Адміністративне право як складова публічного права

1.2.1. Призначення (мета і завдання) адміністративного права

Адміністративне право наповнює всю правову матерію суспільства. Практично неможливо знайти важливі суспільні відносини, які б не врегульовувалися певною мірою нормами адміністративного права.

Відповідно одним із перших питань, на яке треба дати відповідь, є визначення ролі адміністративного права у правовій системі. На це питання найбільш слушно дати відповідь через розкриття категорій «мета» і «завдання» адміністративного права.

Метою адміністративного права є врегулювання відносин між суб’єктами публічної адміністрації та приватними особами.

Основними галузевими завданнями адміністративного права є забезпечення того, щоб:

> публічна адміністрація якісно та своєчасно надавала адміністративні послуги;

> публічна адміністрація ефективно здійснювала виконавчо-розпорядчу діяльність;

> було мінімізовано корупційні та інші випадки зловживань у діяльності публічної адміністрації.

Завдання адміністративного права України мають своїм підґрунтям положення теорії природного права та Конституції України, відповідно до яких «людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження й забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави».

Виходячи з таких позицій, основними завданнями адміністративного права на сучасному етапі є:

> конкретизація прав і свобод приватних осіб, які мають забезпечуватися суб’єктами публічної адміністрації, як реалізація конституційної формули щодо утвердження прав і свобод людини¹. Це здійснюється в законах України та підзаконних нормативно-правових актах, які визначають обов’язки / повноваження суб’єктів публічної адміністрації).

Приклад: у Законі «Про Національну поліцію» конкретизовано, що завданнями поліції є надання поліцейських послуг у сферах забезпечення публічної безпеки і порядку, охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави, протидії злочинності;

> формування ефективних адміністративних інструментів реалізації прав і свобод у сфері публічного адміністрування як реалізація конституційної формули щодо забезпечення прав і свобод людини.

Приклад: Постановою Кабінету Міністрів України від 10.11.2017 р. №833 сформовано адміністративний інструментарій фіксації адміністративних правопорушень у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху в автоматичному режимі;

> підвищення ефективності функціонування публічних інститутів держави й суспільства - напр., через створення за вимогою громадянського суспільства державою нових антикорупційних органів - Національного антикорупційного бюро та Національного агентства із запобігання корупції;

> уніфікація та закріплення на законодавчому рівні процедур адміністративної діяльності публічної адміністрації. Напр., Верховна рада Україна через відповідний Закон закріпила адміністративну процедуру щодо стратегічного екологічного оцінювання^{[33] [34];}

> оптимізація публічного контролю з боку інституцій громадянського суспільства за діяльністю суб’єктів публічної адміністрації. Наприклад, громадські ради центральних і місцевих органів виконавчої влади здійснюють громадський контроль за врахуванням органом пропозицій та зауважень громадськості, забезпечення ним прозорості та відкритості своєї діяльності, доступу до публічної інформації ;

> удосконалення інституту юридичної відповідальності ^[35].

Приклад: 2014 року чинний КУпАП було доповнено главою 13-А

«Адміністративні правопорушення, пов'язані з корупцією», суб'єктом адміністративного проступку яких визначено спеціальні суб 'єкти публічної адміністрації.

Динамічний розвиток суспільних відносин в Україні щодо адаптації як суспільного життя, так і правової практики до інституцій ЄС, призводить до уточнення, доповнення та зміни завдань адміністративного права.

1.2.2. Предмет адміністративного права

Правові відносини виникають виключно між людьми як різновид найбільш важливих суспільних відносини. Ці відносини можуть бути як публічними, так і приватно-правовими.

Основною приватно-правових відносин є цивільне право, а публічно- правових - адміністративне право. Предмет правового регулювання визначає: що регулюється правом?

На зорі становлення адміністративного права України А. Єлістратов визначав, що предметом адміністративного права є відносини між правлячою владою й особами. Вчення про публічно-правові відносини і способи захисту публічного права складають предмет науки адміністративного права^[36].

