Адміністративний акт як інструмент публічного адміністрування

6.3.1. Ухвалення, ознаки адміністративного акта та відмежування від інших актів (документів) суб'єкта публічного адміністрування

Адміністративний акт¹ є основним інструментом діяльно­сті публічної адміністрації, коли вона спрямована на конкретних суб'єктів адміністративного права, оскільки саме на підставі адмі­ністративних актів у переважній більшості випадків виникають, змінюються та припиняються адміністративно-правові відносини.

Відмежування адміністративного акта від норматив­ного. Видання адміністративних актів є близьким до норматив­ного, але не тотожне йому. Відмінність між ними полягає в тому, що адміністративні акти встановлюють, змінюють або припиняють конкретні адміністративні правовідносини. Вони відрізняються від нормативних тим, що звернені до конкретних суб'єктів адмі­ністративно-правових відносин і їх дія припиняється після здійс­нення встановлених у них прав і обов'язків, тобто після одноразо­вого їх застосування.

Ознаками адміністративного акта є такі:

1. Є юридичним актом індивідуальної дії, адже ці акти стосуються конкретних осіб та їхніх відносин, їх головною рисою є конкрет­ність: а) чітке формулювання конкретних юридичних волевияв­лень суб'єктами адміністративного права, які видають такі акти;

б) розв'язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуаль­них справ або питань, що виникають у сфері публічного адміні­стрування; в) чітка визначеність адресата - конкретної особи або осіб; г) виникнення конкретних адміністративно-правових відно­син, зумовлених цими актами^{[147] [148]; д) можуть бути оскаржені лише особами, безпосередні права, свободи чи охоронювані законом інтереси яких такими актами порушено.}

2. Ухвалюється суб'єктом публічної адміністрації в установле­ному (процедурному) порядку, порушення якого може призвести до недійсності адміністративного акта - це має бути суб'єкт, уповнова­жений на здійснення адміністративної влади (на відміну від влади політичної/представницької чи судової).

3. Спрямований на створення, зміну чи припинення прав та обов'язків фізичної або юридичної особи (осіб), тобто для адміні­стративного акта характерна зовнішня спрямованість його дії. Акцент на зовнішні дії адміністративного акта дозволяє відмежо­вувати такі акти від внутрішньо спрямованих актів - наприклад, щодо вирішення організаційних питань усередині адміністратив­ного органу^[149].

Загалом юридичне значення адміністративних актів полягає в такому:

1) адміністративні акти є юридичним фактом, що безпосеред­ньо впливає на створення, зміну чи припинення конкретних право­відносин і відповідно - на створення, зміну або припинення прав, інтересів та обов'язків конкретних осіб;

2) ухвалення адміністративного акта є завершальною та вирі­шальною стадією правозастосовного процесу, що дозволяє назвати ці акти одним із визначальних елементів механізму правового регулювання;

3) адміністративні акти є найпоширенішою та найважливішою формою діяльності публічної адміністрації;

4) адміністративні акти можуть бути підставою для підготовки та ухвалення інших адміністративних актів;

5) адміністративні акти можуть бути підставою для укладання адміністративних договорів;

6) адміністративні акти можуть бути підставою для вчинення адміністративними органами певної діяльності;

7) адміністративні акти можуть бути підставою для вчинення тих чи інших правочинів, зокрема цивільно-правових договорів;

8) адміністративні акти мають вагоме юридичне значення під час вирішення публічних правових суперечок, адже крім судо­вого вирішення цієї категорії суперечок у законодавстві України передбачено так званий адміністративний порядок їх вирішення, у результаті якого й ухвалюється адміністративний акт¹.

Отже, адміністративний акт - це рішення суб'єкта публічної адмі­ністрації щодо вирішення конкретної адміністративної справи, що зумовлює юридичні наслідки для конкретних суб'єктів адміністра­тивного права, а їх дія припиняється після одноразового застосування (здійснення встановлених у них адміністративних прав і обов'язків).

6.3.2. Види адміністративних актів

Адміністративні акти можуть бути класифіковані за такими критеріями: 1) за формою виявлення (або способом оформлення);

2) за юридичними наслідками; 3) за дією в часі; 4) за характером дії щодо особи; 5) за порядком ухвалення; 5) за критерієм резуль­тату; 6) за функцією у правовому регулюванні; 6) за способом ухва­лення; 7) за критерієм суб'єктів, які мають право видавати чи ухва­лювати адміністративні акти; 8) за критерієм відповідності праву;

9) за критерієм наявності очевидних вад та ін.

