Адміністративне право як складова публічного права

1.2.1. Призначення (мета і завдання) адміністративного права

Адміністративне право наповнює всю правову матерію суспіль­ства. Практично неможливо знайти важливі суспільні відносини, які б не урегульовувалися тією чи іншою мірою нормами адміні­стративного права.

На це питання найбільш слушно дати відповідь через розкриття категорій «мета» і «завдання» адміністративного права.

Мета й завдання адміністративного права України мають своїм підґрунтям положення теорії природного права¹ та Конституції України, відповідно до яких «людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найви­щою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забез­печення прав і свобод людини є головним обов'язком держави»^{[29] [30].}

Метою адміністративного права є створення пріоритету право­вих умов для забезпечення публічною адміністрацією прав, свобод й інтересів людини і громадянина у сфері публічного адміністру­вання.

Основними завданням адміністративного права України є такі:

1. Конкретизація прав, свобод приватних осіб, які мають забезпечуватися суб'єктами публічної адміністрації, як реаліза­ція конституційної формули стосовно утвердження прав і свобод людини. Це здійснюється в законах України та підзаконних норма­тивно-правових актах, які визначають обов'язки (компетенцію / повноваження суб'єктів публічної адміністрації).

Приклад: у Законі «Про Національну поліцію» конкретизовано, що завданнями поліції є надання поліцейських послугу сферах: забез­печення публічної безпеки і порядку; охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави; протидії злочинності; надання послуг, які з об'єктивних обставин громадяни не можуть отримати за рахунок приватної ініціативи.

2. Формування ефективних адміністративних інструментів реалізації прав і свобод у сфері публічного адміністрування, як реалі­зація конституційної формули щодо забезпечення прав і свобод людини.

Приклад: Постановою Кабінету Міністрів України від 10.11.2017р. № 833 сформовано адміністративний інструментарій фіксації адміністративних правопорушень у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху в автоматичному режимі реалізації, що дає можли­вість більш ефективно реалізувати право осіб на життя і здоров'я людей, а також захист права власності у сфері дорожнього руху ^{[31] [32].}

3. Підвищення ефективності функціонування публічних інсти­тутів держави й суспільства. Наприклад, через створення грома­дянським суспільством і державою нових антикорупційних орга­нів - Національного антикорупційного бюро та Національного агентства із запобігання корупції.

4. Уніфікація та закріплення на законодавчому рівні процедур адміністративної діяльності публічної адміністрації.

Приклад: Верховна рада Україна через закон закріпила адміні­стративну процедуру щодо стратегічного екологічного оціню­вання¹.

5. Оптимізація публічного контролю інститутом грома­дянського суспільства за діяльністю суб'єктів публічної адмі­ністрації.

Приклад: Громадські ради центральних і місцевих органів вико­навчої влади здійснюють громадський контроль за врахуванням органом пропозицій та зауважень громадськості, забезпечення ним прозорості та відкритості своєї діяльності, доступу до публіч­ної інформації, а також дотриманням ним нормативно-правових актів, спрямованих на запобігання та протидію корупції^{[33] [34].}

6. Удосконалення інституту юридичної відповідально­сті^[35].

Динамічний розвиток суспільних відносин в Україні щодо адап­тації як суспільного життя, так і правової практики до інститу­цій ЄС^[36] призводить до того, що завдання адміністративного права постійно уточнюються, доповнюються та змінюються.

1.2.2. Відносини, що складають предмет адміністративного права

Правові відносини виникають виключно між людьми як різно­вид найбільш важливих суспільних відносини. Ці відносини можуть бути як публічними правовими, так і приватними правовими. В юридичній літературі слушно визначають, що основною приват­них правових відносин є цивільне права, а публічних правових - адміністративне право.

Предмет правового регулювання - це та сфера, на яку поширю­ється право, матеріальний критерій розподілу права на структурні елементи - інститути, галузі, підгалузі. Предмет правового регулю­вання визначає, що регулюється правом.

На зорі становлення адміністративного права А. Єлістратов визначав: «Адміністративне право ставить за мету впорядкувати відносини між правлячою владою й особою у справах державного управління»; «Предметом адміністративного права є відносини між правлячою владою й особами». Вчення про публічні правові відносини і способи захисту публічного права складають предмет загальної частини науки адміністративного права^[37].

Незважаючи на значні зміни в соціальному, політичному, еконо­мічному та правовому житті суспільства, за останні більш ніж сто років зазначене вище розуміння предмета адміністративного права не втратило своєї актуальності, хоча розширилося за зміс­том, наповнюючись багатогранними відтінками.

Відносини, що складають предмет адміністративного права України, окреслюються:

1) суспільними відносинам, що виникають у зв'язку із забезпе­ченням суб'єктами публічної адміністрації прав і свобод та закон­них інтересів приватних осіб у процесі надання адміністративних послуг;

2) адміністративною діяльністю суб'єктів публічної адміністра­ції щодо здійснення публічної управлінської (виконавчо-розпоряд­чої) діяльності:

2.1) у процесі виконавчої діяльності суб'єкти публічної адміні­страції забезпечують публічне виконання законів на території всієї держави;

2.2) розпорядча діяльність полягає в ухваленні суб'єктами публічної адміністрації підзаконних нормативно-правових адміні­стративних актів на основі та з виконання законів.

Отже, предметом адміністративного права України є суспільні відносини, які виникають між суб'єктами публічної адміністрації та приватними особами. За змістом предмет адміністративного права складається з надання адміністра­тивних послуг і здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності публічною адміністрацією.

