Індивідуальний (адміністративний) акт як інструмент публічного адміністрування1

Загалом юридичне значення адміністративних актів полягає в такому:

1) адміністративні акти є юридичним фактом, що безпосередньо впливає на створення, зміну чи припинення конкретних правовідносин і відповідно - на створення, зміну або припинення прав, інтересів та обов’язків конкретних осіб;

2) ухвалення адміністративного акта є завершальною та вирішальною стадією правозастосовного процесу, що дозволяє назвати ці акти одним із визначальних елементів публічного адміністрування;

3) адміністративні акти є найпоширенішою та найважливішою формою діяльності публічної адміністрації;

4) адміністративні акти можуть бути підставою для підготовки та ухвалення інших адміністративних актів;

5) адміністративні акти можуть бути підставою для укладання

адміністративних договорів;

6) адміністративні акти можуть бути підставою для вчинення

адміністративними органами певної адміністративної діяльності;

7) адміністративні акти можуть бути підставою для вчинення тих чи інших правочинів, зокрема цивільно-правових договорів;

8) адміністративні акти мають вагоме юридичне значення під час вирішення публічних правових суперечок, адже крім судового вирішення таких суперечок у законодавстві України передбачено так званий адміністративний порядок їх вирішення, у результаті якого й ухвалюється адміністративний акт^[202].

Отже, видання індивідуальних актів - це рішення суб’єктів публічної адміністрації щодо вирішення конкретних адміністративних справ, що зумовлює юридичні наслідки для конкретних суб’єктів адміністративного права, а їх дія припиняється після одноразового застосування (здійснення встановлених у них адміністративних обов’язків і прав).

7.3.1. Види індивідуальних актів

Адміністративні акти можуть бути класифіковані за такими критеріями:

> за формою виявлення (або способом оформлення);

> за юридичними наслідками;

> за дією в часі;

> за характером дії щодо особи;

> за порядком ухвалення;

> за критерієм результату;

> за функцією у правовому регулюванні;

> за способом ухвалення;

> за критерієм суб’єктів, які мають право видавати чи ухвалювати адміністративні акти;

> за критерієм відповідності праву;

> за критерієм наявності очевидних вад та ін.

За формою виявлення:

- письмові;

- усні (застосовуються в разі, коли з огляду на обставини справи права/обов’язки приватної особи можуть бути встановлені лише таким чином);

- учинені у формі дій (конклюдентні), зокрема через «мовчазну згоду»¹.

За юридичними наслідками:

> правоуповноважувальні;

> зобов’язальні;

> заборонні;

> такі, що містять відмову.

За дією в часі:

1) разові (напр., рішення про виплату разової компенсації);

2) строкові - акти, строк дії яких установлений законодавством або в самому акті (напр., ліцензія на заняття певним видом господарської діяльності);

3) безстрокові - акти, строк дії яких не встановлений, їх можна застосовувати впродовж необмеженого строку, вони діють до того моменту, поки не будуть скасовані в законному порядку.

За характером дії виділяють:

- обтяжувальні акти (несприятливі, негативні), що не вигідні для особи й означають втручання в її права чи відмову в задоволенні прохання про надання певних привілеїв (напр., відмову у наданні дозволу на будівництво чи реконструкцію);

- сприяльні (позитивні) - акти, що надають чи підтверджують право чи юридично значущу перевагу (дозвіл на будівництво чи реконструкцію, ліцензія на надання освітніх послуг;

- змішані - акти, які для особи є частково сприяльними, а частково - обтяжувальними;

- акти з подвійною дією, які стосуються третіх осіб, тобто для однієї особи є сприятливими, а для іншої - обтяжувальними^{[203] [204].}

За порядком ухвалення:

> ухвалені за звичайними правилами;

> ухвалені за спрощеною процедурою.

Вагоме практичне значення має класифікація адміністративних актів за критерієм результату, який досягається внаслідок використання акта:

1) підтверджувальні (засвідчення статусу особи, що дає їй змогу вступати у відносини з отримання соціального захисту, зокрема як такої, що постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи; підтвердження права на отримання соціального захисту, зокрема на отримання субсидій);

2) обтяжувальні (обмеження прав, свобод і законних інтересів, покладення обтяжень і обмежень на осіб - напр., під час зменшення розміру субсидій);

3) сприяльні акти (підтвердження права, створення позитивних наслідків для особи, зокрема рішення про надання субсидії фізичній особі, фінансової допомоги юридичній особі).