За формою виявлення розрізняють: а) письмову; б) усну (застосо­вується в разі, коли з огляду на обставини справи права/обов'язки приватної особи можуть бути встановлені лише таким чином);

в) учинену у формі дій (конклюдентні), зокрема через «мовчазну згоду»^{[150] [151].}

За юридичними наслідками виділяють: а) правоуповноважу- вальні; б) зобов'язальні; в) заборонні; г) такі, що містять відмову).

За дією в часі розрізняють: а) разові (наприклад, рішення про виплату разової компенсації); б) строкові - акти, строк дії яких установлений законодавством або в самому акті (наприклад, ліцен­зія на заняття певним видом господарської діяльності); в) безстро-

кові - акти, строк дії яких не встановлений, їх можна застосовувати впродовж необмеженого строку, вони діють до того моменту, поки не будуть скасовані в законному порядку¹.

За характером дії виділяють: а) обтяжувальні (несприят­ливі, негативні), що не вигідні для особи й означають втручання в її права чи відмову в задоволенні прохання про надання певних привілеїв (наприклад, відмову у виданні дозволу на будівництво чи реконструкцію); б) сприяльні (позитивні) - акти, що надають чи підтверджують право чи юридично значущу перевагу (дозвіл на будівництво чи реконструкцію, ліцензія на надання освітніх послуг; в) змішані - акти, які для особи є частково сприяльними, а частково - обтяжувальними; г) акти з подвійною дією, які стосу­ються третіх осіб, тобто акти, які є для однієї особи сприятливими, а для іншої - обтяжувальними.

За порядком ухвалення виокремлюють адміністративні акти:

а) ухвалені за звичайними правилами; б) ухвалення через спро­щену процедуру.

Вагоме практичне значення має класифікація адміністративних актів за критерієм результату, який досягається внаслідок вико­ристання акта: а) підтверджувальні (засвідчення статусу особи, що дає їй змогу вступати у відносини з отримання соціального захи­сту, зокрема як такої, що постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи; підтвердження права на отримання соціального захи­сту, зокрема на отримання субсидій); б) обтяжувальні (обмеження прав, свобод і законних інтересів, покладення обтяжень і обме­жень на осіб (наприклад, під час зменшення розміру субсидій); в) сприяльні акти (підтвердження права, створення позитивних наслідків для особи, зокрема рішення про надання субсидії фізич­ній особі, фінансової допомоги юридичній особі).

Адміністративні акти можуть також бути класифіковані за функціями у правовому регулюванні на: а) регулятивні - офіційно підтверджують або визначають права та обов'язки сторін, викла­дені в диспозиції регулятивних норм (наприклад, свідоцтво про реєстрацію шлюбу); б) охоронні - установлюють міру юридичної відповідальності відповідно до санкції охоронних норм (напри­клад, постанова про притягнення до адміністративної відповідаль­ності)^[152].

За порядком ухвалення виділяють акти, які ухвалюються: а) єдиноначально; б) колегіально; в) спільно двома чи більше суб’єктами; г) за узгодженням.

За критерієм суб'єктів публічної адміністрації, які мають право видавати чи ухвалювати адміністративні акти, виокремлюють:

а) акти (розпорядження) Кабінету Міністрів України;

б) акти центральних органів виконавчої влади - у формі наказів, що мають індивідуальний характер;

в) акти місцевих органів виконавчої влади - розпорядження, що мають індивідуальний характер;

г) акти органів місцевого самоврядування - накази, що мають індивідуальний характер;

д) акти підприємств, установ, організацій, які володіють адміні­стративними повноваженнями - накази, що мають індивідуальний характер;

За критерієм відповідності праву адміністративні акти поділя­ються на: а) правомірні; б) неправомірні.

Залежно від наявності очевидних особливо значних недоліків (вад) адміністративні акти поділяються на нікчемні та оспорювані акти.

