Компетенція суб’єкта публічного адміністрування[105]

4.2.1. Компетенція суб'єкта публічного адміністрування: сутність і структура

Компетенція є базовою теоретичною категорією адміністративного права, яка дозволяє повно та всебічно схарактеризувати конкретного суб’єкта публічного адміністрування.

Виділяють два аспекти компетенції - зовнішній і внутрішній.

Зовнішній аспект пов’язаний з етимологією терміна «компетенція», що походить від латинського competere («бути відповідним»). У нашому разі йдеться про те, що кожен суб’єкт відповідає своєму місцю в публічній адміністрації. Коло питань, вирішення яких йому доручено, є унікальним, а право на вирішення цих питань - монополією конкретного суб’єкта.

Внутрішній аспект компетенції легко пояснити через її будову. Компетенція не є однорідною і складається з низки взаємопов’язаних елементів. Її основні складові - мета та завдання, предмет відання, адміністративні повноваження. Іноді до складників компетенції додають функції суб’єкта публічного адміністрування, його відповідальність тощо.

Компетенція Уряду встановлюється Законом «Про Кабінет Міністрів України», компетенція центральних органів виконавчої влади - Законом «Про центральні органи виконавчої влади», спеціальними законами та положеннями про відповідні державні органи. Такі положення затверджуються постановами КМУ. Компетенція місцевих державних адміністрацій встановлюється Законом України «Про місцеві державні адміністрації». Такі нормативні акти ми називатимемо компетенційними.

Тепер розглянемо складові компетенції.

Мета та завдання визначають соціальне призначення суб’єкта публічного адміністрування, його роль і значення в організації суспільного життя та реалізації публічного інтересу.

Завдання - це наперед визначений, запланований до виконання обсяг робіт, покладений на суб’єкта публічного адміністрування. Перед кожним суб’єктом ставиться чітко визначене коло завдань.

Приклад: Національна поліція має чотири завдання: забезпечення публічної безпеки і порядку; охорона прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави; протидія злочинності; надання в межах, визначених законом, послуг з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги¹, Служба зовнішньої розвідки України - п 'ять 2 Міністерства юстиції України - шістнадцять ^{[106] [107] [108].}

Мета відбиває загальну спрямованість діяльності суб’єкта публічного адміністрування. Теоретично завдання конкретизують, розкривають мету, є похідними від неї. Однак мета не завжди закріплюється в компетенційних актах. В одних випадках сформулювати її складно через різноспрямованість адміністративної діяльності органу, в інших - через велику кількість завдань, поставлених перед ним.

В компетенційних актах часто використовуються словосполучення «забезпечує формування державної політики» та «реалізує державну політику». Перше з них вказує на те, що виконання поставлених перед органом мети та завдань передбачає переважно ухвалення нормативних актів, а друге - ухвалення адміністративних актів, проведення організаційних заходів тощо.

Другий складник компетенції - предмет відання. Він визначає коло питань, які компетентний вирішувати суб’єкт публічного адміністрування. У переважній більшості випадків у нормативному акті неможливо навести їх вичерпний перелік. Тому для встановлення меж предмета відання існують різноманітні маркери - територіальні, об’єктні, суб’єктні тощо.

Територіальний маркер вказує на географічно визначену територію, у межах якої виникають питання, що належать до предмета відання суб’єкта публічної адміністрації (напр., Рахівський район, зона відчуження, територія заповідника тощо).

Об'єктний маркер вказує на предмети та процеси, з якими пов’язане управлінське питання (об’єкти інтелектуальної власності, будівельна діяльність, товари, культурна цінність).

Суб'єктний маркер вказує на коло осіб, причетних до вирішуваного питання (іноземці, військовослужбовці, громадяни України, закордонні українці, політичні партії, комунальні неприбуткові підприємства, медичні заклади тощо).

Для встановлення меж предмета відання суб’єкта публічного адміністрування використовуються різні види маркерів одночасно.

Приклад: Національна комісія України з цінних паперів та фондового ринку вирішує питання, пов'язані з випуском та обігом цінних паперів (об'єктні маркери), учасниками фондового ринку (суб'єктний маркер) в Україні (територіальний маркер).

Третій складник компетенції - повноваження. Це юридична конструкція, що поєднує в собі специфічні права та обов’язки суб’єктів публічного адміністрування. Саме тому деякі вчені, що займаються проблемами теорії права, називають повноваження «правообов’язком». Кількість повноважень суб’єктів публічного адміністрування залежить від різних обставин й істотно відрізняється.

Приклад: у компетенційних нормативних актах за Державною

міграційною службою України закріплено сорок два адміністративних повноваження¹, за Державною фіскальною службою України - близько ста 2 за деякими міністерствами - понад три сотні.

Особливості функціонування конкретного суб’єкта публічного адміністрування можуть бути розкриті лише з урахуванням взаємозв’язків і динамічної взаємодії всіх елементів його компетенції. Отож, для того щоб зрозуміти сутність суб’єкта публічного значення, його роль і значення в ^{[109] [110]}

69 публічній адміністрації, а також управлінські можливості, слід детально знати його компетенцію.