Мал. 1.1.1. Предмет адміністративного права

1.2.3. Адміністративне право як галузь,

наука та навчальна дисципліна

У вигляді однорідної, відособленої в системі юриспруденції правової матерії адміністративне право характеризується як:

1) галузь права;

2) наука;

3) навчальна дисципліна.

У теорії права під галуззю права розуміють відносно само­стійну сукупність юридичних норм, яка регулює якісно однорідну сферу суспільних відносин специфічним методом правового регу­лювання. Щодо визначення поняття конкретної галузі права в юридичній літературі виробився підхід, за яким визначаються такі її ознаки: основа відокремлення певної галузі права - якісно однорідні суспільні відносини, об’єктивність відокремлення груп суспільних відносин, певна структура.

Адміністративне право як галузь права - це сукупність юридичних норм, що врегульовують однорідні суспільні відно­сини щодо надання адміністративних послуг і здійснення виконав­чо-розпорядчої діяльності, що здійснюється суб’єктами публічної адміністрації.

Найбільш широким за сутністю і змістом у тріані аналізованих феноменів є адміністративне право як наука, що полягає в онто­логічному опануванні, гносеологічному пізнанні та діалектичному розвитку й удосконалені різноманітних норм та інститутів адміні­стративного права. Більше того, часто в межах науки адміністра­тивного права здійснюється дослідження юридичних інститу­тів інших галузей права, тих сферах де їх вирішення залучаються суб’єкти публічної адміністрації.

Отже, наука адміністративного права - це теоретичні поло­ження й методологічні основи, які забезпечують процес, дослі­дження засад й ефективності інститутів адміністративного права.

Адміністративне право викладається в юридичних та інших навчальних закладах з метою оволодіння майбутніми юристами, працівниками державних органів системою теоретичних і науко­во-прикладних знань щодо засад та адміністративного інструмен­тарію, якими на основі норм адміністративного права регулюються суспільні відносини у різних сферах суспільних відноси, а також із метою прищеплення студентам знань, розумінь і практичних нави­чок та аналізу й синтезу (оцінювання) різноманітних адміністра­тивно-правових відносин.

Природно, що в умовах широкого самоврядування вищих началь­них закладів навчальна й робоча програми викладання навчальної дисципліни «Адміністративне право України» можуть різнитися, проте незаперечним у них є людиноцентристське підґрунтя. Крім того науково-педагогічні працівники мають повіряти їх з програ­мою єдиного фахового випробування, що затверджується наказом МОН.

Отже, адміністративне право як навчальна дисципліна - це систематизований відповідно до навчальної та робочої програм курс, що викладається в навчальних закладах.

1.2.4. Відмежування адміністративного права

від цивільного права

Адміністративне й цивільне право, як основоположні галузі права для всіх галузей відповідно публічного і приватного права, мають як спільні риси, так і сутнісні відмінності.

За спільними рисами вони:

- урегульовують найбільш важливі відносини майже в усіх сферах суспільних відносин;

- їх норми захищені нормами державного примусу;

- у разі їх порушення особи можуть звернутися за відновлен­ням своїх прав до суду.

Однак природним є те, що вони мають між собою як змістові, так і сутнісні відмінності. Найбільш слушним є розкриття відмінностей між ними за допомогою наочних схем.

Суб'єкт права

Суб'єкт права

Мал. 1.2.4.1. Схема цивільно-правових відносин

Цивільне право є універсальним винаходом світової спіль­ноти, коли парламент установлює закони, виконання яких покла­дається на приватних осіб, що без участі суб'єктів публічної адмі­ністрації вирішують свої приватні правові питання.

Проте через недостатню правову культуру або коли такі відно­сини містять суспільну небезпеку, між суб'єктами права з'явля-

ється публічний посередник - суб'єкт публічної адміністрації. Тим самим в адміністративно-правових відносинах ситуація складається іншим чином. Наявність публічного посередника між суб'єктами права є першою провідною ознакою адміністра­тивного права, без якої говорити про адміністративне право взагалі не можна.

Мал. 1.2.4.2. Схема адміністративно-правових відносин

В адміністративно-правових відносинах юридичний статус суб'єкта публічної адміністрації є потрійним:

- по-перше, адміністративно-сервісні відносини суб'єкта публічної адміністрації, коли він надає адміністративні послуги приватним суб'єктам права, які звернулися до нього. У цьому разі суб'єкт публічної адміністрації діяти імперативно (публічно владно) щодо приватного суб'єкта адміністративного права не має права. Більше того, суб'єкт публічної адміністрації є зобов'язаль­ним і має надати адміністративну послугу на належному рівні й у встановлені строки;

- по-друге, адміністративно-арбітражні відносини суб'єкта публічної адміністрації, коли він є адміністративним арбітром між двома приватними суб'єктами адміністративного права в разі порушення одним приватним суб'єктом адміністративного права прав та/або свобод, що захищаються нормами адміністративного права, іншого суб'єкта. У такому разі суб'єкт публічної адміністрації є імперативно владним щодо приватного суб'єкта адміністратив­ного права, який порушив права та/або свободи іншого. Відповідно до наданої законодавством компетенції він зобов'язаний вимагати від такого суб'єкта припинити протиправну поведінку або застосу­вати легальні засоби адміністративного примусу для відновлення порушеного права;

- по-третє, адміністративно-імперативні відносини в сере­дині системи публічної адміністрації. У цьому разі суб'єкт публіч­ної адміністрації, який стоїть вище за ієрархічним щаблем владної компетенції, має право віддавати законні розпорядження суб'єк­там публічної адміністрації, які йому підпорядковані. Тут виника­ють класичні імперативно-владні відносини.

Таблиця 1.2.4

Відмежування адміністративного права від цивільного права

1.3.