План як інструмент публічного адміністрування

6.5.1. Поняття, юридичне значення та ознаки плану як інструменту публічного адміністрування

Україна є країною з ринковою економікою^[170] в якій відсутнє централізоване планування економіки.

Приклад: Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 3.04.2017 р. №275 було затверджено «Середньостроковий план пріо­ритетних дій Уряду до 2020 року», що сфокусований на поліпшенні всіх аспектів життя громадян через досягнення таких цілей: еконо­мічне зростання, ефективне врядування, розвиток людського капі­талу, верховенство права і боротьба з корупцією, безпека та оборона.

План у юридичній літературі (від лат. planum - «рівне місце, площина»), як правило, розуміється як попередньо визначений порядок, послідовність здійснення певної програми, виконання роботи, проведення заходів тощо¹. Відповідно акт планування можна визначити як рішення владного суб'єкта, що визначає поря­док, послідовність чи містить зв'язок подальших дій та проведення заходів. Його також можна схарактеризувати як акт бажаного.

Слід відмежовувати план (як акт планування) від затвердження плану (як інструменту публічного адміністрування). Акт плану­вання (наприклад, план зонування території) є текстово-графіч­ним матеріалом, що набирає юридичної сили, а відтак може засто­совуватись на відповідній території лише після його затвердження органом місцевого самоврядування.

Тобто самим інструментом є затвердження плану, що ство­рює правові наслідки у вигляді виникнення, зміни або припинення прав і породжує обов'язки для приватних осіб. Такий підхід також має значення для судової практики, оскільки судовий захист має лише та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів.

Та незважаючи на очевидну відмінність таких актів, постає питання про відмежування ухвалення актів планування від здійс­нення інших форм діяльності владних суб'єктів.

Основними ознаками планів, що відрізняє їх від адміністра­тивних актів та адміністративних договорів, є те, що саме через них найбільш яскраво виражається цілевстановлення як елемент публічного адміністрування, що передбачає визначення напря­мів спільної діяльності, її проміжних і кінцевих результатів, заради досягнення яких і здійснюється управлінський вплив^{[171] [172]. Неправильна постановка цілей (неможливих для реалізації або занадто витратних) є однією з перешкод ефективного планування.}

Планування завжди виходить з узагальнення сучасного стану та спрямоване на майбутній розвиток. Тому спрямованість на майбутнє вирішення питання через встановлення загальних цілей та рамок, надання рис визначеності майбутній адміністративній діяльності є ключовою ознакою планування.

Наступною характерною рисою та такою, що відрізняє акти планування від інших інструментів діяльності публічної адміністра­ції, є те, що вони забезпечують прозорість діяльності владних суб'єк­тів. Плани містять майбутні заходи та окреслюють результат цих заходів, деколи навіть містять виконавців і строки. Акт планування не є незмінним - він час від часу оновлюється, до нього вносяться зміни та уточнення у зв'язку зі зміною потреб і суспільних вимог.

Юридичне значення плану як інструмента адміністратив­ного права полягає в тому, що він є додатковим спеціальним засо­бом досягнення бажаного в майбутньому позитивного публічного результату через затвердження відповідними адміністративними актами цілеспрямованих напрямків адміністративної діяльності суб'єктів публічної адміністрації.

План як інструмент адміністративного права характери­зується такими ознаками:

1) це різновид адміністративної діяльності суб'єктів публічної адміністрації;

2) реалізується через затвердження суб'єктом публічної адміні­страції офіційного документа, в якому сформовано уявний бажа­ний у майбутньому публічний результат;

3) затвердження плану здійснюється через ухвалення відповід­ного адміністративного акта;

4) матеріальною основою плану є документи планування в певних сферах адміністративно-правових відносин, виходячи з узагальнення сучасного стану та його спрямованості на майбутній розвиток;

5) у ньому найбільш яскраво відбивається цілевстановлення публічного адміністрування;

6) він забезпечує прозорість адміністративної діяльності публіч­ної адміністрації;

7) у планах суб'єкти публічної адміністрації беруть на себе адмі­ністративні зобов'язання здійснити щось користе для приватних осіб та публічного інтересу держави.

