Адміністративний договір як інструмент публічного адміністрування

6.4.1. Поняття, юридичне значення та ознаки адміністративного договору

У науці адміністративного права є визнання адміністративних договорів як форми зовнішнього вираження публічного адміні­стрування, за допомогою якого впроваджуються диспозитивні методи регулювання взаємовідносин між органами публічної адмі-

Глава І.

Адміністративний договір (угода) застосовується суб’єктами публічної адміністрації в тих випадках, коли застосування адмі­ністративних актів є недоречним/неможливим (у відносинах між суб’єктами публічної адміністрації одного рівня) або недоцільним (наприклад, при регулюванні відносин надання адміністративних послуг).

Поняття «адміністративний договір» сформульовано у п. 3 ст. 3 КАСУ, де під ним розуміється спільний правовий акт суб’єктів влад­них повноважень або правовий акт за участю суб’єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визна­чає взаємні права та обов’язки його учасників у публічний право­вій сфері й укладається на підставі закону: а) для розмежування компетенції чи визначення порядку взаємодії між суб’єктами влад­них повноважень; б) для делегування публічних владних управ­лінських функцій; в) для перерозподілу або об’єднання бюджетних коштів у випадках, визначених законом; г) замість видання індиві­дуального акта; ґ) для врегулювання питань надання адміністра­тивних послуг^[CLX].

Легальне визначення адміністративного договору (угоди) дає підстави сформулювати такі його ознаки:

1) одним із учасників адміністративного договору обов’язково є суб’єкт владних повноважень;.

2) містом адміністративного договору є права та обов’язки його учасників у публічній правовій сфері.

3) укладається на підставі закону, тобто право суб’єкта владних повноважень укласти адміністративний договір має бути передба­чене саме законом, а не підзаконними актами;

4) реалізується, як правило, на нормах адміністративного права;

5) викликає безпосереднє настання юридичних наслідків у вигляді виникнення, зміни й припинення правовідносин (меморан­дум про співпрацю), виникнення зміни, припинення прав і обов’яз-

ків його учасників (договори про розстрочення та відстрочення грошових зобов’язань або податкового боргу платника податків) у публічній сфері;

6) метою адміністративного договору є задоволення публічних інтересів;

7) адміністративний договір оформлює ті суспільні відносини, які входять до предмета адміністративного права^{[161] [162]}.

Ураховуючи те, що органи публічної адміністрації можуть діяти як у публічній правовій, так і у приватній правовій сферах, важли­вим та необхідним є відмежування адміністративних договорів (угод) від приватноправового (цивільного, господарського) дого­вору.

Негативно відмежовує адміністративний від приватноправо­вого договору Р. Мельник, який вважає, що: 1) суб’єктний склад учасників договірних відносин не є тією ознакою, за допомогою якої можна однозначно визначитися з правовою природою дого­вору («наявність відносин влади і підпорядкування між учасни­ками договору»); 2) не є визначальним для встановлення юридич­ної природи і те, що через договір виконується публічне завдання (задовольняється публічний інтерес), адже суб’єкт публічної адмі­ністрації може досягати публічних цілей також через укладання приватноправового договору.

Позитивно про адміністративний договір потрібно вести мову в тих випадках, коли: він спрямований на реалізацію норм адміні­стративного права та відповідно виникнення (зміну, припинення) адміністративно-правових відносин; закріплені в ньому зобов’я­зання чи розпорядження, які реалізуються в його межах, мають адміністративно-правовий характер. Він спрямовується на реалі­зацію адміністративно-правової норми, що містить зобов’язання видати адміністративний акт або вчинити іншу адміністративну дію; має своєю основою закріплені нормами адміністративного права обов’язки або права приватної особи². Його укладення є не тільки (а інколи й не стільки) правом, скільки обов’язком відпо­відних суб'єктів адміністративного права ¹; суб’єкт владних повно­важень у договорі реалізує повноваження, надані для здійснення публічної управлінської діяльності.

6.4.2. Види адміністративних договорів

Суб'єкти публічної адміністрації у процесі свого функціонування укладають різноманітні адміністративні договори, які можуть зводитись до кількох груп. Класифікація адміністративних догово­рів допомагає краще зрозуміти їх сутність, а також має значення для практики оскарження договорів у судовому порядку.

Залежно від суб'єктного складу адміністративні договори доцільно поділяти на: горизонтальні (укладаються між органами виконавчої влади одного рівня або між органом виконавчої влади та органом місцевого самоврядування) та вертикальні (укла­даються між органами публічної адміністрації та фізичними чи юридичними особами).

