Адміністративний розсуд у публічному адмініструванні

6.7.1. Поняття, сутність і види адміністративного розсуду

Надане суб'єкту публічного адміністрування право само­стійного вибору варіанта поведінки, рішення чи передбачува­ного наслідку застосування правової норми найбільш рельєфно виявляється через інститут адміністративного (або «вільного») розсуду.

Адміністративний розсуд застосовується тоді, коли право­вий припис, не встановлюючи конкретного варіанта дій, наділяє суб'єкта публічного адміністрування певним ступенем «свободи» у вирішенні конкретної адміністративної справи й ухваленні відпо­відного рішення, тобто це означає передбачену можливість вибору в межах, установлених адміністративно-правовими нормами.

Адміністративно-правові норми можуть визначати цілі, завдання, компетенцію суб'єктів публічного адміністрування, які вирішують те чи інше питання, але не регламентують самого змісту рішення чи роблять це в дуже абстрактній формі, нада­ючи органу, посадовій, службовий особі можливість самим вирі­шувати, чи є в тому чи іншому конкретному випадку обставини, за наявності яких можна вчиняти передбачені правовою нор­мою дії.

Динамічний характер виконавчо-розпорядчої діяльності, її об'ємність вимагає розширеного простору в правовому регулю­ванні дозволеної поведінки й можливих варіантів її наслідків. У процесі реалізації такого положення та з огляду на нього, у право- застосовній діяльності суб'єктів публічного адміністрування дедалі предметніше використовуються норми-принципи та норми-цілі. У цих нормах приписи держави не конкретизовані, а мають оціноч­ний характер.

Ступінь визначеності адміністративно-правової норми дає змогу виділити такі види адміністративного розсуду¹:

а) адміністративний розсуд першого виду може виражатися в наданні органу публічного адміністрування, посадовій, службовій особі права на його розсуд оцінювати не тільки юридичний факт, але й видати правозастосовний акт на підставі вільного вибору одного з рівноцінних із погляду законності варіантів вирішення справи, передбаченого адміністративно-правовою нормою.

б) адміністративний розсуд другого виду наявний тоді, коли норма права уповноважує орган публічного адміністрування або посадову чи службову особу діяти на власний розсуд під час реалі­зації наданих їм повноважень. Йдеться про повноваження органів із надання громадянам певних суб'єктивних прав^{[CLXXXII] [CLXXXIII];}

в) до адміністративного розсуду третього виду можна відне­сти ухвалення органом публічного адміністрування, посадовою чи службовою особою рішення на підставі норм, які містять гнучкі неконкретні (оціночні) поняття, такі як «доцільність», «потреба», «з важливих підстав». Таким чином, потреба застосовувати адміні­стративний розсуд зумовлюється самим формулюванням правила норми^[CLXXXIV].

Крім того в юридичній літературі виділяють й інші варіанти адміністративного розсуду:

а) адміністративний розсуд імперативного типу. Він пов’яза­ний з ситуацією, коли адміністративно правова норма, установ­люючи можливі варіанти рішень, залишає на розсуд суб’єктів публічної адміністрації вибір одного з цих варіантів;

б) адміністративний розсуд диспозитивного типу - такий стан, коли адміністративно-правова норма вповноважує суб’єктів публічної адміністрації діяти на власний розсуд під час реалізації наданих їм повноважень;

в) адміністративний розсуд інтерпретаційного типу - пов’я­заний з оцінюванням публічного інтересу та суб’єктивною інтер­претацією оціночних понять, таких як «доцільність», «потреба», «з важливих підстав» тощо.

Адміністративний розсуд у діяльності суб’єктів публічної адмі­ністрації безпосередньо пов’язаний із дискреційними повнова­женнями.

Повноваження щодо реалізації адміністративного розсуду, коли вони не передбачають обов’язків органу публічного адмі­ністрування, посадової або службової особи узгоджувати в будь- якій формі свої рішення з будь-яким іншим суб’єктом, мають назву «дискреційні повноваження», які найчастіше виявляються як «права».

Наділяючи орган публічного адміністрування, посадову або службову особу такими повноваженнями, законодавець, як правило, вживає дієслово «може». Отже, коли в правовій нормі говориться, що особа може отримати якесь благо, а суб’єкти публічного адміністрування мають право це вирішити, то таке положення вказує на можливість застосування адміністратив­ного розсуду.

