ОСОБЛИВОСТІ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ВИКОРИСТАННЯ, ВІДТВОРЕННЯ ТА ОХОРОНИ ҐРУНТІВ У НАСЕЛЕНИХ ПУНКТАХ

На сучасному етапі соціально-економічного розвитку важливу роль в Україні відіграє територія населених пунктів як чинник сус­пільного розвитку, особливо в міських поселеннях, де сконцентрова­но значні промислово-транспортні і трудові ресурси.

Система землекористування в населених пунктах, що діяла до останнього часу, історично склалася в нашій країні в період абсолют­ної державної власності на землю, коли замовником і забудовником були переважно державні юридичні особи, а землекористування здій­снювалося безкоштовно. В умовах нової соціально-економічної по­літики міська територія слугує одним з головних критеріїв міського розвитку, оскільки вона, з одного боку, має якість багатоцільового ресурсу, призначеного для різних видів використання, а з іншого — характеризується певною обмеженістю. Тим більше, що з введен­ням різних форм власності на землю, відчуження вільних земель для подальшого зростання і розвитку міста значно ускладняється. При цьому стає необхідним закріплення зацікавленості інвесторів щодо участі в економічному і соціальному розвиткові населеного пункту шляхом створення гарантій і умов прозорості щодо придбання ними земельних ділянок і нерухомості для тих чи інших функціональних цілей. З іншого боку, необхідність для міста в управлінні процеса­ми землекористування в інтересах міського населення,_суспільство і держава вимагають наявності нормативно-методичної бази і системи спеціальних рекомендацій, опираючись на які стане можливим за­безпечити сталість і балансування інтересів різних землекористувачів [38, с. 22].

Законодавче регулювання використання території населених пунктів здійснюється на основі таких нормативно-правових актів України: Земельний кодекс України, Закон України «Про основи містобудування» [279], Закон України «Про місцеве самоврядуван­ня» [273], Закон України «Про столицю України — місто-герой Київ» [304], постанова Верховної Ради України «Про Концепцію сталого розвитку населених пунктів» [269].

У цих нормативних документах визначені основні напрями прак­тичної і науково-дослідної діяльності в галузі функціонально-тери­торіального розвитку та землекористування в населених пунктах, зо­крема в містах.

Генеральний план міста, залишаючись документом, що визначає стратегію розвитку міста і основні напрями його територіального зростання, не ставить собі за мету завдання щодо управління вико­ристанням територіальних ресурсів міста, зокрема ґрунтів, для досяг­нення як містобудівного, так і суто економічного ефекту.

Більшість цих документів розроблені в основному в дореформе- ний період (понад 15—20 років тому) і передбачають значне наро­щування як виробничо-комунальних, так і селітебних територій. На даному етапі ринкових відносин більшість цих документів втрачають силу дії та можливість їх реалізації.

У теперішніх умовах, що супроводжуються значним скороченням державної складової у системі фінансування будівництва об’єктів соціальної інфраструктури, перепрофілюванням та скороченням виробництва на більшості промислових підприємств і в умовах роз­межування форм власності на земельні ділянки в населених пунктах, планувальні та регулятивні можливості раніше розроблених Генпла­нів різко обмежуються. Це вносить безладдя та невизначеність у су­часний містобудівний процес.

Загострення містобудівних процесів відбувається на фоні погір­шення екологічної ситуації, поступового виснаження ресурсних мож­ливостей розвитку, що ґрунтуються на традиційних методах. Ситуа­ція ускладнюється також суттєвою зміною законодавчої, ресурсної та інвестиційної складових містобудівної мотивації, а також відсутністю адекватної методологічної основи забезпечення містобудівного про­гнозу планування, проектування і реалізації містобудівних потреб.

Інтенсивна діяльність людини в населених пунктах веде до суттє­вої і часто незворотної зміни навколишнього природного середови­ща. Внаслідок цього змінюється рельєф і гідрографічна сітка, замість природної рослинності поширюються створені людиною агроценози, формується специфічний міський мікроклімат.