Незважаючи на значні зміни в нашому соціальному житті за останні сто років, зазначене вище розуміння предмета адміністративного права не втратило своєї актуальності, хоча й розширилося за змістом.

Предметний обсяг адміністративного права України окреслюється такими його складовими:

1) відносинами, що виникають у зв’язку із забезпеченням публічною адміністрацією прав і свобод та законних інтересів приватних осіб у процесі надання адміністративних послуг;

2) адміністративною діяльністю публічної адміністрації щодо здійснення виконавчо-розпорядчої (публічної управлінської) діяльності:

2.1) у процесі виконавчої діяльності публічна адміністрація забезпечує публічне виконання законів на території всієї держави;

2.2) розпорядча діяльність полягає в ухваленні суб’єктами публічної адміністрації підзаконних нормативно-правових актів на основі та з виконання законів.

Отже, предметом адміністративного права України є суспільні відносини, які виникають між суб’єктами публічної адміністрації та приватними особами. За змістом предмет адміністративного права складається з надання адміністративних послуг і здійснення виконавчо- розпорядчої діяльності (публічного управління) адміністрацією.

1.2.3. Адміністративно-правові відносини

У будь-якому суспільстві існують різноманітні відносини між окремими особами та різними об’єднаннями людей.

Адміністративно-правові відносини відбивають вплив адміністративних правових норм на поведінку суб’єктів та об’єктів публічного управління, через що між ними виникають сталі правові зв’язки публічного владного характеру.

Іншими словами, адміністративно-правова норма містить абстрактну конструкцію адміністративного правового відношення. Сутність такої конструкції полягає в тому, що така норма від імені держави визначає належну поведінку кожного зі своїх адресатів. Вона встановлює обов’язкові правила, за якими відбувається «спілкування». Ці правила формулюються у формі взаємних прав і обов’язків.

Отже, адміністративно-правові відносини у вузькому розумінні - це суспільні відносини, урегульовані нормами адміністративного права.

Що ж до широкого розуміння, то звернемося до класичного розкриття цієї категорії А. Єлістратовим, який уважав, що норми адміністративного права регулюють публічно-правові відносини у сфері внутрішнього державного управління. Загальним для всіх видів адміністративно-правових відносин є те, що як мінімум однією зі сторін є суб’єкт публічної адміністрації, наділений народом України владною компетенцією.

Наступною провідною рисою адміністративно-правових відносин є їх правова природа. Так, із домаганнями агентів влади, які спираються не на закон, а на особистий розсуд, ми не можемо рахуватися в адміністративному праві. Іншими словами, суспільні відносини, які спираються не на право, а на розсуд суб’єктів публічної адміністрації, не можуть уважатись адміністративно-правовими.

Структура адміністративно-правових відносин характеризується взаємопов’язаністю всіх її складових компонентів, якими є суб’єкти, об’єкти, зміст правовідносин та юридичні факти.

Суб’єкти правовідносин - це учасники адміністративно-правових відносин, які мають суб’єктивні права та юридичні обов’язки й наділені специфічними юридичними властивостями. Об’єкти правовідносин - це те, на що спрямовано інтереси суб’єктів, з приводу чого ті вступають в адміністративно-правові відносини. Ці елементи нерозривно пов’язані.

Суб’єкти адміністративно-правових відносин вступають у них з метою задоволення своїх інтересів і потреб, які опосередковують об’єкти адміністративно-правових відносин. Виникнення у суб’єктів взаємних прав і обов’язків можливе лише на підставі настання певних юридичних умов і юридичних фактів, закріплених у гіпотезах адміністративно-правових норм.

Об’єкти адміністративно-правових відносин - це блага матеріальні або нематеріальні, а також певні дії, заради яких суб’єкти вступають в такі відносини. Об’єктом адміністративно-правових відносин може бути все, що здатне слугувати здійсненню публічних інтересів. У цій ролі можуть бути права людини і громадянина, право власності й послуги інших осіб. Права людини і громадянина стають об’єктом адміністративного права, оскільки є природними; законодавець через Конституцію України та інші закони їх установлює та визначає межі, в яких ними можна беззаперечно користуватися. У такий спосіб об’єктами адміністративного права стає вся палітра прав, визначених у розділі першому та другому Конституції України. Наприклад, це право людини на життя, здоров’я, честь, гідність, особисту недоторканність, свободу пересування, свободу слова, зібрань, право особисто та разом з іншими володіти, користуватись і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї творчої інтелектуальної діяльності, право займатися підприємницькою діяльністю.

