Базові категорії адміністративного права

Розуміння впливу адміністративного права на суспільні відноси­ни пов’язано з використанням відповідного категоріального апара­ту. До базових категорій адміністративного права віднесено такі: публічна влада, суб’єкт владних повноважень, публічне адміністру­вання, суб’єкт публічного адлііністрування, публічний інтерес.

міти: хто надає адміністративну послугу («суб’єкт публічної адміні­страції», який реалізовує публічну владу шляхом надання конкрет­ної адміністративної послуги), принципи надання адміністративної послуги та основоположні засади взаємовідносин між суб’єктом, що надає адміністративну послугу, та суб’єктом, що отримує адмініст­ративну послугу (охоплюються концептом «публічного адміністру­вання» та забезпечення «публічного інтересу»).

Під публічною владою розуміється легітимний вплив, якого спрямовано на упорядкування суспільних відносин для забезпе­чення публічного інтересу. Публічна влада - це різновид соціальної влади, що має прояв у різних організаційних формах, методах і спо­собах її здійснення, системі відносин, цілях тощо. Публічна влада є можливою лише у межах певної соціальної спільноти як будь-який вид соціальної влади при взаємодії одних суб’єктів з іншими. Вона є невід’ємною складовою та засобом функціонування соціальних структур та інститутів, який визначає вектор розвитку підвладного суб’єкта. Публічна влада як різновид соціальної влади характеризу­ється такими ознакаліи:

а) поширюється у межах соціальної спільноти;

б) формується у тому випадку, якщо суб’єкти соціальної спільно­ти не є рівноправними;

в) формується у тому випадку, якщо підпорядковані суб’єкти ді­ють таким чином, як це визначено владним суб’єктом;

г) забезпечується заходами впливу (напр., примусом, заохочен­ням) тощо.

Публічна влада є відображенням певного рівня розвитку суспіль­них відносин та ставленням громадян до існуючої влади у цілому (має вираження в її легітимності).

Публічна влада є багатоаспектним поняттям, що містить такі елеліенти:

1. Державна влада, що є нормативно закріпленою правомочніс­тю держави в особі її уповноважених органів (посадових/службових осіб) здійснювати вплив на суспільні відносини у межах держави за допомогою нормативно встановлених засобів та способів, заснова­них на можливості застосування державного примусу для досягнен­ня державних інтересів. Державна влада традиційно поділяється на:

а) законодавчу (має зовнішній прояв у законотворчості);

б) виконавчу (має зовнішній прояв у публічному адмініструванні);

в) судову (має зовнішній прояв у правосудді).

Різновидами державної влади є також влада:

а) Президента України (що опосередковано його статусом), який не очолює виконавчу владу з моменту прийняття Конституції Укра­їни, а є Главою держави та представляє державні інтереси України. Наявність його особливого правового статусу передбачає правомоч­ність впливу на суспільні відносини в державі за допомогою засто­сування визначених законом засобів впливу (напр., видання указів) у межах, установлених Розділом V Конституції України;

б) державних інституцій, яких не віднесено до жодної з гілок вла­ди (напр., РНБО, НБУ, омбудсмен), що обґрунтовується, з одного боку, тим, що цих державних органів наділено певного сукупністю повноважень у визначеній сфері суспільних відносин, а з іншого, - виведенням цих органів із традиційної системи поділу державної влади.

2. Муніципальна влада, що є нормативно закріпленою правомоч­ністю органів місцевого самоврядування та їх уповноважених по­сад ових/службових осіб здійснювати вплив на суспільні відносини в межах територіальної громади за допомогою нормативно установ­лених засобів та способів, легалізованих державою для досягнення муніципальних інтересів.

3. Влада інститутів громадянського суспільства, що є норматив­но закріпленою правомочністю інститутів громадянського суспіль­ства (напр., громадян, громадських формувань) здійснювати вплив на суспільні відносини за допомогою нормативно установлених за­собів та способів, легалізованих державою, для забезпечення пуб­лічних інтересів (напр., подання звернення громадян, здійснення громадської експертизи тощо).