Міський ґрунт — складний об’єкт, сформований на стику при­родних і міських систем. Тут відбувається накладення антропогенних процесів на природні процеси ґрунтотворення. При цьому до чинни­ків ґрунтотворення, які визначаються класичною формулою Докуча- єва — клімат, рельєф, породи, живі організми і час — додається новий чинник, пов’язаний з діяльністю людини. Антропогенна активність виражається у багатоаспектних впливах на всі природні компоненти на різних рівнях організації природного середовища. На значних те­риторіях у містах на ділянках нового будівництва або реконструкції старого житла знищується рослинність і забруднюються ґрунти. Отож більша частина міських ґрунтів повинна регулярно відновлюватися. Багато проблем, що потребують термінового вирішення, пов’язано з територіями, які звільняються після виведення промислових підпри­ємств і ліквідації несанкціонованих сміттєзвалищ.

Ґрунтовий покрив є депонованим середовищем і власне його стан найповніше відображає процеси функціонування біогеохімічних ци­клів і потокових систем в урбоекосистемах [58, с. 4]. Наявність різ­номанітних бар’єрів у профілі міських ґрунтів супроводжується де­понуванням у них різних забруднюючих речовин, що багато в чому визначає екологічні функції ґрунтового покриву.

Ґрунти в містах, або міські ґрунти, можуть бути охарактеризовані, з одного боку, як природні об’єкти, локалізовані переважно в лісо­паркових зонах і на особливо охоронних природних територіях, з іншого — як природно-антропогенні об’єкти, до яких можуть бути зачислені всі інші ґрунти, включно зі штучно створеним ґрунто-під- ґрунтям.

Міські ґрунти зазнають сильного антропогенного впливу внаслі­док бурхливого розвитку міської інфраструктури та індустріалізації. Виникнення, ріст і активізація міст і мегаполісів, переважання місь­кого населення формують суть урбанізації.

За даними ФАО, для проживання і виробництва продовольства на одну людину необхідно 0,3 га, а для розміщення (життя, робота, від­починок) необхідно 0,1 га. За щорічного приросту населення Землі 80 млн осіб треба додатково освоювати 8—10 млн га нових земель у рік [70, с. 123].

За даними Держгеокадастру України, станом на 01.01.2015 р. наяв­ність земель у межах населених пунктів України становила 7456 тис. га, або 12,4 % від загальної площі земель. З них земель у містах — 1322,7 тис. га, або 17,7 % від загальної площі земель у населених пунктах; у селищах — 560,7 тис. га, або 7,5 % від загальної площі; у сільських населених пунктах — 5572, 6 тис. га, або 74,8 % від загальної площі земель у населених пунктах.

Вперше термін «міські ґрунти» вжив Бокгейм, який визначив їх як «ґрунтовий матеріал, який містить антропогенний шар ^сіль­ськогосподарського походження потужністю понад 50 см, створений шляхом перемішування, заповнення або забруднення поверхні землі на міських і приміських територіях [373]. Отож міські ґрунти, або ур- баноземи, — це антропогенно змінені ґрунти, які мають створений у результаті діяльності людини поверхневий шар потужністю понад 50 см, утворений перемішуванням, насипанням, похованням чи за­брудненням матеріалом урбогенного походження, у тім числі буді­вельно-побутовим сміттям [58, с. 268].

Урбаноземи виконують у ґрунтах різні екологічні функції. У ве­ликих містах і промислових центрах до 70—90 % поверхні ґрунту «за­печатано» асфальтобетоном, житловими і промисловими будівлями, через що значна частина забруднених опадів обминає ґрунт і надхо­дить безпосередньо через каналізацію у річкову мережу і водойми.

Озеленені ділянки в місті доволі нестійкі до антропогенних наван­тажень, основними з яких є переущільнення ґрунту внаслідок витоп­тування.