Об’єкти адміністративного права поділяються на:

1) нематеріальні особисті блага людини - життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність, безпеку, свободу пересування та ін.;

2) матеріальні - предмети матеріального світу, створені природою чи людиною.

Приклад: національні заповідники, державні або такі, що мають стратегічне значення, підприємства, радіоактивні та інші небезпечні речовини; дороги, мости, парки, бібліотеки, державні навчальні заклади тощо; цінні папери, офіційні документи - національна грошова одиниця, валюта, паспорти, дипломи, сертифікати, лотерейні білети та ін.; продукти духовної та інтелектуальної творчості - твори літератури, мистецтва, живопису, музики, наукові винаходи і раціоналізаторські пропозиції, корисні моделі тощо.

3) дії суб’єктів адміністративно-правових відносин, коли суб’єкт чи об’єкт публічного управління має право вимагати від зобов’язаної сторони виконання певних дій.

Приклад: наряд патрульної поліції має право перевіряти в осіб за підозри у вчиненні правопорушень документи, що посвідчують їх особу, а громадянин (іноземець) має право вимагати від поліцейського надати йому допомогу та зареєструвати заяву про скоєне правопорушення.

Отже, об’єктами адміністративно-правових відносин можуть бути різноманітні матеріальні та нематеріальні блага, які становлять публічну цінність, а також діяння суб’єктів адміністративного права, пов’язані з цими благами.

Як бачимо, крім суб’єктів та об’єктів, до складу адміністративно- правових відносин входять їх юридичні обов’язки та суб’єктивні права (останні у значенні правоможності суб’єктів). У юридичній літературі це отримало назву «зміст адміністративно-правових відносин».

Зміст адміністративно-правових відносин - це сукупність суб’єктивних публічних прав (публічної правоможності) та юридичних обов’язків суб’єктів адміністративного права, коли кожному суб’єктивному праву одного суб’єкта адміністративно-правових відносин відповідає (кореспондується) юридичний обов’язок іншого суб’єкта, і навпаки.

Виходячи з того, що адміністративно-правові відносини є поєднанням фактичних суспільних відносин і адміністративно-правових норм, які надають фактичним суспільним відносинам адміністративно-правової форми, розрізняють фактичний і юридичний зміст аналізованих відносин.

Фактичний зміст адміністративно-правових відносин - це фактичні соціальні, економічні, культурні, політичні та інші відносини, які отримали через опосередкування адміністративно-правових норм свою юридичну форму. Вони зберегли фактичний зміст, але завдяки адміністративним правовим нормам набули нових якостей.

Юридичний зміст адміністративно-правових відносин - це взаємозв’язок зафіксованих в адміністративному праві суб’єктивних прав та юридичних обов’язків учасників адміністративно-правових відносин.

Суб’єктивне право - це передбачені для уповноваженої особи вид і міра можливої або дозволеної поведінки, забезпечені відповідними юридичними обов’язками інших (зобов’язаних) осіб. Проте в адміністративному праві діє не суто суб’єктивне право, а «суб’єктивне публічне право».

Суб’єктивні права громадянина обов’язково характеризуються ознакою публічності, що означає можливість впливати на управлінські процеси, брати участь у державній і суспільно-політичній діяльності, користуватися передбаченими Конституцією правами і свободами, оскаржувати дії, рішення чи бездіяльність органів влади та їх посадових осіб до суду. Діяльність громадян у публічно-правовій сфері здійснюється в рамках створених публічно-правових інституцій. Ці правовідносини характерні тим, що, з одного боку, суб’єкт владних повноважень зобов’язаний сприяти реалізації прав і свобод громадян, а з іншого - громадянин у разі порушення його конституційних гарантій має право звертатися зі скаргою чи позовом до суду на дії органів публічної влади або до управлінських органів у порядку ієрархічної вертикалі.

