Адміністративний договір

7.4.1. Поняття, юридичне значення та ознаки адміністративного договору

Адміністративні договори є зовнішньою формою вираження публічного адміністрування, за допомогою якого впроваджуються диспозитивний метод правового регулювання адміністративно-правових відносин між органами публічної адміністрації, а також між суб’єктами публічної адміністрації та приватними особами.

Адміністративний договір (угода) застосовується суб’єктами публічної адміністрації в тих випадках, коли застосування адміністративних актів є недоречним / неможливим або недоцільним, зокрема при регулюванні відносин надання адміністративних послуг.

Поняття «адміністративний договір» сформульовано у п.16 ст.4 КАСУ: це спільний правовий акт суб'єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб 'єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов 'язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону.

Юридичним значенням адміністративного договору є те, що він приймається:

У для розмежування компетенції чи визначення порядку взаємодії між суб’єктами владних повноважень;

У для делегування публічно-владних управлінських функцій;

У для перерозподілу або об’єднання бюджетних коштів у випадках, визначених законом;

> замість видання індивідуального акта;

> для врегулювання питань надання адміністративних послуг.

Легальне визначення адміністративного договору (угоди) дає підстави сформулювати такі його ознаки:

1) одним з учасників адміністративного договору обов’язково є суб’єкт владних повноважень;

2) змістом адміністративного договору є права та обов’язки його учасників у публічній правовій сфері;

3) укладається на підставі закону, тобто право суб’єкта владних повноважень укласти адміністративний договір має бути передбачене саме законом, а не підзаконними актами;

4) реалізується на нормах адміністративного права;

5) викликає безпосереднє настання юридичних наслідків у вигляді виникнення, зміни й припинення правовідносин (меморандум про співпрацю), виникнення зміни, припинення прав і обов’язків його учасників (договори про розстрочення та відстрочення грошових зобов’язань або податкового боргу платника податків) у публічній сфері;

6) метою адміністративного договору є задоволення публічних інтересів;

7) адміністративний договір оформлює ті суспільні відносини, які входять до предмета адміністративного права^[210].

Ураховуючи те, що органи публічної адміністрації можуть діяти як у публічно-правовій, так і у приватно-правовій сферах, важливим та необхідним є відмежування адміністративних договорів (угод) від приватноправового (цивільного, господарського) договору.

Негативно відмежовує адміністративний від приватноправового договору професор Р. Мельник:

а) суб’єктний склад учасників договірних відносин не є тією ознакою, за допомогою якої можна однозначно визначитися з правовою природою договору («наявність відносин влади і підпорядкування між учасниками договору»);

б) не є визначальним для встановлення юридичної природи і те, що через договір виконується публічне завдання (задовольняється публічний інтерес), адже суб’єкт публічної адміністрації може досягати публічних цілей також через укладання приватноправового договору.

Позитивно про адміністративний договір потрібно вести мову в тих випадках, коли він спрямований на реалізацію норм адміністративного права та відповідно виникнення (зміну, припинення) адміністративно-правових відносин; закріплені в ньому зобов’язання чи розпорядження, які реалізуються в його межах, мають адміністративно -правовий характер.

Він спрямовується на реалізацію адміністративно -правової норми, що містить зобов’язання видати адміністративний акт або вчинити іншу адміністративну дію; має своєю основою закріплені нормами

185 адміністративного права обов’язки або права приватної особи. Його укладення є не тільки (а інколи й не стільки) правом, скільки обов’язком відповідних суб’єктів адміністративного права¹; суб’єкт владних

повноважень у договорі реалізує повноваження, надані для здійснення публічної управлінської діяльності.

7.4.2. Види адміністративних договорів

Суб’єкти публічної адміністрації у процесі свого функціонування укладають різноманітні адміністративні договори, які можуть зводитись до кількох груп. Класифікація адміністративних договорів допомагає краще зрозуміти їх сутність, а також має значення для практики оскарження договорів у судовому порядку.