Отже, компетенція - це комплекс взаємопов’язаних елементів (мети, завдань, предмета відання та повноважень), що характеризують особливості діяльності конкретного суб’єкта публічного

адміністрування, зумовлені його місцем у публічній адміністрації.

4.2.2. Повноваження суб’єктів публічного адміністрування

Будь-який суб’єкт публічного адміністрування утворюється державою чи територіальною громадою для того, щоб покласти на нього обов’язки з виконання певних дій в інтересах держави чи громади.

Приклад: Міністерство охорони здоров ’я України зобов ’язане видавати ліцензії на здійснення медичної практики та вести реєстр осіб, що отримали такі ліцензії, також у нього є право вимагати від претендентів на ліцензію подання визначеного переліку документів, сплати адміністративного збору, тощо. Разом ці права та обов ’язки становлять собою повноваження з ліцензування медичної практики.

Повноваження суб’єктів публічної адміністрації прямо згадуються в Конституції України. Частина 2 статті 19 Основного Закону зазначає, що органи державної влади й органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

З цієї норми можна зробити такі висновки:

1) повноваження будь-якого суб’єкта публічного адміністрування мають бути нормативно закріплені. Вони мають прямо встановлюватись законом або опосередковано спиратись на закон;

2) кожне повноваження має бути викладене чітко та однозначно;

3) у нормативних актах має міститись вичерпний перелік повноважень конкретного суб’єкта публічного адміністрування. Неприпустимою є ситуація, коли такий перелік закінчується словами «та інші» чи «тощо»;

4) владна діяльність суб’єкта публічного адміністрування поза межами встановлених для нього повноважень є протиправною і суперечить приписам згаданої статті Конституції України та принципу верховенства права.

У компетенційних актах, особливо підзаконних, термін «повноваження» застосовується не завжди.

Слід розуміти, що реалізація суб’єктом публічної адміністрації окремих прав у відриві від обов’язків руйнує саму ідею публічного адміністрування як діяльності, спрямованої на реалізацію публічного інтересу. Категорія «суб’єктивне право» тісно пов’язана з приватним інтересом, категорія ж «повноваження» - з інтересом публічним.

Різні суб’єкти публічного адміністрування наділені різними повно - важеннями, підбір яких зумовлений їх метою, завданнями, предметом відання та іншими чинниками.

З функціонального боку складники компетенції взаємодіють таким чином: предмет відання визначає коло питань, які підлягають вирішенню, завдання прогнозують бажаний результат, а повноваження дають знаряддя, потрібні для досягнення такого результату. Чим ширший предмет відання і різноманітніше коло завдань, тим більше повноважень буде надано суб’єктові для їх вирішення.

Отже, адміністративні повноваження - це взаємопов 'язані (об’єднані) адміністративні обов'язки та права суб'єкта публічного адміністрування, надані йому законним чином і необхідні для досягнення поставлених перед ним завдань.

Адміністративні повноваження класифікують за низкою критеріїв. Так, залежно від завдання, на виконання якого будуть спрямовані повноваження, їх можна розділити на контрольні, координаційні, сервісні, юрисдикційні, регулятивні, інформаційні тощо.

Залежно від місця органу публічного адміністрування, якому належать повноваження, в державній адміністрації їх можна розділити на повноваження вищого органу виконавчої влади, повноваження центральних органів виконавчої влади, повноваження місцевих органів виконавчої влади, повноваження інших державних органів, повноваження органів місцевого самоврядування.

За критерієм належності повноваження можна розділити на власні (надані безпосередньо суб’єкту публічного адміністрування) та делеговані (отримані від іншого суб’єкта публічного адміністрування).

Окремо згадаємо так звані дискреційні повноваження.

Адміністративний розсуд (дискреція) передбачає надання суб’єктові публічного адміністрування можливості самостійно обирати варіант вирішення питання у визначених законом межах. Він здійснюється через реалізацію дискреційних повноважень. У таких повноваженнях складова права виявляється сильніше, домінує над складовою обов’язку. Більш детально про адміністративний розсуд ви дізнаєтесь у спеціальному розділі.

Змістом адміністративних правовідносин є суб’єктивні права та обов’язки приватних осіб, з одного боку, та об’єднані у повноваженнях права та обов’язки суб’єктів публічного адміністрування - з іншого.

Слід зауважити, що суб’єкт публічного адміністрування може вступати у правовідносини, не пов’язані з реалізацією повноважень. Це цивільні, господарські, трудові чи інші відносини, прямо не пов’язані з реалізацією публічної влади.

4.2.3. Наділення адміністративними повноваженнями, делегування адміністративних повноважень

Повноваження є найбільш об’ємною та мінливою, нестабільною складовою компетенції. З метою забезпечення ефективності адміністрування їх перелік постійно оновлюють. Суб’єктові публічного адміністрування надають нових повноважень, позбавляють старих, а треті істотно змінюють.

Повноваження суб’єкти публічного адміністрування отримують різними способами. Це зокрема: 1) наділення повноваженнями; 2) перерозподіл (передання) повноважень; 3) делегування повноважень.