За характером взаємовідносин між сторонами договору: коор­динаційні договори - укладаються між суб'єктами права, які пере­бувають на однаковому юридичному рівні в ієрархії публічного адміністрування, або тими, що перебувають у рівному становищі, та субординаційні договори - укладаються між суб'єктами права, які перебувають у відносинах влади-підпорядкування, - напри­клад між органом місцевого самоврядування та приватною особою (адміністративний договір між органом місцевого самоврядування та адвокатом, який бере на себе зобов'язання надавати від імені органу місцевого самоврядування приватним особам безоплатну правову допомогу)^{[163] [164].}

За юридичними властивостями:

- нормативні (правовстановлювальні). Як правило, норма­тивні договори є горизонтальними. Такі адміністративні договори є договором для його сторін та водночас нормою права для неви- значеного кола осіб; розраховані на багаторазове застосування; є нормативними джерелами адміністративного права; мають правовстановлюючий характер. Вони укладаються в публічних інтересах, а їхня цільова спрямованість - це досягнення загального блага¹;

- індивідуальні (правозастсовчі) - як правило, це верти­кальні адміністративні договори, що мають вирішити індивіду­альну конкретну справу, мають визначеного суб'єкта дії, розрахо­вані на одноразове застосування, мають правовстановлювальний характер.

За змістом виділяють такі адміністративні договори:

- мирові угоди, що укладаються між суб'єктами права з метою врегулювання суперечки на основі взаємних поступок і стосуються прав та обов'язків сторін (адміністративний договір між митним органом та порушником митних правил (ст.

- договори обміну зобов'язаннями, відповідно до яких суб'єкти права беруть на себе зустрічні зобов'язання, які об'єдну­ються в таких договорах із певною метою та слугують реалізації функцій суб'єкта публічної адміністрації щодо вирішення публіч­них завдань (Меморандум порозуміння між Кабінетом Міністрів України та суб'єктами господарювання, які здійснюють вироб­ництво лікарських засобів, оптову та роздрібну торгівлю такими засобами, від 6.07.2012 р.);

- договори про співпрацю, що укладаються між суб'єктами права з метою участі приватних осіб у реалізації публічних функ­цій (завдань)^{[165] [166].}

6.4.3. Чинність адміністративного договору

(умови чинності, припинення чинності)

Чинність адміністративного договору безпосередньо пов'язана з вимогами до процедури його укладання, змісту, правосуб'єктно- сті його учасників.

Так, загальними умовами чинності адміністративних догово­рів варто визнати такі: його укладено в межах компетенції відповід­ного суб'єкта публічної адміністрації; нормативний акт не вимагає від суб'єкта публічної адміністрації діяти в іншій формі, наприклад через видання індивідуального адміністративного акта;

Підставами укладання адміністративних договорів є:

1. Наявність управлінської ситуації, яка має бути (вказівка нормативного акта) або може бути (адміністративний розсуд) урегульована за допомогою договору.

Горизонтальний адміністративний договір може бути укладе­ний органом публічної адміністрації у двох випадках: 1) відповідно до вказівки в законі про можливість укладання адміністративного договору 2) відповідно до виникнення управлінської ситуації, що не може бути врегульована за допомогою іншої форми діяльно­сті публічної адміністрації. У першому разі укладення договору є правовим обов'язком органу, у другому - виноситься на розсуд його учасників. Укладення ж вертикальних адміністративних дого­ворів завжди вимагає законодавчо встановленої підстави (норма­тивний припис про обов'язок укласти договір за умови настання певних юридичних фактів).

2. Наявність нормативно закріплених юридичних фактів, з настанням яких пов'язується виникнення зобов'язання.

3. Наявність волевиявлення сторін, їх бажання вступити в договірні відносини з мотивів здійснення правомірних дій. Адміністративний договір може з'явитися лише в добровільному порядку, тобто через погодження волі його сторін.

4. Наявність взаємної згоди з усіх істотних умов договору^[167].

Вимоги до адміністративного договору поділяються на:

1) вимоги законності ( зокрема процедурні вимоги);

2) вимоги доцільності.

Недотримання цих вимог має зумовлювати визнання адміністра­тивних договорів нікчемними (у разі порушення вимог законності та істотного порушення процедурних вимог) або заперечними.

Вимоги законності включають в себе: відповідність адміні­стративного договору Конституції України, законам України та нормативно-правовим актам вищих органів публічної адміністра­ції; можливість укладання адміністративного договору має бути передбачена в нормах про компетенцію органу публічної адмі­ністрації відповідного рівня; підстави укладання адміністратив­ного договору органами публічної адміністрації мають бути також передбачені в законодавчих чи інших правових актах; умови адмі­ністративного договору не мають бути спрямовані на протиза­конні дії.