Залежно від суб’єктного складу адміністративні договори доцільно поділяти на горизонтальні (укладаються між органами виконавчої влади одного рівня або між органом виконавчої влади та органом місцевого самоврядування) та вертикальні (укладаються між органами публічної адміністрації та фізичними чи юридичними особами).

За характером взаємовідносин між сторонами договору координаційні договори укладаються між суб’єктами права, які перебувають на однаковому юридичному рівні в ієрархії публічного адміністрування, або тими, що перебувають у рівному становищі, та субординаційні договори - укладаються між суб’єктами права, які перебувають у відносинах влади- підпорядкування, - наприклад між органом місцевого самоврядування та приватною особою (адміністративний договір між органом місцевого самоврядування та адвокатом, який бере на себе зобов’язання надавати від імені органу місцевого самоврядування приватним особам безоплатну правову допомогу)^{[211] [212].}

За юридичними властивостями:

1) нормативні (правовстановлювальні). Як правило, нормативні договори є горизонтальними. Це договори для їх сторін і водночас норми права для невизначеного кола осіб; розраховані на багаторазове застосування; є нормативними джерелами адміністративного права; мають правовстановлювальний характер. Вони укладаються в публічних інтересах, а їхня цільова спрямованість - це досягнення загального блага^[213];

2) індивідуальні (правозастосовні) - як правило, вертикальні адміністративні договори, що мають вирішити індивідуальну конкретну справу, мають визначеного суб’єкта дії, розраховані на одноразове застосування, мають правовстановлювальний характер.

За змістом виділяють такі адміністративні договори:

1) мирові, що укладаються між суб’єктами права з метою врегулювання суперечки на основі взаємних поступок і стосуються прав та обов’язків сторін (адміністративний договір між митним органом та порушником митних правил (ст. 521 Митного кодексу України), договір про розстрочення (відстрочення) грошових зобов’язань або податкового боргу платника податків);

2) договори обміну зобов’язаннями, відповідно до яких суб’єкти права беруть на себе зустрічні зобов’язання, які об’єднуються в таких договорах із певною метою та слугують реалізації функцій суб’єкта публічної адміністрації щодо вирішення публічних завдань (Меморандум порозуміння між Кабінетом Міністрів України та суб’єктами господарювання, які здійснюють виробництво лікарських засобів, оптову та роздрібну торгівлю такими засобами, від 6.06.2012р.);

3) договори про співпрацю, що укладаються між суб’єктами права з метою участі приватних осіб у реалізації публічних функцій (завдань)¹.

Приклад: договори про співробітництво територіальних громад,

процедуру укладання яких визначено Законом України «Про співробітництво територіальних громад» від 17.06.2014 № 1508-VII, окремі договори у сфері державно-приватного партнерства, процедура укладання яких визначена Законом України «Про державно-приватне партнерство» від 01.07.2010 №2404-VI.

7.4.3. Укладання адміністративних договорів^[214] [215]

Сучасний розвиток суспільних відносин передбачає суттєву зміну правовідносин між публічною адміністрацією - органами виконавчої влади і місцевого самоврядування (органами і посадовими особами) - та громадянами, що покладає як забезпечення балансу публічних та приватних інтересів, так і гармонійних взаємозв’язків між вказаними суб’єктами. Цей практичний процес реалізації завдань і функцій діяльності публічної адміністрації знаходить свій юридичний вияв у відповідних формах.

Однією із правових форм діяльності публічної адміністрації є укладання адміністративних договорів, зміст яких складають права та обов’язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб’єкта публічної адміністрації. особливістю адміністративного договору є те, що йому не властиві повною мірою засади вільного волевиявлення, свободи договору, звичаїв ділового обігу, юридичної рівності сторін договору, що є характерними рисами для регулювання цивільних договорів.

Варто пам’ятати, що при укладанні адміністративного договору громадянин (юридична особа) обмежений самостійно обирати певний варіант договірних прав і обов’язків, ніж при укладанні цивільних договорів, що зумовлено як юридичною природою адміністративного договору, який є правовим актом застосування норм права, унаслідок чого реалізується компетенція публічної адміністрації, так й імперативним характером адміністративно-правових норм, проте й публічна адміністрація теж обмежена свободою укладання договору, однак на відміну від громадянина, вона залежить від визначених нормативно-правовими актами повноважень суб’єкта публічної адміністрації.

