Основоположні категорії адміністративного права

Важливо, що зовнішньою формою реалізації публічної влади є:

- для законодавчої влади - законотворчість;

- для виконавчої влади - публічне адміністрування;

- для судової влади - правосуддя.

Таким чином, публічне адміністрування як форма реалізації публічної влади характеризується:

1) зовнішнім виразом реалізації завдань (функцій) виконавчої влади;

2) адміністративною діяльністю публічної адміністрації;

3) здійснюється з метою задоволення публічного інтересу;

4) негативно відмежовується від:

- законодавчої діяльності;

- здійсненням правосуддя;

- політичної діяльності виконавчої влади;

- діяльності, спрямованої на задоволення приватних інтересів.

Отже, публічне адміністрування як форма реалізації публічної влади - це адміністративна діяльність суб'єктів публічної адміні­страції, яка є зовнішнім виразом реалізації завдань (функцій) вико­навчої влади, що здійснюється з метою задоволення публічного інтересу й негативно відмежовується від законодавчої судової та політичної діяльності¹.

Види публічного адміністрування

Публічне адміністрування є складником адміністративної діяль­ності публічної адміністрації.

За змістом види публічного адміністрування поділяються на такі:

1. Надання публічною адміністрацією адміністративних послуг, у результаті яких найбільш повно реалізується людиноцентрист- ська ідеологія сучасного адміністративного права, коли публічна адміністрація має якнайповніше задовольняти права, свободи та законні інтересі фізичних і юридичних осіб.

Приклад: центри надання адміністративних послуг місцевих органів виконавчої влади та суб'єктів місцевого самоврядування надають фізичним і юридичним особам сотні різноманітних адмі­ністративних послуг за системою єдиного вікна^{[7] [8].}

2. Здійснення виконавчо-розпорядчої (управлінської) діяльно­сті, у процесі якої публічна адміністрація здійснює публічне вико­нання законодавства на території всієї держави відповідно до чітко прописаної компетенції та видає з цією метою підзаконні норма­тивно-правові акти на основі законів і з метою їх виконання через деталізацію та уточнення.

Приклад виконавчої діяльності: патрульна поліція зобов'язана виконувати всі передбачені законодавством заходи щодо попе­редження порушень прав і свобод громадян у громадських місцях, зокрема попереджати хуліганські дії, пошкодження комунальної власності, порушення екологічних норм¹.

Приклад розпорядчої діяльності щодо виконання законів України: з метою належного забезпечення функціонування територіаль­них органів патрульної служби наказом від 3.07.2015 р. № 777 МВС України було затверджено «Положення про патрульну службу МВС», що визначає завдання, основні напрямки організації такої праці, обов'язки і права працівників патрульної служби Міністерства внутрішніх справ України.

За спрямуванням владного впливу публічної адміністрації:

1) зовнішня адміністративна діяльність публічної адміністрації;

2) внутрішньоорганізаційна діяльність публічної адміністрації.

За юридичними наслідками для об’єктів адміністратив­ного впливу:

1. Втручальне публічне адміністрування, пов'язане з чітко визначеним законом обмеженням прав, свобод або законних інте­ресів приватної особи, що виявлено в покладенні на неї відповід­них обов'язків або обтяжень.

Приклад: поліцейський може застосувати фізичну силу, зокрема спеціальні прийоми боротьби (рукопашного бою), для припинення правопорушення та затримання особи, яка вчинила таке правопо- рушення^{[9] [10].}

2. Сприяльне публічне адміністрування, що має на меті сприяння приватним особам у реалізації наданих їм прав, свобод або закон­них інтересів. Воно пов'язується з наданням приватним особам суб'єктами публічної адміністрації послуг, дозволів, пільг, довідок.

Приклад: центри надання адміністративних послуг надають понад 250 різноманітних адміністративних послуг, зокрема: дозвіл на розміщення зовнішньої реклами; дозвіл на проведення заходів із залученням тварин; оформлення та видання паспорта громадя­нина України¹.

3. Забезпечувальне адміністративне провадження, що пов’я­зане із забезпеченням нормального існування приватних осіб і спрямовується на вирішення питань, пов’язаних із забезпеченням населення водою, електрикою, газом; наданням інформаційних, освітніх послуг, а також забезпеченням протезуванням, житлом та іншими соціальними пільгами учасників АТО, інвалідів, багатодіт­них родин тощо.

Приклад: на програму придбання доступного житла 2017 року Уряд України з державного бюджету виділив 30 млн. грн.; першочер­гове право скористатися нею мали учасники АТО та внутрішньо- переміщені особи^{[11] [12].}

Окремим рядком у цій системи визначають діяльність суб’єктів публічної адміністрації щодо розбудови об’єктів інфраструктури - будівництва метро, автомобільних шляхів, залізниць, аеропортів, парків відпочинку, спортивних споруд та ін.^[13]

Приклад: до проведення чемпіонату Європи з футболу 2012 року за рахунок державного (40 млрд. гривень, або 5 млрд. доларів) і місце­вих бюджетів (3,7 млрд. гривень) були побудовано й реконструйо­вано стадіони, аеропорти, залізничні вокзали та інші об'єкти інфра­структури^[14].

Отже, основними видами публічного адміністрування є такі: надання публічною адміністрацією адміністративних послуг і здійснення виконавчо-розпорядчої (управлінської) діяльності (за

Глава І. Загальне адміністративне право України змістом); зовнішня та внутрішньоорганізаційна адміністративна діяльність публічної адміністрації (за спрямуванням владного впливу публічної адміністрації); втручальне, сприяльне та забезпе­чувальне адміністративні провадження (за юридичними наслідки для об'єктів адміністративного впливу).