Отже, адміністративний розсуд - це чітко визначені нормами права (адміністративними правами) межі щодо можливої адміні­стративної діяльності суб'єкта публічної адміністрації при забез­печенні прав, свобод і законних інтересів приватних осіб та публіч­ного інтересу суспільства.

6.7.2. Умови застосування адміністративного розсуду

Право суб'єктів публічної адміністрації діяти на власний розсуд визначається не тільки у вітчизняному законодавстві про адміні­стративні процедури - воно властиве європейський спільноті.

У зв'язку з надзвичайною важливістю цього питання Комітет Міністрів Ради Європи ухвалив спеціальну Рекомендацію R (80) 2 «Щодо здійснення дискреційних повноважень адміністратив­ними органами». У цьому документі «дискреційне повноваження» визначається як таке, що надає адміністративному органу певний ступінь «свободи» під час ухвалення рішення, таким чином даючи йому змогу обрати з кількох юридично передбачених рішень те, яке буде найбільш прийнятним для вирішення по суті практичної справи.

Термін «дискреційне повноваження» означає повноваження, яке адміністративний орган, ухвалюючи рішення, може здійсню­вати з певною свободою розсуду - тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично припустимих рішень, те, яке він уважає найбільш відповідним до таких обставин.

Зазначена Рекомендація містить низку принципів, якими мають керуватись адміністративні органи держав-членів Ради Європи під час ухвалення дискреційних рішень, а також їх мають ураховувати контрольні структури. Низка з цих принципів відпові­дає принципам адміністративного права. Так, Рекомендація перед­бачає, що адміністративний орган під час здійснення дискреційних повноважень:

1) не має інших цілей ніж ті, з яких повноваження було надано;

2) дотримується об'єктивності та неупередженості, беручи до уваги тільки ті чинники, які стосуються певної справи;

3) дотримується принципу рівності перед законом через запо­бігання несправедливій дискримінації, потреби однакового став­лення до особи при дослідженні як де-факто, так і де-юре;

4) підтримує відповідний баланс між будь-якими несприятли­вими наслідками, які можуть бути від ухваленого ним рішення для прав, свобод або інтересів осіб, і цілями, які він переслідує (прин­цип пропорційності);

5) ухвалює рішення впродовж строку, який є розумним з огляду на питання, про яке йдеться під час вирішення певної справи;

6) послідовно застосовує будь-які загальні адміністративні вка­зівки, беручи до уваги водночас конкретні обставини кожної справи;

7) надає доступ до адміністративних указівок приватним особам.

8) надає пояснення свого відступу від загальних адміністра­тивних вказівок, який несприятливо впливає на права, свободи чи інтереси приватних осіб (тобто мотивувати його);

9) акти, ухвалені під час здійснення дискреційних повноважень, підлягають контролю щодо їх відповідності законності з боку суду або іншого незалежного органу (наприклад, омбудсману);

10) бездіяльність адміністративного органу впродовж розум­ного строку також підлягає контролю з боку незалежних контроль­них органів держави;

11) суд або інший незалежний орган, який контролює здійс­нення дискреційних повноважень адміністративними органами, має необхідні засоби, зокрема на доступ до інформації, на основі якої ухвалено рішення.

Таким чином, суб'єкти публічної адміністрації під час ухвалення рішень із застосуванням адміністративного розсуду, згідно зі спеці­альною Рекомендацією R (80) 2 «Щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами», ухваленою Комітетом Міністрів Ради Європи, не мають діяти довільно, а обирати найопти- мальніший варіант рішення з погляду досягнення публічних інте­ресів, керуючись вищенаведеними принципами^[CLXXXV].

Виходячи з таких вивідних положень, під час застосування адмі­ністративного розсуду суб'єкт публічної адміністрації зобов'яза­ний: використовувати виключно прямі чітко визначені межами

закону уповноваження, і тільки після їх офіційного оприлюднення; дотримуватися мети уповноваження; ретельно з’ясовувати обста­вини у справі; дотримуватися принципу пропорційності; дотриму­ватися принципу рівності; дотримуватися критеріїв розсудливості; мотивувати свої рішення.

6.8.