Публічне суб'єктивне право - це складне явище, що включає в себе певні повноваження:

1) право невладних осіб вимагати від публічної адміністрації здійснення юридичних дій, спрямованих на захист їх прав (наприклад, люди мають право вимагати від публічних органів контролю над забезпеченням їх у закладах торгівлі незалежно від форм власності безпечними для здоров’я та життя харчовими продуктами);

2) право вимагати від іншої сторони виконання обов’язку, тобто право на чужі дії (наприклад, суб’єкт господарювання має право вимагати від Антимонопольного комітету України вжиття заходів до іншого суб’єкта господарювання чи публічного органу, який порушує законодавство про захист економічної конкуренції);

3) право ввести в дію апарат примусу держави проти зобов’язаної особи, тобто право на примусове виконання обов’язку (наприклад, відділ державної виконавчої служби в разі несплати у визначений строк має право у примусовому порядку стягнути з правопорушника штраф); можливість користуватися певними соціальними публічними благами (наприклад, особа,

24 яка втратила роботу і стала на облік у центрі зайнятості, має право на допомогу з безробіття).

У змісті адміністративно-правових відносин залежно від спрямування діяльності публічної адміністрації виникають певні комбінації:

по-перше, коли правовідносини виникають за ініціативою приватної особи, - це сукупність суб’єктивних прав приватної особи та адміністративних обов’язків суб’єкта публічної адміністрації;

по-друге, коли адміністративно-правові відносини виникають за законною ініціативою суб’єкта публічної адміністрації, - це сукупність адміністративних прав суб’єкта публічної адміністрації та юридичних обов’язків приватної особи;

по-третє, коли беруть участь два суб’єкти публічної адміністрації, - це сукупність в адміністративно-правових відносинах адміністративних прав і публічних обов’язків суб’єктів публічної адміністрації!^[XXXVIII].

Юридичний обов'язок - це передбачені для зобов’язаної особи та забезпечені можливістю державного примусу вид і міра необхідної поведінки, які потрібно виконувати в інтересах уповноваженої особи, що має відповідні публічні суб’єктивні права.

Юридичний обов 'язок в адміністративному праві налічує чотири основні компоненти:

1) обов’язок здійснювати певні дії чи утримуватися від них (напр., водії транспортних засобів зобов’язані дотримуватися правил дорожнього руху);

2) обов’язок відреагувати на законні вимоги уповноваженого суб’єкта;

3) обов’язок нести відповідальність за невиконання цих вимог;

4) обов’язок не перешкоджати уповноваженому суб’єкту користуватися тим благом, на яке він має право (напр., публічна адміністрація не має права втручатися в корпоративне управління суб’єкта господарювання).

Юридичні обов'язки в адміністративному праві забезпечують публічні інтереси людини і громадянина, суспільства і держави та є гарантіями суб’єктивних публічних прав.

Юридичний факт - це конкретна життєва обставина, з якою норма адміністративного права пов’язує виникнення, зміну або припинення адміністративно-правових відносин.

Головне призначення юридичних фактів у процесі публічного адміністрування - забезпечити виникнення, зміну чи припинення адміністративно-правових відносин. Юридичні факти забезпечують перехід від загальної моделі поведінки, закріпленої в адміністративно-правовій нормі, до конкретних адміністративно-правових відносин.

За критерієм відношення до волі суб'єкта адміністративно-правові відносини поділяються на:

1) події, настання яких як юридичних фактів не залежить від волі суб’єктів адміністративного права (напр., повінь як стихійне лихо, що зобов’язує публічну адміністрацію надавати допомогу населенню);

2) діяння, що поділяються на:

> дії - вольові акти поведінки людей, які мають свідомо вольовий характер;

> бездіяльність - пасивна поведінка суб’єктів права.

Дії можуть бути правомірні, що здійснюються в межах адміністративно- правових норм, і протиправні, що здійснюються з їх порушенням.