Сильними антропогенними діями на ґрунти в містах є автомобіль­ний транспорт і надходження в міські ґрунти хімічних речовин, коли застосовуються протиожеледні речовини. Ці реагенти спричиняють корозію покрить і дорожніх споруд, забруднення ґрунтів, ґрунтових і поверхневих вод, пригнічення рослинності.

Для земель і ґрунтів міста серйозними порушеннями екологіч­ного характеру, що веде до суттєвих негативних наслідків, є їхнє за­харащення, забруднення, засмічення, псування, знищення родючо­го шару. В умовах міста, а тим більше міських агломерацій, життєво необхідно впроваджувати особливі заходи із забезпечення охорони земель і ґрунтів.

Охорона земель і ґрунтів населених пунктів — спеціалізований вид діяльності уповноважених органів, профільних організацій і гос­подарських суб’єктів, що зумовлюється здійсненням системи різних заходів, спрямованих на забезпечення екологічної безпеки викорис­тання земельного фонду населених пунктів в умовах раціонального високоефективного землекористування, а також на захист земель (в т. ч. ґрунтів) від негативного впливу різноманітних процесів.

Планування та організація раціонального використання земель і ґрунтів, їхньої охорони в населених пунктах проводиться відповідно до Закону України «Про землеустрій» (2003) [267] і Закону України «Про основи містобудування» (1992) [279].

У ст. 2 Закону України «Про землеустрій» констатується, що зем­леустрій забезпечує розробку і здійснення системи заходів із зем­леустрою для збереження природних ландшафтів, відновлення та підвищення родючості ґрунтів, рекультивації порушених земель і землювання малопродуктивних угідь, захисту земель від ерозії, під­топлення, висушення, зсувів, вторинного засолення, закислення, заболочення, ущільнення, забруднення промисловими відходами та хімічними речовинами тощо, консервації деградованих і малопро­дуктивних земель, запобігання іншим негативним явищам.

Для просторового відображення характеристик стану і викорис­тання земель і ґрунтів, матеріалів територіального зонування, визна­чення заходів з організації раціонального використання й охорони земель і ґрунтів проводяться ґрунтові, геоботанічні та інші обсте­ження (ст. 36), а також бонітування ґрунтів з метою отримання по­казників для порівняння оцінки якості ґрунтів за їхніми основними природними властивостями (ст. 37). Відповідальність за порушення законодавства у сфері землеустрою визначена у ст. 68 і ст. 69 Закону України «Про землеустрій» [267].

У випадку містобудування ґрунти зазвичай залишаються поза ува­гою і випадають зі сфери досліджень і проектування. Однак за сучас­ними уявленнями, роль ґрунтів і ґрунтового покриву у підтриманні сталої життєдіяльності людини в містах є значною. У результаті міс­тобудування частка земель з «живими» ґрунтами знижується, а з по­рушеними — зростає. Стає очевидним, що в умовах міст, а тим більше великих агломерацій, життєво необхідно вживати особливі заходи щодо забезпечення охорони ґрунтів [327, с. 77].

Закон України «Про основи містобудування» визначає правові, економічні, соціальні та організаційні заходи містобудівної діяльнос­ті в Україні і спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього при­родного оточення, раціональне природокористування та збереження культурної спадщини.

Законом України «Про основи містобудування» [279] передбаче­ні вимоги до містобудівної діяльності, зокрема, раціонального ви­користання земель і територій для містобудівних потреб підвищення ефективності забудови та іншого використання земельних ділянок (ст. 5), здійснення державного контролю за використанням земель, визначених для містобудівних потреб (ст. 13), а також відповідаль­ність за порушення містобудівного законодавства, зокрема, недотри­мання екологічних і санітарно-гігієнічних вимог, встановлених за­конодавством при проектуванні, розміщенні та будівництві об’єктів (ст. 25). При проектуванні, будівництві, реконструкції, експлуатації і вилученні з експлуатації об’єктів господарської діяльності в міських умовах повинні передбачатись заходи з охорони земель і ґрунтів від хімічного, радіоактивного і біологічного забруднення, від засмічення земель відходами виробництва і споживання, від підтоплення і на­слідків інших негативних впливів і процесів, які зумовлюють погір­шення якості земель і ґрунтів.