Адміністративні акти можуть також бути класифіковані за функціями у правовому регулюванні на:

- регулятивні - офіційно підтверджують або визначають права та обов’язки сторін, викладені в диспозиції регулятивних норм (напр., свідоцтво про реєстрацію шлюбу);

- охоронні - установлюють міру юридичної відповідальності відповідно до санкції охоронних норм (напр., постанова про притягнення до адміністративної відповідальності)^[205].

За порядком ухвалення виділяють акти, які ухвалюються:

> одноособово;

> колегіально;

> спільно двома чи більше суб’єктами;

> за узгодженням.

За компетенцією суб'єктів публічної адміністрації, які мають право видавати чи ухвалювати індивідуальні акти, виокремлюють:

1) розпорядження Кабінету Міністрів України;

2) акти центральних органів виконавчої влади - у формі наказів, що мають індивідуальний характер;

3) акти місцевих органів виконавчої влади - розпорядження, що мають індивідуальний характер;

4) акти органів місцевого самоврядування - накази, що мають індивідуальний характер;

5) акти підприємств, установ, організацій, які мають адміністративні повноваження, - накази, що мають індивідуальний характер.

За критерієм відповідності праву адміністративні акти поділяються на:

- правомірні;

- неправомірні.

Залежно від наявності очевидних особливо значних недоліків (вад) - нікчемні (недійсні) та оспорювані (заперечувані) акти.

7.3.2. Процедура ухвалення (видання) індивідуальних актів

Процедура ухвалення адміністративних актів складається з певних стадій, які розглядаються переважно як відносно самостійна сукупність послідовно здійснюваних, узаємопов’язаних процесуальних дій, об’єднаних однією метою.

Узагальнено процедура ухвалення (видання) індивідуальних актів виглядає таким чином:

1) порушення адміністративної справи;

2) підготовка адміністративної справи до розгляду;

3) розгляд адміністративної справи та ухвалення індивідуального акта;

4) оскарження індивідуального акта.

Перші три стадії є основними, четверта - факультативною.

Стадія порушення адміністративної справи має певні особливості залежно від того, процедура ця є заявною чи втручальною. Так, порушення адміністративної справи може здійснюватися за ініціативою приватної особи, яка звертається до відповідного органу із заявою, або за ініціативою адміністративного органу, який це робить у зв’язку з виконанням своїх повноважень. Коли порушення адміністративної справи здійснюється за заявою приватної особи, адміністративний орган має перевірити правильність визначення компетентного органу, правосуб’єктність особи в цих правовідносинах, повноту поданих (наявних) документів тощо¹.

У свою чергу для порушення справи за ініціативною адміністративного органу мають бути певні юридичні та фактичні підстави. Юридичною підставою є наявність правової норми, яка надає такі повноваження відповідному адміністративному органу. Натомість фактичною підставою є конкретні обставини, за наявності яких орган може порушити справу. Ця стадія, як правило, завершується складанням протоколу або акта, на підставі якого в майбутньому може бути ухвалено адміністративний акт.

Другою стадією процедури ухвалення індивідуальних актів є підготовка справи до розгляду, завдання якої - створення відповідних передумов для належного розгляду справи^{[206] [207]. Щодо актів колегіальних органів на цій стадії передбачено також підготовку проєкту актаЗ[208].}

Центральною стадією аналізованої процедури є стадія розгляду адміністративної справи та ухвалення адміністративного акта, у ході якої адміністративним органом досліджуються всі обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення. Розгляд справи може відбуватися в повному (формальному) та спрощеному (неформальному) порядку. За загальним правилом, органи публічної адміністрації мають максимально спрощувати порядок розгляду адміністративних справ, щоб полегшити приватним особам реалізацію їх прав, свобод і законних інтересів.

Розгляд адміністративних справ за формальною процедурою подібний до судового процесу, адже під час такого розгляду особи, які беруть участь у розгляді справи, надають пояснення, залучаються також експерти, спеціалісти, досліджуються докази та ін. За результатами розгляду справи ухвалюється адміністративний акт.

У колегіальних органах адміністративні акти, як правило, ухвалюються через обговорення та подальше голосування й підписання. Підписання акта може здійснюватися або всіма членами колегіального органу, або лише головою засідання (слухання) та секретарем. Якщо ж акт ухвалюється одноособово, він підписується уповноваженою на це особою. Останньою дією, що вчиняється на цій стадії, є оформлення акта через присвоєння реєстраційного (порядкового) номеру.

Стадія оскарження адміністративного акта є, як уже зазначалося, факультативною, і пов’язана вона з бажанням певного суб’єкта припинити дію адміністративного акта, скасувати чи внести в нього зміни. Оскарження може бути здійснено в адміністративному чи судовому порядку.

Отже, процедура ухвалення (видання) індивідуальних актів - це регламентовані адміністративним правом адміністративні дії, що вчиняються суб’єктом владних повноважень щодо їх розгляду.

