсність яких очевидна, недоліки яких скасувати не можна і які не породжу­ють юридичних наслідків. Вони недійсні з моменту ухвалення, за їх невиконання не настає юридична відповідальність (містять указівки щодо порушення законодавства, сприяють вчиненню злочинів тощо).

Оспорювані (заперечувані) акти - акти з помилками, дефек­тність яких не є очевидною, і які можна скасувати. Недоліки не позбавляють їх юридичної сили, але вони можуть бути оскаржені зацікавленими суб'єктами права. Після оскарження або опротесту- вання акт може бути визнано або правомірним, законним (після усунення недоліків), або нікчемним. За такої ситуації оспорювані акти підлягають виконанню на відміну від нікчемних актів.

Підставами для скасування рішення про державну реєстрацію нормативного акта є такі:

- набрання законної сили судовим рішенням про визнання нормативного акта незаконним чи таким, що не відповідає зако­нам, або нормативного акта вищої юридичної сили повністю чи в окремій його частині;

- одержання повідомлення від спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань реалізації державної регулятор­ної політики про виявлення будь-якої обставини у сфері державної регуляторної політики в галузі господарської діяльності;

- одержання висновку регіонального відділення Секретаріату Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини Головного управління про невідповідність нормативного акта Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. і протоколам до неї та практиці Європейського суду з прав людини;

- виявлення порушень або недотримання органом, що видав нормативно-правовий акт, вимог про державну реєстрацію норма­тивно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади.

Перегляд зареєстрованого нормативно-правового акта з метою скасування рішення про його державну реєстрацію здійс­нюється органом державної реєстрації в разі надходження пропо­зицій від органів виконавчої влади, інших юридичних осіб, грома­дян та з власної ініціативи.

При надходженні пропозицій орган державної реєстрації їх аналізує, здійснює перегляд нормативного акта, щодо якого надійшла пропозиція, щодо відповідності чинному законодавству станом на дату перегляду та ухвалює відповідне рішення залежно від результатів перегляду.

Нормативно-правовий акт, виключений з державного реєстру, підлягає скасуванню органом, що його ухвалив, упродовж 5 днів з дня отримання повідомлення про виключення з державного реєстру. Копія відповідного розпорядчого документа направля­ється до Головного управління впродовж 2 днів від дня скасу­вання нормативно-правового акта.

6.2.8.1. Зв'язок протиправності з фактом недотримання формальних вимог під час його підготовки та видання акта

Недотримання вимог правових норм, які регулюють порядок ухвалення акта, зокрема щодо його форми, строків ухвалення тощо, може бути підставою для визнання такого акта недійсним лише в тому разі, коли відповідне порушення спричинило ухва­лення неправильного акта. Якщо ж акт загалом узгоджується з вимогами чинного законодавства й ухвалений відповідно до обставин, що склалися, тобто є правильним по суті, то окремі порушення встановленої процедури ухвалення такого акта не можуть бути підставою для визнання його недійсним.

6.3.