Процедурні вимоги до адміністративних договорів зумовлені потребою чіткого визначення порядку укладання адміністратив­них договорів. До них належить обов’язково письмова форма, а також залежно від виду адміністративного договору - реєстрація адміністративного договору, затвердження рішення про укладання адміністративного договору уповноваженою особою або органом, дотримання строків укладання адміністративних договорів.

Вимоги доцільності передбачають обов’язок органу публічної адміністрації при укладенні адміністративного договору переслі­дувати передусім публічні інтереси, а не відомчі¹, у разі якщо адмі­ністративний договір зачіпає інтереси третіх осіб, такі особи мають погоджувати його зміст^{[168] [169].}

6.4.4. Поняття нікчемності адміністративного договору

Наслідком невиконання вимог, установлених для адміністра­тивного договору, є визнання його судом недійсним. Недійсні адмі­ністративні договори поділяються на:

1. Нікчемні адміністративні договори, що характеризуються такими ознаками: незаконність, невідповідність вимогам, що є очевидними та не потребують спеціального доказування; недій­сність з моменту укладання; презумпція законності на них не розповсюджується, а посадові особи органів публічної адміністра­ції несуть відповідальність за їх виконання.

Нікчемний адміністративний договір не існує як правова форма управління з моменту його укладення, а саме: не спричинює юридичних наслідків, може передбачати негайне застосування примусових заходів, на відвернення яких розраховувала одна зі сторін (наприклад, застосування адміністративного арешту акти­вів). Звісно, викриття мотивів, що прямо порушують норми права, може супроводжуватись неправомірними діями суб'єкта (причому як активними, так і пасивними) та вимагати певних доказів. Наприклад, до активних дій може бути віднесено спробу виїхати за кордон, а до пасивних - несплату поточних платежів до бюджету після укладення договору про розстрочення (відстрочення) подат­кових зобов'язань.

Нікчемний адміністративний договір не тягне жодних юридич­них наслідків. У разі якщо адміністративний договір містить лише деякі нікчемні положення, то весь адміністративний договір слід визнавати нікчемним лише в тому разі, якщо без цих «дефектних» положень його виконання є неможливим. В іншому разі адміні­стративний договір буде чинним лише в межах його «недефек- тних» положень¹.

2. Заперечні адміністративні договори, що мають такі ознаки: невідповідність їх вимогам не є очевидною, а відтак може бути оскаржена в судовому порядку; діє до моменту визнання його судом недійсним; заперечний адміністративний договір підлягає виконанню до моменту визнання його недійсним.

Нікчемність і заперечність адміністративних договорів установ­люється виключно в судовому порядку.

6.4.5. Підстави визнання адміністративного договору нікчемним

Адміністративний договір має визнаватись нікчемним, якщо:

1) зміст адміністративного договору суперечить Конституції України, законам й ухваленим на їх основі нормативним актам вищих органів виконавчої влади;

2) не дотримана вимога щодо письмової форми адміністратив­ного договору;

3) адміністративний договір спрямовано на порушення консти­туційних прав і свобод людини і громадянина;

4) виконання цього адміністративного договору вимагає здійс­нення протиправного діяння;

5) укладено адміністративний договір особою (фізичною чи юридичною), що не володіє адміністративно-договірною правоз­датністю;

6) істотно порушено процедуру укладання адміністративних договорів;

7) укладено фіктивний адміністративний договір, тобто такий, що укладається без наміру створення правових наслідків, які зумовлювались цим договором;

8) адміністративний договір видано не уповноваженим на це органом публічної адміністрації (посадовою особою) поза його компетенцією.

Адміністративний договір може бути визнаний судом недійсним у разі:

1) установлення помилок у процедурі його укладення;

2) порушення спеціального порядку укладання адміністра­тивних договорів (наприклад, невчасне доведення його змісту до виконавців);

3) мета укладання адміністративного договору не відповідає встановленій у законі, проте не суперечить нормам права;

4) визнання його судом недійсним і таким, що порушує права громадян, правового акта управління з того ж питання, з якого було видано адміністративний договір;

5) скасовано законодавчий або інший правовий акт, що перед­бачав можливість укладання такого адміністративного договору;

6) відсутність відповідних повноважень у представника невлад­ної сторони, який уклав адміністративний договір;

7) зобов’язання органу публічної адміністрації не відповідають предмету та меті договору та не пов’язані з виконанням органом публічної адміністрації покладених на нього завдань;

8) відсутня законна підстава (заяви, подання) для укладання адміністративного договору.

6.5.