Наділення повноваженнями суб’єкта публічного адміністрування здійснюється органом законодавчої влади, іншим уповноваженим на те органом. Воно відбувається у зв’язку зі створенням нового суб’єкта публічного адміністрування або у зв’язку з розширенням його предмета відання в результаті виникнення нових питань, які потребують вирішення (напр., проблеми, пов’язані з кібербезпекою чи внутрішньо переміщеними особами). Зазвичай рішення про наділення повноваженнями ухвалюється тим самим органом, який ухвалив рішення про створення суб’єкта публічного адміністрування. Наділення повноваженнями здійснюється через видання компетенційного акта чи внесення до нього змін.

Наприклад: наділення повноваженнями місцевих державних

адміністрацій було здійснене Верховною Радою України через ухвалення Закону «Про місцеві державні адміністрації». Наділення повноваженнями Державного агентства автомобільних доріг України - Урядом України, який згідно із Законом «Про Кабінет Міністрів України» затвердив Положення «Про Державне агентство автомобільних доріг України».

Перерозподіл повноважень має похідний, вторинний характер. У разі наділення суб’єкт отримує нові, раніше невідомі повноваження. У разі перерозподілу вже чинні повноваження переходять від одного суб’єкта публічної адміністрації до іншого.

Перерозподіл повноважень є наслідком зміни структури публічної адміністрації (реорганізації чи ліквідації окремих її складових).

На рівні центральних органів виконавчої влади це питання врегульовано таким чином, що повноваження передаються: 1) у разі злиття органів виконавчої влади - до органу виконавчої влади, утвореного внаслідок такого злиття; 2) у разі приєднання одного або кількох органів виконавчої влади до іншого органу виконавчої влади - до органу виконавчої влади, до якого приєднано один чи кілька органів виконавчої влади; 3) у разі поділу органу виконавчої влади - до органів виконавчої влади, утворених унаслідок такого поділу; 4) у разі перетворення органу виконавчої влади - до утвореного органу виконавчої влади; 5) у разі ліквідації органу виконавчої влади й передання його завдань та функцій іншим органам виконавчої влади - до

72 органів виконавчої влади, визначених відповідним актом Кабінету Міністрів України^[CXI].

Можливий перерозподіл повноважень і без змін у структурі публічної адміністрації. Напр., рішення про зміну предмета відання суб’єкта майже автоматично призводить до розширення (звуження) кола його повноважень.

Зміст делегування повноважень полягає в переданні суб’єктами публічної адміністрацій своїх повноважень іншим суб’єктам. Делегування, як і перерозподіл, є вторинним способом набуття повноважень, адже делегувати можна лише ті, які вже належать суб’єктові публічної адміністрації.

Делегування повноважень може здійснюватися з метою підвищення ефективності урядування, зменшення організаційного навантаження на суб’єкт або залучення громадськості до процесу адміністрування. Є випадки, коли причиною делегування є неможливість суб’єкта, наділеного повноваженнями, виконувати їх самостійно. Однак у будь-якому разі результатом делегування має стати підвищення ефективності задоволення публічного інтересу.

Прийнято виділяти такі способи делегування повноважень:

1) через видання нормативного акта;

2) через видання індивідуального акта;

3) через укладення адміністративного договору.

Суб’єкт, якому було делеговано повноваження, реалізує їх так само, як і повноваження, отримані іншими способами.

Таким чином, делегування адміністративних повноважень передбачає, що суб 'єкт публічної адміністрації ситуаційно, тимчасово або безстроково передає іншій особі належні йому адміністративні повноваження на підставі нормативного чи індивідуального акта або адміністративного договору з метою ефективного, якісного забезпечення публічного інтересу.

Делегування повноважень у сфері публічного адміністрування застосовується досить широко. Найбільш відомими ситуаціями є такі:

По-перше, делегування керівником органу, структурного підрозділу своїх повноважень чи їх частини іншій посадовій особі.

Приклад: делегування повноважень здійснюється при розподілі

міністром власних повноважень між заступниками міністра в разі його відсутності (ст.8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади»).

По-друге, делегування повноважень у процесі взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.

Приклад: Закон України «Про місцеве самоврядування» визначає, що делеговані повноваження - це повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішеннями районних, обласних рад.

По-третє, делегування, яке відбувається в межах системи органів виконавчої влади між окремими суб’єктами публічного адміністрування. Повноваження можуть передаватись між органами як пов’язаними, так і не пов’язаними владною вертикаллю.

Приклад: Наказ Міністерства економіки України «Про порядок

ліцензування експорту товарів» містить положення про делегування структурним підрозділам обласних державних адміністрацій права видання ліцензій на експорт товарів суб'єктам зовнішньоекономічної діяльності, які зареєстровані у відповідних регіонах та облікова вартість товарів за договорами (контрактами) яких не перевищує 300 тис. доларів США¹.

По-четверте, делегування повноважень суб’єкта публічного адміні­стрування приватним особам.

Приклад: Згідно зі ст. 49 Закону України «Про цінні папери та фондовий ринок» об 'єднання професійних учасників фондового ринку може виконувати повноваження, передбачені у відповідному рішенні Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку про делегування повноважень з регулювання фондового ринку¹.

4.3.