Невід’ємною ознакою публічної влади є суб’єкти, яких уповно­важено упорядковувати суспільні відносини на державному та му­ніципальному рівнях - суб’єкти владних повноважень. Категорія «суб’єкт владних повноважень» охоплює широке коло суб’єктів, які можуть здійснювати публічно-адміністративний вплив як на суспільство у цілому, так і на його окремі складові у межах, установлених чинним законодавством. У чинному адміністра­тивному процесуальному законодавстві поняття суб’єкт владних повноважень визначено, як орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх

посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодав­ства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, або надання адміністративних послуг^. Публічно-владні управлінські функції охоплюють надання адміністративних послуг, здійснення інспекційної (контрольної, наглядової) діяльності за дотриманням державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними та фізичними особами актів законодавства, управління об’єктами державної власності, що на­лежать до сфери адміністрування, проведення оперативно-роз- шукової діяльності та досудового розслідування кримінальних правопорушень, вирішення інших справ за заявою особи або за власного ініціативою суб’єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом. Перелік публічно-владних управлінських функцій є відкритим через формулювання «вирішення інших справ за заявою особи або за власного ініціативою суб’єкта влад­них повноважень у випадках, встановлених законом». Вказівка на наявність саме нормативної підстави дозволить суб’єктам влад­них повноважень застосовувати дискреційні повноваження тоді, коли це можливо.

До ознак, що притаманні суб’єктові владних повноважень, на­лежать такі:

1) віднесення до інституцій, уповноважених застосовувати влад­ний вплив;

2) наділення сукупністю повноважень у межах, визначених за­конодавством;

3) реалізація повноважень через діяльність посадових чи службо­вих осіб як на державному, так і муніципальному рівнях;

4) основоположним елементом їхнього статусу є виконання пуб­лічно-владних функцій публічно-адміністративного характеру (що відмежовує його від інших державних органів);

5) забезпечення діяльності державним примусом;

6) упорядкування спірних відносин з фізичними та юридичними особами, іншими суб’єктами владних повноважень адміністратив­ним законодавством (напр., Закон України «Про звернення грома-

¹ Кодекс адміністративного судочинства України: Закон України від 06.07.2005 р. № № 2747-IV.

дян») та адміністративним процесуальним законодавством (напр., Кодекс адміністративного судочинства України) тощо.

Характеристика суб’єктів владних повноважень, які є суб’єктами публічної адміністрації, надано у Главі 8 «Суб’єкти публічної адмі­ністрації».

У теорії адміністративного права використання категорії «пуб­лічне адміністрування» відображає підхід щодо способу організу­ючого впливу держави на суспільні відносини, у межах якого пер­шочерговим є забезпечення інтересів людини, а не держави.

Змістовно під категорією «адміністрування» (від лат. «administratio» - «служіння», «допомога», «управління») розу­міється діяльність щодо упорядкування визначених суспільних відносин. Адміністрування можна визначити як самостійний вид державної діяльності, що має організуючий, виконавчо-роз­порядчий, підзаконний характер особливої групи державних органів (посадових осіб) щодо практичної реалізації завдань і функцій держави у процесі повсякденного і безпосереднього ке­рівництва усіма сферами суспільного життя. Основною ознакою адміністрування як діяльності суб’єктів владних повноважень є її спрямування на забезпечення публічних інтересів, а не дер­жавних.

Публічність, як конкретизуюча ознака, вказує на те, що адміні­стрування:

1) спрямовано на забезпечення публічного інтересу;

2) здійснюється суб’єктами публічної влади (напр., органами державної влади, органами влади APK, органами місцевого само­врядування, організаціями, яких наділено делегованими повнова­женнями);

3) об’єктивується у ті форми, що можуть бути застосованими для врегулювання різних типів суспільних відносин в інформаційно доступний для громадян спосіб^[XIII].