7.3.3. Чинність індивідуального акта

Процедура ухвалення індивідуальних актів тісно пов’язана з проблематикою їх чинності. Адже саме з набуттям чинності адміністративним актом стає можливою реалізація передбачених у ньому прав, свобод і законних інтересів особи, виконання обов’язків. Саме тому є важливим чітке визначення моменту й порядку набрання чинності адміністративним актом, моменту припинення його дії, умов та порядку перегляду адміністративного акта.

Загальне правило набуття чинності адміністративних актів - «з моменту їх ухвалення», але в окремих законах закріплюються спеціальні процедури набуття чинності адміністративними актами з моменту їх оприлюднення.

Умови чинності індивідуального акта передбачають дотримання матеріальних і формальних умов щодо нього.

Формальні умови передбачають дотримання процедури його ухвалення (видання) і були розглянуті в попередньому параграфі. Матеріальні умови, що висуваються до індивідуального акта, стосуються його змісту, забезпечуючи зрештою узгодження сформульованих у ньому положень зі змістом чинних нормативних актів. Цими умовами є такі:

Припинення дії індивідуального акта - момент, з якого він перестає впливати на права, обов’язки чи законні інтереси осіб, тобто стає неможливою реалізація приписів, що в ньому містяться. Припинення дії адміністративних актів відбувається на основі певних підстав, які можуть бути розділені на фактичні та юридичні.

Фактичне припинення дії індивідуальних актів відбувається саме собою, автоматично, у зв’язку з настанням певного факту, і тому немає потреби в спеціальному волевиявленні, виданні акта, спрямованого на їх припинення.

Найпоширенішими підставами фактичного припинення дії адміністративних актів є:

> закінчення строку дії акта, виданого на певний строк;

> виконання вимоги, якщо зміст акта зводився лише до виконання цієї вимоги;

> настання певної юридичної події.

Індивідуальний акт, виданий на певний строк, зі збігом цього строку перестає діяти, а тому немає потреби спеціально його скасовувати. Так, дозвіл, виданий на певний строк, не дозволяє здійснювати передбачену ним діяльність після закінчення строку, вказаного в ньому.

Отже, під поняттям «виконання адміністративного акта» розуміється реалізація права або дотримання вимоги виконати певні дії, яка міститься в акті, якщо його зміст зводився лише до реалізації цього права / виконання цієї вимоги.

7.3.4. Нікчемність адміністративного акта

Нікчемність адміністративного акта - це недійсність адміністративного акта із самого моменту його ухвалення (видання), тобто відсутність будь - яких правових наслідків адміністративного акта до відносин, щодо яких його ухвалено. Нікчемний адміністративний акт не має юридичної сили з моменту свого ухвалення. Презюмується, що такого акта не існує. З такого акта ні для кого не виникає жодних прав чи обов’язків, він також не може бути основою для жодної подальшої дії.

Адміністративний акт є нікчемним, якщо:

> його видано в письмовій формі, але відсутні відомості про адміністративний орган, який його видав;

> відповідно до закону він може бути виданий лише у формі документа, але ця вимога не була дотримана;

> адміністративний акт виданий адміністративним органом, що не має на це відповідних повноважень;

> виконання такого адміністративного акта призведе до вчинення кримінального та (або) адміністративного правопорушення, а також істотного порушення прав і свобод людини;

> виконання адміністративного акта об’єктивно не можливе^[209].

Існують такі підстави визнання адміністративного акта нікчемним:

1) визнання його нікчемним адміністративним органом, яким він був виданий;

2) визнання особою, що має законний інтерес, акта нікчемним в адміністративному чи судовому порядку, що охоплюється поняттям «скасування адміністративного акта».

Скасування адміністративних актів відрізняється від відкликання передусім тим, що воно застосовується виключно до неправомірних (нікчемних) актів і, по-друге, суб’єктом такого способу може бути не лише адміністративний орган, який ухвалив акт, а й адміністративний орган вищого рівня, що володіє такою компетенцією, чи суд.

Скасування неправомірних адміністративних актів може здійснюватися у двох порядках - адміністративному та судовому. Відмінність цих порядків полягає в процедурі їх здійснення та суб’єктах. Зрозуміло, що суб’єктами адміністративного способу припинення дії адміністративних актів є сам адміністративний орган, який ухвалив рішення (за наявності таких повноважень), або орган вищого рівня, який розглядає скаргу на рішення підпорядкованого йому органу або здійснював внутрішній адміністративний контроль за цим органом. Відповідно суб’єктом судового порядку скасування адміністративних актів є суд, наділений повноваженнями скасовувати такі акти.

7.4.