1.1.2. Суб'єкти публічного адміністрування

Невід'ємною ознакою держави є публічна влада, що відносно відособлена від народу й виконує свої функції на професійній основі.

У демократичних правових країнах зі зловживаннями влади борються за допомогою проведення чергових і позачергових вибо­рів, заборони більш ніж два строки займати важливі публічні посади, постійного тиску громадськості та засобів масової інфор­мації та чиновників.

Універсальним винаходом для запобігання зловживанням з боку публічної влади є цивільне право. Коли парламент уста­новлює закони, їх виконання покладається на громадян, які без участі суб'єктів публічної адміністрації вирішують свої питання. Практично цивільне право було б ідеальним винаходом суспіль­ства, якби всі громадянами мали високий рівень правової куль­тури і правосвідомості та вирішували свої юридичні конфлікти на основі компромісу, добровільно йшли на утиск своїх прав, свобод чи законних інтересів заради інших осіб. Цивільно-правові відно­сини є демократичними й простими, менш витратними і, найго­ловніше, не вимагають участі публічного посередника у вирішенні юридичного конфлікту.

Проте через недостатню правову культуру або коли такі відно­сини складають суспільну небезпеку, між суб'єктами права з'яв-

ляється публічний посередник - суб'єкт публічної адміністрації. Без нього взагалі говорити про адміністративне право неможливо.

До основних суб'єктів публічної адміністрації належать:

1) органи виконавчої влади¹;

2) суб'єкти місцевого самоврядування;

3) суб'єкти делегованих повноважень:

3.1) громадські об'єднання;

Приклад: при органах виконавчої влади та місцевого самовря­дування діють громадські ради, що є колегіальними виборними консультативно-дорадчими органами, утвореними для забезпе­чення участі громадян у здійсненні публічного адміністрування, громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади й місцевого самоврядування, налагодження ефективної взаємодії з громадськістю та врахування громадської думки^{[15] [16].}

3.2) інші суб'єкти під час здійснення делегованих законодав­ством виконавчих функцій.

Приклад: суб'єкт господарювання будь-якої форми власності, матеріально-технічна база та персонал якого відповідає встанов­леним вимогам, може отримати від Головного сервісного центру МВС юридичний статус пункту технічного контролю та здійс­нювати публічне адміністрування щодо обов'язкового технічного контролю транспортних засобів^[17].

Крім основних суб'єктів публічної адміністрації, для яких здійс­нення публічного адміністрування є основною функцією, існують й інші, для яких адміністративна діяльність є додатковим видом діяльності, зокрема:

Президентом України - щодо внесення до Верховної Ради України подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, Голови Служби безпеки України; зупинки дії актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції; ухвалення рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні¹.

Суддями на адміністративних посадах та апаратом суду - під час надання адміністративних послуг у системі судоустрою та здійснення прийому громадян.

Отже, до основних суб'єктів публічної адміністрації належать органи виконавчої влади, суб'єкти місцевого самоврядування та суб'єкти делегованих повноважень під час здійснення делегованих законодавством виконавчих функцій.

1.1.3. Публічний інтерес

Публічний інтерес є невід’ємним складником адміністратив­но-правових відносин. Ця категорія адміністративного права - одна з найбільш складних для розуміння^{[18] [19], адже:}

- по-перше, сутність публічних правових відносин є суб’єктивно- об’єктивною^[20]: об’єктивно описується юридичною природою цього феномену та суб’єктивно закріплюється законодавцем у нормах адміністративного права;

- по-друге, публічний інтерес є не чим іншим, як певною сукуп­ністю приватних інтересів^[21], тим самим множина приватних інте­ресів на певному етапі розвитку суспільства, за законом діалек­тики «взаємного переходу кількісних і якісних змін», переростає в публічний інтерес;

- по-третє, у загальному розумінні публічний інтерес означає інтерес людської спільноти - населення, народу тощо¹.

Тим самим межа між приватним і публічним інтересом є дещо розмитою, її важко описати просто і за допомогою одного певного критерію.

Професор А. Єлістратов уважав, що змістом адміністративно- правових відносин між представником державної влади і грома­дянами завжди є публічний інтерес. Що влада визнає як суспіль­ний інтерес, залежить від рівня культури. І те, у чому влада бачить загальне благо, може насправді розходитися з інтересами значної частини населення. Проте в усякому разі вимоги правлячої влади висуваються до громадян не як приватний інтерес окремих носіїв влади, а в ім'я загального блага^{[22] [23].}

Серед учених-адміністративістів розповсюдженим є погляд, що зміст публічного інтересу пов'язаний із суб'єктивною волею зако­нодавця, закріпленою в чинних нормах адміністративного права^[24]. Захист приватного інтересу відбувається за ініціативи самого суб'єкта інтересу через подання цивільного позову, а захист публіч­ного інтересу відбувається з ініціативи або безпосередньо суб'єк­том публічної адміністрації^[25].

Отже, публічний інтерес можна описати:

1) негативно - як відмежування його від приватного інтересу;

2) за сутністю - як об'єктивні різноманітні цінності всього суспільства^[26];

3) за змістом - як визначені законодавцем у нормах адміністра­тивного права цінності (інтереси), обов'язок охороняти які покла­дено на суб'єктів публічної адміністрації.

Отже, за змістом публічний інтерес - це важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб цінності (потреби), які відпо­відно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб'єктами публічної адміністрації¹. ^{[27] [28]}

Таблиця 1.1.3.1

Відмежування публічного інтересу від приватного²

1.2.