6.3.3. Процедура ухвалення (видання) адміністративних актів

Процедура ухвалення адміністративних актів складається з певних стадій, які розглядаються переважно як відносно само­стійна сукупність послідовно здійснюваних, узаємопов’язаних процесуальних дій, які об’єднані однією метою.

Узагальнено процедура ухвалення (видання) адміністративних актів виглядає таким чином:

1) порушення адміністративної справи;

2) підготовка адміністративної справи до розгляду;

3) розгляд адміністративної справи та ухвалення адміністра­тивного акта;

4) оскарження адміністративного акта.

Перші три стадії є основними, четверта - факультативною.

Стадія порушення адміністративної справи має певні особливості залежно від того, процедура ця є заявною чи втручаль- ною. Так, порушення адміністративної справи може здійснюва­тися з ініціативи приватної особи, яка звертається до відповідного органу із заявою, або з ініціативи адміністративного органу, який це робить у зв'язку з виконанням своїх повноважень.

Коли порушення адміністративної справи здійснюється за заявою приватної особи, адміністративний орган має перевірити правильність визначення компетентного органу, правосуб'єкт- ність особи в цих правовідносинах, повноту поданих (наявних) документів тощо¹. У свою чергу для порушення справи за ініціа­тивною адміністративного органу мають бути певні юридичні та фактичні підстави. Юридичною підставою є наявність правової норми, яка надає такі повноваження відповідному адміністратив­ному органу. Натомість фактичною підставою є конкретні обста­вини, за наявності яких орган може порушити справу. Ця стадія, як правило, завершується складанням протоколу або акта, на підставі якого в майбутньому може бути ухвалено адміністративний акт.

Другою стадією процедури ухвалення адміністративних актів є підготовка справи до розгляду, завданням якої є створення відповідних передумов для належного розгляду справи^{[153] [154].}

Центральною стадією аналізованої процедури є стадія розгляду адміністративної справи та ухвалення адміністра­тивного акта, у ході якої адміністративним органом досліджу­ються всі обставини справи, які мають значення для правильного її вирішення. Розгляд справи може відбуватися в повному (формаль­ному) та спрощеному (неформальному) порядку. За загальним правилом, органи публічної адміністрації мають максимально спрощувати порядок розгляду адміністративних справ, щоб полег­шити приватним особам реалізацію їх прав, свобод і законних інте­ресів. У свою чергу у випадках, передбачених правовими нормами, застосовується вже формальна процедура, основною відмінністю якої є проведення усних слухань¹.

Розгляд адміністративних справ за формальною процедурою подібний до судового процесу, адже під час такого розгляду особи, які беруть участь у розгляді справи, надають пояснення, залуча­ються також експерти, спеціалісти, досліджуються докази та ін. За результатами розгляду справи ухвалюється адміністративний акт. У колегіальних органах адміністративні акти, як правило, ухвалю­ються через обговорення та подальше голосування й підписання. Підписання акта може здійснюватися або всіма членами колегіаль­ного органу, або ж лише головою засідання (слухання) та секрета­рем. Якщо ж акт ухвалюється одноособово, він підписується уповно­важеною на це особою. Останньою дією, що вчиняється на цій стадії, є оформлення акта через присвоєння реєстраційного (порядкового) номеру.

Стадія оскарження адміністративного акта є, як уже зазначалося, факультативною, і пов'язана вона з бажанням певного суб'єкта припинити дію адміністративного акта, скасувати чи внести в нього зміни. Оскарження може бути здійснено в адміні­стративному чи судовому порядку^{[156] [157].}

Отже, процедура ухвалення (видання) адміністративних актів - це регламентовані адміністративним правом адміністративні дії, що вчиняються суб'єктом владних повноважень щодо розгляду, розв'язання й вирішення індивідуально визначеної справи, за резуль­татом яких ухвалюється адміністративний акт.

6.3.4. Чинність адміністративного акта

Процедура ухвалення адміністративних актів тісно пов'язана з проблематикою їх чинності. Адже саме з набуттям чинності адміні­стративним актом стає можливою реалізація передбачених у ньому прав, свобод і законних інтересів особи, виконання обов'язків. Саме тому є важливим чітке визначення моменту й порядку набрання чинності адміністративним актом, моменту припинення його дії, умов та порядку перегляду адміністративного акта¹.