Адміністративний договір є основною правовою формою, що опосередковує виникнення прав і обов’язків його учасників, він є домовленістю двох або більше його учасників (сторін).

Правове регламентування укладення адміністративного договору передбачено адміністративно-правовими нормами, якими визначено повноваження суб’єкта публічної адміністрації, який має право реалізувати надані йому управлінські повноваження у формі адміністративного договору.

Приклад: відповідно до Положення про Міністерство розвитку

економіки, торгівлі та сільського господарства, затвердженого

постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 р. № 459 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 11 вересня 2019 р. №838), основними завданнями Мінекономіки є: участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері надання адміністративних послуг, зокрема воно надає адміністративні послуги у сфері інтелектуальної власності.

Для укладання та виконання адміністративних договорів існує класичний порядок його укладення, визначений його межами, які встановлені Цивільним кодексом України, а саме: загальні положення про договір (зміст договору, строк договору, форма договору, момент укладання договору, місце укладання договору, правові наслідки невиконання умов договору).

Перелік адміністративних договорів, якими надаються адміністративні послуги, визначені суб’єктом публічної адміністрації відповідно до його повноважень та специфіки діяльності^[216].

7.4.4. Чинність адміністративного договору

Чинність адміністративного договору безпосередньо пов’язана з вимогами до процедури його укладання, змісту, правосуб’єктності його учасників. Так, загальними умовами чинності адміністративних договорів варто визнати такі: його укладено в межах компетенції відповідного суб’єкта публічної адміністрації; нормативний акт не вимагає від суб’єкта публічної адміністрації діяти в іншій формі - наприклад, через видання індивідуального адміністративного акта.

Підставами укладання адміністративних договорів є:

1. Наявність управлінської ситуації, що має бути (вказівка нормативного акта) або може бути (адміністративний розсуд) урегульована за допомогою договору.

Горизонтальний адміністративний договір може бути укладений органом публічної адміністрації у двох випадках:

1) відповідно до вказівки в законі про можливість укладання адміністративного договору;

2) відповідно до виникнення управлінської ситуації, що не може бути врегульована за допомогою іншої форми діяльності публічної адміністрації.

У першому разі укладення договору є правовим обов’язком органу, у другому - виноситься на розсуд його учасників. Укладення ж вертикальних адміністративних договорів завжди вимагає законодавчо встановленої підстави (нормативний припис про обов’язок укласти договір за умови настання певних юридичних фактів);

2. Наявність нормативно закріплених юридичних фактів, з настанням яких пов’язується виникнення зобов’язання. Наявність волевиявлення сторін, їх бажання вступити в договірні відносини з мотивів здійснення правомірних дій. Адміністративний договір може з’явитися лише в добровільному порядку, тобто через погодження волі його сторін.

3. Наявність взаємної згоди з усіх істотних умов договору.

Вимоги до адміністративного договору поділяються на:

> вимоги законності (зокрема процедурні вимоги);

> вимоги доцільності.

Недотримання цих вимог має зумовлювати визнання адміністративних договорів нікчемними (у разі порушення вимог законності та істотного порушення процедурних вимог) або заперечними.

Вимоги законності включають в себе: відповідність адміністративного договору Конституції України, законам України та нормативно -правовим актам вищих органів публічної адміністрації; можливість укладання адміністративного договору має бути передбачена в нормах про компетенцію органу публічної адміністрації відповідного рівня; підстави укладання адміністративного договору органами публічної адміністрації мають бути також передбачені в законодавчих чи інших правових актах; умови адміністративного договору не мають бути спрямовані на протизаконні дії.

Процедурні вимоги до адміністративних договорів зумовлені потребою чіткого визначення порядку укладання адміністративних договорів. До них належить обов’язково письмова форма, а також залежно від виду адміністративного договору - реєстрація адміністративного договору, затвердження рішення про укладання адміністративного договору уповноваженою особою або органом, дотримання строків укладання адміністративних договорів.

