2. Традиційні форми публічного адміністрування та їх динаміка

Форми зовнішнього вираження галузевого адміністрування поділяються:

І. За наслідками:

1) Правові, які призводять до юридично значимих наслідків. Часто вони характеризуються як такі, що призводять до конкретного юридичного результату або володіють правовим ефектом, юридичним сенсом у вигляді встановлення і застосування правових норм.

2) Неправові (організаційні), які не мають безпосереднього юридичного значення. При виділенні даної групи акцент здійснюється саме на безпосередні наслідки, адже ці форми володіють опосередкованим юридичним значенням, виступаючи основою або прикладним організаційним супроводженням правових форм.

ІІ. За характером і правовою природою форми публічного адміністрування поділяються на такі види:

1) видання адміністративних актів (нормативних та індивідуальних);

2) укладення адміністративних договорів;

3) вчинення інших юридично значимих дій;

4) проведення організаційний дій (наради, збори, обговорення, розробка прогнозів, діяльність дорадчих інституцій тощо);

5) виконання матеріально-технічних операцій (діловодських, статистичних, довідкових, систематизаційних, інформаційно-технологічних тощо).

Перших три форми є правовими, а дві останні – неправовими. Часто зазначені п’ять способів зовнішнього вираження адміністрування виокремлюються на основі іншого критерію – ступінь правової регламентації.

Слід мати на увазі, що видання підзаконних нормативно актів – це правотворчий напрямок діяльності публічної адміністрації, що передбачає розпорядчу діяльність, спрямовану на виконання законів через розроблення та встановлення підзаконних правил загального характеру.

Юридичне значення нормативних актів суб’єктів публічного адміністрування полягає тому, що вони:

1) є інструментом, за допомогою якого публічна адміністрація здійснює адміністративну діяльність щодо виконання адміністративних зобов’язань;

2) є первинною формою публічного адміністрування, офіційним документом, що встановлюється в процесі адміністративної діяльності;

3) з ними пов’язане виконання публічних функцій і розв’язання численних проблем в економічній, соціально-культурній та адміністративно-політичній сферах;

4) у них міститься переважна частина всіх наявних у державі нормативних приписів, які поширюються практично на всіх суб’єктів владних повноважень, інших юридичних та фізичних осіб.

Можна визначити такі ознаки нормативних актів:

1) за своєю юридичною природою видання підзаконних нормативних актів – це правотворчий підзаконний напрямок адміністративної діяльності публічної адміністрації (адміністративна правотворчість), що передбачає розпорядчу діяльність, спрямовану на розроблення та встановлення підзаконних правил загального характеру – тим самим вони мають подвійну юридичну природу: по-перше, є інструментом адміністративної діяльності суб’єктів публічної адміністрації; по-друге – нормою адміністративного права;

2) спричиняють правові наслідки в ході реалізації завдань публічної адміністрації;

3) здійснюються у формі видання суб’єктами публічної адміністрації актів неперсоніфікованого характеру.

4) приймаються виключно повноважним суб’єктом публічної адміністрації у встановленому порядку й згідно з офіційно передбаченою процедурою;

5) можуть бути опротестовані або оскаржені в установленому чинним законодавством порядку;

6) їх виконання забезпечується силою публічного примусу.

Отже, нормативний акт – це владні ухвалені у процесі підзаконної розпорядчої діяльності суб’єктами публічної адміністрації приписи загального характеру з питань компетенції всіх органів (посадових осіб), установ, що породжують юридичні наслідки щодо конкретизації та деталізації законів.

Домінуючою юридичною формою діяльності суб’єктів публічної адміністрації є прийняття адміністративних актів. Ключовими ознаками адміністративного акта є:

1) Є юридичним актом індивідуальної дії, адже ці акти стосуються конкретних осіб та їхніх відносин, їх головною рисою є конкретність: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб’єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв’язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних справ або питань, що виникають у сфері публічного адміністрування; чітка визначеність адресата – конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, зумовлених цими актами; можуть бути оскаржені лише особами, безпосередні права, свободи чи охоронювані законом інтереси яких такими актами порушено.

2) Ухвалюється суб’єктом публічної адміністрації в установленому (процедурному) порядку, порушення якого може призвести до недійсності адміністративного акта – це має бути суб’єкт, уповноважений на здійснення адміністративної влади (на відміну від влади політичної/представницької чи судової).

3) Обмеженість терміну його дії. Це пов’язано з тим, що адміністративний акт «втрачає» свою дію одразу після його застосування чи виконання.

4) Спрямований на створення, зміну чи припинення прав та обов’язків фізичної або юридичної особи (осіб), тобто для адміністративного акта характерна зовнішня спрямованість його дії.

Адміністративний акт – це рішення індивідуальної дії, прийняте суб’єктом публічної адміністрації, спрямоване на регулювання окремого (конкретного) випадку у сфері публічного адміністрування і яке тягне юридичні наслідки.

Юридичне значення адміністративних актів полягає у такому:

1) Адміністративні акти виступають юридичним фактом, що безпосередньо впливає на створення, зміну або припинення конкретних правовідносин і, відповідно, створення, зміну або припинення прав, інтересів та обов’язків конкретних осіб.

2) Прийняття адміністративного акта є завершальною та вирішальною стадією правозастосовного процесу, що дозволяє назвати ці акти одним з визначальних елементів механізму правового регулювання.

3) Адміністративні акти є найпоширенішою та найважливішою формою діяльності публічної адміністрації.

4) Адміністративні акти можуть бути підставою для підготовки та прийняття інших адміністративних актів.

5) Адміністративні акти можуть бути підставою для укладання адміністративних договорів.

6) Адміністративні акти можуть бути підставою для вчинення адміністративними органами певної діяльності.

7) Адміністративні акти можуть бути підставою для вчинення тих чи інших правочинів, зокрема цивільно-правових угод.

8) Адміністративні акти мають велике юридичне значення при вирішенні публічно-правових спорів, адже окрім судового вирішення цієї категорії спорів у законодавстві України передбачено так званий адміністративний порядок вирішення спорів, у результатів якого й приймається адміністративний акт.

Щодо динаміки розуміння та застосування форм публічного адміністрування, то можемо відмітити дві значимих тенденції:

1) утвердження широкого тлумачення адміністративних актів, які охоплюють своїм змістом не лише документи, але й відповідні дії (це відповідає досягненням загальнотеоретичної юриспруденції), обумовлюючи обґрунтований сумнів у доцільності виділення як самостійної форми юридично значимих дій;

2) розширення координаційних засобів владно-впорядковуючого впливу, що обумовлює виникнення у недоговірних форм адміністрування окремих (в окремих випадках) ознак узгодження.