З прийняттям Закону України «Про основи містобудування» фак­тично встановлена законодавча необхідність розроблення такого до­кумента, який поруч з традиційним Генеральним планом має регла­ментувати містобудівний розвиток населених пунктів, тримаючи на контролі ефективність, доцільність і цілеспрямованість використан­ня земельних і ґрунтових ресурсів міст.

У процесі формування міського середовища і містобудівної діяль­ності під впливом будівництва значна частина земель порушується і тому рекультивація земель житлової та громадської забудови є необ­хідним і суттєвим етапом їхньої охорони. Рекультивація порушених земель — це комплекс організаційних, технічних і біотехнологічних заходів, спрямованих на відновлення ґрунтового покриву, поліп­шення стану та продуктивності порушених земель. Для рекульти­вації порушених земель, відновлення деградованих земельних угідь використовують ґрунт, знятий у ході проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт шляхом його на­несення на малопродуктивні ділянки або на ділянки без ґрунтового покриву (ст. 166 ЗК України [91]). При цьому необхідно забезпечи­ти збереження встановлених екологічних, санітарно-гігієнічних та інших нормативів якості земель і нормативів допустимих впливів на землі і ґрунти.

Законом України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» [246] передбачені вимоги до проектуван­ня будівництва, розробки, виготовлення і використання нових за­собів виробництва і технологій, які здійснюються за погодженням з органами державної санітарно-епідеміологічної служби (ст. 15), а у вимогах до житлових і виробничих приміщень, територій, засобів виробництва і технологій вказується, що органи виконавчої влади, місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та громадяни зобов’язані утримувати надані в користування чи належні їм на праві власності земельні ділянки і території відповідно до вимог санітарних норм (ст. 22).

Працівники підприємств, установ, організацій, дії яких призвели порушення санітарного законодавства, невиконання постанов, роз­поряджень, приписів, висновків посадових осіб державної санітарно- епідеміологічної служби, підлягають дисциплінарній відповідальнос­ті згідно з законодавством (ст. 45).

Згідно зі ст. 38 Земельного кодексу України, до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах насе­лених пунктів, які використовуються для розміщення житлової за­будови, громадських будівель і споруд, інших об’єктів загального користування. Однак у Законі України «Про благоустрій населе­них пунктів» [232] не міститься такого поняття, як «землі житлової та громадської забудови», які можуть надаватися винятково в ме­жах населеного пункту, а існує поняття «територія — сукупність зе­мельних ділянок, які використовуються для розміщення об’єктів, благоустрою населених пунктів: парків, скверів, бульварів, вулиць, провулків, узвозів, проїздів, шляхів, площ, майданів, набережних, прибудинкових територій, пляжів, кладовищ, рекреаційних, оздо­ровчих, навчальних, спортивних, історико-культурних об’єктів, об’єктів промисловості, комунально-складських та інших об’єктів у межах населеного пункту».

Заключною стадією охорони земель і ґрунтів населених пунктів є їхній комплексний благоустрій, під яким розуміють взаємопов’язане застосування засобів ландшафтної і садово-паркової архітектури, пластичної організації і покриття поверхні землі, облаштування тери­торії і її забудова обладнанням для безпеки і зручності використання, засобів освітлення і колірного рішення ділянок території, будівель і споруд, декоративного озеленення, декоративної пластики і графіки, візуальної інформації та інших заходів.

В останні десятиріччя в усьому світі, у тому числі і в Україні, роз­ширюються площі котеджного будівництва, створення парків, скве­рів, квітників, садів, городів, що зумовило розвиток ландшафтного дизайну різних масштабів у всіх природних зонах. Сучасний ланд­шафтний дизайн — це проектування і створення повноцінного пред­метного середовища, яке безпосередньо оточує людину в усіх сферах її життєдіяльності. Ландшафтний дизайн формує естетичну і функці­ональну якість довкілля.