Таким чином, публічне адлііністрування є діяльністю уповно­важених суб’єктів публічної влади, злііст якої ліає прояв у по- годженоліу упорядкуванні конкретно визначених суспільних від­носин шляхолі застосування визначених способів, ліетодів, форлі для забезпечення публічного інтересу.

Основними ознаками публічного адміністрування є:

1) виконавчо-розпорядчий підзаконний характер діяльності, яка реалізується поза межами законотворчості та правосуддя;

2) владний характер діяльності, що забезпечується сукупністю повноважень та можливістю застосування державного примусу;

3) всесторонність, яка має прояв в управлінському впливові на різні сфери суспільного буття (напр., економічну, соціально-куль­турну, національної безпеки);

4) систематичність, яка має прояв у безперервності та сталості діяльності суб’єктів публічної адміністрації;

5) відсутність супідрядних відносин між суб’єктами публіч­ної адміністрації, правова природа повноважень яких є відмінною (напр., між органами виконавчої влади та органами місцевого само­врядування);

6) наявність субординаційних відносин між суб’єктами публічного адміністрування одного типу (напр., підпорядкування територіальних управлінь центральних органів виконавчої влади відповідному ЦОВВ).

Публічне адміністрування слід відрізняти від діяльності, пов’язаної з внутрішньою організацією функціонування органів публічної влади (Апарату Верховної Ради України, міністерств, судів, прокуратури та ін.), тобто внутрішньоуправлінською діяльністю. Цей вид діяль­ності не охоплюється змістом публічного адміністрування, водночас, вона також є регламентованою нормами адміністративного права, і відповідні суспільні відносини є складовою предмета адміністратив­ного права. Більш детальну характеристику публічного адміністру­вання надано у Главі 12 «Сутність публічного адміністрування».

Суб’єкт публічної адлііністрації являє собою або орган вико­навчої влади, або орган місцевого самоврядування, або суб’єкт де­легованих повноважень (у сфері публічного адміністрування), наді­лених певним обсягом публічної влади. Більш детально це питання висвітлено у Главі 8 «Суб’єкти публічного адміністрування».

Публічний інтерес - це категорія, яка виходить за межі особис­тості, перебуваючи на рівні суспільного інтересу^[XIV].

Публічний інтерес має двояку правову природу: з одного боку, відображає спрямованість суб’єктів публічного адміністрування на значущі для їх діяльності об’єкти та блага у конкретний проміжок часу з урахуванням конкретних правових реалій (напр., забезпе­чення національної безпеки у період дії правового режиму воєнного стану є публічним інтересом, який визначає зміст діяльності будь- якого суб’єкта публічного адміністрування), а з іншого, - реальну цінність для суб’єктів, на яких спрямовано діяльність суб’єктів пуб­лічного адміністрування.

Основою публічного інтересу є об’єктивний інтерес усього сус­пільства, тобто важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб блага, які, відповідно до законодавчо встановленої компетенції, забезпечуються суб’єктами публічного адміністрування на певній території у визначений проміжок часу. Практична значущість пуб­лічного інтересу має прояв у:

а) спонукальному характерові для суб’єкта (напр., для особис­тості, державного органу та суспільства в цілому);

б) праксеологічному усвідомленні суб’єктом, що відбувається у процесі постійного зіставлення життєвого становища певних інди­відів, соціальних груп, історичних спільнот між собою, а також по­рівняння наявного стану суспільних відносин та того, який матиме місце при забезпеченні публічного інтересу.

Публічні інтереси співвідносяться з державними інтересами та муніципальними як загальне та конкретне, тобто: муніципальний інтерес (напр., безпечні умови перебування на береговій лінії Чор­ного моря - для жителів територіальної громади міста Одеси) є пуб­лічним інтересом; державний інтерес (напр., підвищення прожитко­вого мінімуму для громадян України) є публічним інтересом.

1.3.