Загальне правило набуття чинності адміністративних актів - «з моменту їх ухвалення», але в окремих законах закріплюються спеціальні процедури набуття чинності адміністративними актами з моменту їх оприлюднення^{[158] [159].}

Умови чинності адміністративного акта передбачають дотримання матеріальних і формальних умов щодо адміністратив­ного акта.

Формальні умови передбачають дотримання процедури його ухвалення (видання) і були розглянуті у попередньому параграфі.

Матеріальні умови, що висуваються до адміністративного акта, стосуються його змісту, забезпечуючи зрештою узгодження сфор­мульованих у ньому положень зі змістом чинних нормативних актів. Цими умовами є такі:

Припинення дії адміністративного акта - момент, з якого він перестає впливати на права, обов'язки чи законні інтереси осіб, тобто стає неможливою реалізація приписів, що в ньому містяться.

Припинення дії адміністративних актів відбувається на основі певних підстав, які можуть бути розподілені на фактичні та юридичні.

Фактичне припинення дії адміністративних актів відбувається саме собою, автоматично, у зв'язку з настанням певного факту, і тому немає потреби в спеціальному волевиявленні, виданні акта, спрямованого на їх припинення. Найпоширенішими підставами фактичного припинення дії адміністративних актів є: а) закін­чення строку дії акта, який було видано на певний строк; б) вико­нання вимоги, якщо зміст акта зводився лише до виконання цієї вимоги; в) настання певної юридичної події.

Адміністративний акт, виданий на певний строк, зі збігом цього строку перестає діяти, а тому немає потреби спеціально його скасову­вати. Так, дозвіл, виданий на певний строк, не дозволяє здійснювати передбачену ним діяльність після закінчення строку, вказаного в ньому

Отже, під поняттям «виконання адміністративного акта» розуміється реалізація права або дотримання вимоги виконати певні дії, яка міститься в акті, якщо його зміст зводився лише до реалізації цього права / виконання цієї вимоги.

6.3.5. Нікчемність адміністративного акта.

Підстави визнання адміністративного акта нікчемним

Нікчемність адміністративного акта - це недійсність адмі­ністративного акта із самого моменту його ухвалення (видання), тобто відсутність будь-яких правових наслідків адміністративного акта до відносин, щодо яких його ухвалено. Нікчемний адміністра­тивний акт не має юридичної сили з моменту свого ухвалення. Презюмується, що такого акта не існує. З такого акта ні для кого не виникає жодних прав чи обов’язків, він також не може бути осно­вою для жодної подальшої дії.

Адміністративний акт є нікчемним, якщо:

1) його видано в письмовій формі, але відсутні відомості про адміністративний орган, який його видав;

2) відповідно до закону він може бути виданий лише у формі документа, але ця вимога не була дотримана;

3) адміністративний акт виданий адміністративним органом, що не має на це відповідних повноважень;

4) виконання такого адміністративного акта призведе до вчинення кримінального та (або) адміністративного правопору­шення, а також істотного порушення прав і свобод людини;

5) виконання адміністративного акта об’єктивно неможливе.

Існують такі чинники визнання адміністративного акта нікчем­ним:

1) визнання його нікчемним адміністративним органом, яким він був виданий;

2) визнання особою, що має законний інтерес, акта нікчемним в адміністративному чи судовому порядку, що охоплюється понят­тям «скасування адміністративного акта».

Скасування адміністративних актів відрізняється від відкликання передусім тим, що воно застосовується виключно до неправомірних (нікчемних) актів і, по-друге, суб’єктом такого способу може бути не лише адміністративний орган, який ухвалив акт, а й адміністратив­ний орган вищого рівня, що володіє такою компетенцією, чи суд.

Скасування неправомірних адміністративних актів може здійс­нюватися у двох порядках - адміністративному та судовому. Відмінність цих порядків полягає в процедурі їх здійснення та суб’єктах. Зрозуміло, що суб’єктами адміністративного способу припинення дії адміністративних актів є сам адміністративний орган, який ухвалив рішення (за наявності таких повноважень), або орган вищого рівня, який розглядає скаргу на рішення підпо­рядкованого йому органу або здійснював внутрішній адміністра­тивний контроль за цим органом. Відповідно суб’єктом судового порядку скасування адміністративних актів є суд, що наділений повноваженнями скасовувати такі акти.

6.4.