Правомірні дії поділяються на юридичні акти та юридичні вчинки.

Юридичні акти мають індивідуальний характер і породжують конкретні адміністративно-правові відносини.

Юридичні вчинки - дії, що безпосередньо не переслідують юридичної мети, але все одно породжують адміністративно-правові наслідки (напр., закінчення будівництва автомагістралі породжує адміністративно-правові відносини щодо введення її в експлуатацію).

Неправомірні дії - це правопорушення, проступки, що зумовлюють застосування заходів примусового впливу. До таких дій належать правопорушення, зокрема адміністративні та дисциплінарні, за які настає відповідальність. Учинення правопорушення тягне за собою виникнення певного кола правовідносин, пов’язаних із застосуванням норм матеріального та процесуального права.

Отже, адміністративно-правові відносини в широкому розумінні - це форма соціальної взаємодії публічної адміністрації та приватних осіб, що виникає на підставі адміністративно-правових норм із метою забезпечення прав та свобод людини і громадянина, нормального функціонування громадянського суспільства й держави, учасники якої мають суб’єктивні права і несуть юридичні обов’язки.

1.2.3.1. Відносини, що складають предмет адміністративного права України

На думку професора В. Мельника, предмет адміністративного права складають, відносини, що виникають:

1) під час безпосередньої реалізації влади Українським народом;

2) між приватною особою та суб’єктом публічного адміністрування, у разі коли останній діє щодо приватної особи через використання одного чи сукупності адміністративно-правових інструментів;

3) між суб’єктом публічного адміністрування та іншим суб’єктом публічної влади, з яким перший не перебуває у відносинах підпорядкування (напр., відносини між місцевою радою та місцевою державною адміністрацією з приводу реалізації останньою повноважень, делегованих їй радою);

4) у межах внутрішньої організаційної діяльності органу публічної влади;

5) між суб’єктом публічного адміністрування та «особливо підпорядкованими особами» з приводу зміни їх правового статусу (звільнення, покарання, установлення обмежень тощо);

6) під час управлінням об’єктами публічної власності (публічним майном);

а також унаслідок регулювання:

7) фактичних дій, коли суб’єкти публічного адміністрування під час виконання покладених на них повноважень учиняють (здійснюють) різноманітні фактичні дії, які не викликають юридичних наслідків;

8) юридичного статусу суб’єктів адміністративно-правових відносин^[XXXIX].

1.2.4. Адміністративне право як галузь, наука та навчальна дисципліна

У формі однорідної, відособленої в системі юриспруденції правової матерії адміністративне право характеризується як:

> галузь права;

> наука;

> навчальна дисципліна.

У теорії права під галуззю права розуміють відносно самостійну сукупність юридичних норм, яка регулює якісно однорідну сферу суспільних відносин специфічним методом правового регулювання. Щодо визначення поняття конкретної галузі права в юридичній літературі виробився підхід, за яким визначаються такі її ознаки: основа відокремлення певної галузі права - якісно однорідні суспільні відносини, об’єктивність відокремлення груп суспільних відносин, певна структура.

Адміністративне право як галузь права - це сукупність юридичних норм, які врегульовують однорідні суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг і здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності, що здійснюється суб’єктами публічної адміністрації.

Найбільш широким за сутністю і змістом у тріаді аналізованих феноменів є адміністративне право як наука, що полягає в онтологічному опануванні, гносеологічному пізнанні та діалектичному розвитку й удосконаленні різноманітних норм та інститутів адміністративного права. Більше того, часто в межах науки адміністративного права здійснюється дослідження юридичних інститутів інших галузей права в тих сферах, де до їх вирішення залучаються суб’єкти публічної адміністрації.

Отже, адміністративне право як наука - це теоретичні положення й методологічні основи, які забезпечують процес, дослідження засад й ефективності інститутів адміністративного права.

Адміністративне право викладається в юридичних та інших навчальних закладах із метою оволодіння майбутніми юристами, працівниками публічних органів системою теоретичних і науково-прикладних знань щодо засад та адміністративного інструментарію, якими на основі норм адміністративного права регулюються суспільні відносини в різних сферах суспільних відносин, а також із метою прищеплення студентам знань, розумінь і практичних навичок та аналізу й синтезу (оцінювання) різноманітних адміністративно-правових відносин.