Вимоги доцільності передбачають обов’язок органу публічної адміністрації при укладенні адміністративного договору переслідувати передусім публічні інтереси, а не відомчі, у разі якщо адміністративний договір зачіпає інтереси третіх осіб, такі особи мають погоджувати його зміст¹.

7.4.5. Нікчемність адміністративного договору

Наслідком невиконання вимог, установлених для адміністративного договору, є визнання його судом недійсним.

Такі недійсні (нікчемні) адміністративні договори характеризуються такими ознаками: незаконність, невідповідність вимогам, що є очевидними та не потребують спеціального доказування; недійсність з моменту укладання; презумпція законності на них не розповсюджується, а посадові особи несуть відповідальність за їх виконання.

Нікчемний адміністративний договір не існує як правова форма управління з моменту його укладення, а саме: не спричинює юридичних наслідків, може передбачати негайне застосування примусових заходів, на відвернення яких розраховувала одна зі сторін (напр., застосування адміністративного арешту активів). Звісно, викриття мотивів, що порушують норми права, може супроводжуватись неправомірними діями суб’єкта (як активними, так і пасивними) та вимагати певних доказів. Так, до активних дій може бути віднесено спробу виїхати за кордон, до пасивних - несплату поточних платежів до бюджету після укладення договору про розстрочення (відстрочення) податкових зобов’язань.

Нікчемний адміністративний договір не зумовлює жодних юридичних наслідків. У разі якщо адміністративний договір містить лише деякі нікчемні положення, весь адміністративний договір слід визнавати нікчемним лише в тому разі, якщо без цих «дефектних» положень його виконання є неможливим. В іншому разі адміністративний договір буде чинним лише в межах його «недефектних» положень^{[217] [218].}

Поряд із нікчемними визначаються заперечні адміністративні договори, що мають такі ознаки: невідповідність їх вимогам не є очевидною, а відтак може бути оскаржена в судовому порядку; діє до моменту визнання його судом недійсним; заперечний адміністративний договір підлягає виконанню до моменту визнання його недійсним.

Нікчемність і заперечність адміністративних договорів установлюється в судовому порядку.

7.4.6. Підстави визнання адміністративного договору нікчемним Адміністративний договір має визнаватись нікчемним, якщо:

1) зміст адміністративного договору суперечить Конституції України, законам й ухваленим на їх основі нормативним актам вищих органів виконавчої влади;

2) не дотримано вимогу щодо письмової форми адміністративного договору;

3) адміністративний договір спрямовано на порушення конституційних прав і свобод людини і громадянина;

4) виконання цього адміністративного договору вимагає здійснення протиправного діяння;

5) укладено адміністративний договір особою (фізичною чи юридичною), яка не володіє адміністративно-договірною правоздатністю;

6) істотно порушено процедуру укладання адміністративних договорів;

7) укладено фіктивний адміністративний договір, тобто такий, що укладається без наміру створення правових наслідків, які зумовлювались цим договором;

8) адміністративний договір видано не уповноваженим на це органом публічної адміністрації (посадовою особою) поза його компетенцією.

Адміністративний договір може бути визнаний судом недійсним у разі:

> установлення помилок у процедурі його укладення;

> порушення спеціального порядку укладання адміністративних договорів (напр., невчасне доведення його змісту до виконавців);

> мета укладання адміністративного договору не відповідає встановленій у законі, проте не суперечить нормам права;

> визнання його судом недійсним і таким, що порушує права громадян, правовим актом управління з того ж питання, з якого було видано адміністративний договір;

> скасовано законодавчий або інший правовий акт, що передбачав можливість укладання такого адміністративного договору;

> відсутність відповідних повноважень у представника невладної сторони, який уклав адміністративний договір;

> зобов’язання органу публічної адміністрації не відповідають предмету та меті договору та не пов’язані з виконанням органом публічної адміністрації покладених на нього завдань;

> відсутня законна підстава (заяви, подання) для укладання

адміністративного договору.

7.1.