Отже, план як інструмент адміністративного права - це похідна (від адміністративного акта) форма адміністративної діяльності публічної адміністрації на основі узагальнення сучас­ного стану суспільних відносин, що спрямовані на розвиток, через затвердження відповідними адміністративними актами цілеспря­мованих напрямків публічного адміністрування на майбутнє.

6.5.2. Сфера застосування та види планів як інструментів адміністративного права

Плани в діяльності публічної адміністрації - це спеціальний інструмент її адміністративної діяльності, вони застосовуються майже у всіх сферах публічного адміністрування. Їхнє значення постійно зростає надалі під європейським впливом. Сьогодні важно уявити співробітництво України з європейськими країнами без узгоджених програм і планів. У Європейському Союзі відзна­чаються чотири рівні планування: політико-стратегічний рівень; стратегічний рівень; операційний рівень; тактичний рівень.

Отже, сферою застосування планів є весь спектр публічного адміністрування, коли компетентний суб'єкт публічної адміністра­ції затверджує для себе та підпорядкованих суб'єктів завдання, які їм потрібно виконати для забезпечення прав, свобод і законних інте­ресів приватних осіб та публічного інтересу держави.

6.5.3. Види планів як інструментів адміністративного права

Плани, як інструменти адміністративного права, можна класи­фікувати на види за різними критеріями:

1. За рівнями планування:

- стратегічне планування^[173];

- довгострокове планування;

- середньострокове планування¹;

- поточне планування.

В останньому випадку варто навести такий приклад: відпо­відно до положень Закону України «Про публічні закупівлі» заку­півля здійснюється згідно з річним планом. Річний план, додаток до річного плану та зміни до них безоплатно оприлюднюються на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель упро­довж п'яти днів з дня їх затвердження^{[174] [175]. Цей акт-план є обов'яз­ковим при здійсненні державних закупівель, оскільки органи Державної казначейської служби перевіряють наявність річного плану закупівель ще до здійснення оплати за відповідним дого­вором.}

2. За рівнем юридичної обов'язковості акти планування поді­ляються на: а) обов'язкові до ухвалення; б) факультативні.

Затвердження окремих видів планів є обов'язковим у діяльно­сті суб'єктів публічного адміністрування, про що існують вказівки у статусних законах або в підзаконних нормативно-правових актах, які визначають компетенцію відповідних суб'єктів. Такі плани відповідний суб'єкт зобов'язаний ухвалювати. Це стосується і планів проведення документальних планових перевірок плат­ників податків органами Державної фіскальної служби України. Факультативними планами можна вважати більшість із тих, які затверджуються суб'єктом публічної адміністрації та мають внутрішньоорганізаційний зміст, - наприклад, план заходів щодо реалізації муніципального проекту тощо.

3. За суб’єктами публічної адміністрації, які здійснюють затвердження планів, виділяють плани, що затверджені адміні­стративними актами:

- Президента України;

- Кабінету Міністрів України;

- міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;

- місцевих державних адміністрацій;

- органів місцевого самоврядування¹;

- інших суб'єктів публічної адміністрації, що здійснюють деле­говані виконавчі повноваження.

4. За спрямуванням управлінського впливу визначаються внутрішньоорієнтовані плани, якими суб'єкт адміністрування впо­рядковує свою внутрішню діяльність; зовнішньоорієнтовані плани.

Предметом адміністративного права насамперед є зовнішні плани суб'єктів публічної адміністрації, які спрямовані за межі певного публічного органу та зачіпають інтереси приватних осіб.

5. За формою вираження (назвою) плани поділяються на концепції, програми, плани, плани-графіки та ін.

Приклад: Державною фіскальною службою України здійсню­ються документальні планові перевірки. Порядок формування та коригування планів-графіків, критерії та порядок відбору до плану-графіка платників здійснюється в порядку, передбаченому Порядком формування плану-графіка проведення документальних планових перевірок платників податків^{[176] [177].}

6.6.