Природно, що в умовах широкого самоврядування вищих начальних закладів навчальна й робоча програми викладання навчальної дисципліни «Адміністративне право України» можуть різнитися, проте незаперечним у них є людиноцентристське підґрунтя. Крім того науково-педагогічні працівники мають повіряти їх із програмою єдиного фахового випробування, що затверджується наказом МОН.

Отже, адміністративне право як навчальна дисципліна - це систематизований відповідно до навчальної та робочої програм курс, що викладається в навчальних юридичних закладах.

1.2.5. Відмежування адміністративного права від цивільного права

Адміністративне й цивільне право, як основоположні галузі права для всіх галузей відповідно публічного і приватного права, мають як спільні риси, так і сутнісні відмінності.

За спільними рисами вони:

> регулюють найбільш важливі відносини майже в усіх сферах суспільного життя;

> їх норми захищені нормами державного примусу;

> у разі їх порушення особи можуть звернутися за відновленням своїх прав до суду.

Однак існують і змістові та сутнісні відмінності:

Приватний ____________ Приватний

суб’єкт права \-------------------- 1/ суб’єкт права

Мал. 1. Схема цивільно-правових відносин

Цивільне право є універсальним винаходом світової спільноти. Парламент установлює закони, виконання яких покладається на приватних осіб, які без участі суб’єктів публічної адміністрації вирішують свої правові питання. Ці особи добровільно вирішують конфлікти на основі розумного компромісу, йдуть на утиск своїх прав або законних інтересів заради інших приватних осіб чи урегульовують їх у системі судів загальної юрисдикції через подання цивільних позовів.

Цивільно-правові відносини є демократичними і простими, менш витратними і, найголовніше, не вимагають участі публічного посередника у вирішенні юридичного конфлікту - суб’єкта публічної адміністрації. Проте через недостатню правову культуру або коли такі відносини містять суспільну небезпеку, між суб’єктами права з’являється публічний посередник - суб’єкт публічної адміністрації.

Тобто в адміністративно-правових відносинах ситуація складається іншим чином. Наявність публічного посередника між суб’єктами права є провідною ознакою адміністративного права.

Приватний суб’єкт права

Суб’єкт публічної адміністрації

Суб’єкт

права

Мал. 2. Схема адміністративно-правових відносин

В адміністративно-правових відносинах юридичний статус суб'єкта публічної адміністрації є потрійним:

по-перше, адміністративні сервісні відносини суб’єкта публічної адміністрації, коли він надає адміністративні послуги приватним суб’єктам права, які звернулися до нього. У цьому разі суб’єкт публічної адміністрації діяти імперативно (публічно-владно) щодо приватного суб’єкта адміністративного права не має права. Більше того, суб’єкт публічної адміністрації є зобов’язальним і мусить надати адміністративну послугу на належному рівні й у встановлені строки;

по-друге, адміністративно-арбітражні відносини суб’єкта публічної адміністрації, коли він є адміністративним арбітром між двома приватними суб’єктами адміністративного права в разі порушення одним приватним суб’єктом прав та/або свобод, охоронюваних нормами адміністративного права, іншого суб’єкта. У такому разі суб’єкт публічної адміністрації є імперативно владним щодо приватного суб’єкта адміністративного права, який порушив права та/або свободи іншого. Відповідно до наданої законодавством компетенції він мусить вимагати від такого суб’єкта припинити протиправну поведінку або застосувати легальні засоби адміністративного примусу для відновлення порушеного права;

по-третє, адміністративно-імперативні відносини всередині системи публічної адміністрації. У цьому разі суб’єкт публічної адміністрації, який стоїть вище за ієрархічним щаблем владної компетенції, має право віддавати законні розпорядження підпорядкованим йому суб’єктам адміністрації. Тут виникають класичні імперативно -владні адміністративно-правові відносини.

1.3.