Серед специфічних об’єктів цього порівняно нового, що отри­мав швидкий розвиток, напрямку — планування, впорядкування, озеленення, естетична організація території навколо котеджів і дач, майданчиків для ігор, дитячих майданчиків, міських скверів, жит­лових дворів, балконів, зимових садів, ландшафтних композицій в інтер’єрах, фонтанів і басейнів, ставків і рокаріїв, входів у офіси, садів на дахах тощо, збільшується захоплення парками та їхніми мі­ніатюрними подобами. Тепер повсюдно спостерігається повернення до садиб, садів біля дому тощо. Зростає потреба землевласників і зем­лекористувачів у впорядкуванні та озелененні території, що вимагає знань ландшафтознавства, фізики і хімії ґрунтів. Дуже широким став спектр проблем, які необхідно вирішити ландшафтному дизайнеру, які не можна подолати без відповідних знань про ґрунти та їхню пра­вову охорону. Цей спектр проблем починається з необхідності перед- проектного аналізу території, або пропедевтики, яка включає збір ві­домостей про природну обстановку на об’єкті впорядкування. Однак на правовому рівні питання використання, відтворення та охорони ґрунтів в Україні у разі проведення ландшафтного дизайну в населе­них пунктах і, зокрема, в містах законодавчо не вирішені.

На стадії благоустрою в населених пунктах можливе проведення робіт з відновлення і оздоровлення ґрунтів, роль яких у міських умовах надзвичайно важлива. Але до цього часу для земель населених пунк­тів нормативно не визначені ні параметри і показники екологічного стану ґрунтів, ні порядок проведення ґрунтових обстежень, хоча стан ґрунтового покриву суттєво впливає на стан міського середовища.

Аналіз правових основ охорони земель і ґрунтів загалом і зокрема в населених пунктах засвідчує, що в процесі вдосконалення земель­ного законодавства проявляється тенденція до зниження врахування екологічного чинника в управлінні земельними ресурсами. Спостері­гається суттєва прогалина в нормативному забезпеченні регулювання землекористування в частині оцінки негативного впливу на земель­ні та ґрунтові ресурси, а також у забезпеченні науково-технічною інформацією, що регламентує господарську та іншу діяльність, яка може вплинути на стан земель і ґрунтів.

Прикладом закону про охорону ґрунтів є Закон міста Москви «Про міські ґрунти» від 4 липня 2007 р. № 31, який регулює відносини з охорони, раціонального використання, відновлення та покращення міських ґрунтів і спрямований на забезпечення виконання міськими ґрунтами екологічних функцій, у тому числі зростання трав’янистої і чагарниково-деревної рослинності, а також на збереження сприятли­вого навколишнього середовища в місті Москві. Важливими статтями цього Закону є статті, де передбачено заходи із забезпечення охоро­ни міських ґрунтів (ст. 5), відшкодування збитків, завданих міським ґрунтам у результаті порушення законодавства (ст. 19), заходи еконо­мічного регулювання охорони, раціонального використання міських ґрунтів (ст. 22), державний контроль у галузі охорони і раціонального використання міських ґрунтів (ст. 23) [207].

Отже, на сучасному етапі заходами першочергового значення по­винно стати затвердження нормативних актів, які визначають необ­хідність врахування екологічного стану відповідних об’єктів у рамках державного кадастру нерухомості.

Важливим є проведення комплексу робіт з нормативного та ін­формаційного забезпечення оцінки і нормування екологічного стану земель і ґрунтів з метою ведення моніторингу земель і кадастру неру­хомості, обчислення і компенсації шкоди, завданої навколишньому природному середовищу в результаті ґрунтокористування. Насам­перед необхідно розробити і затвердити процедуру нормування по­казників екологічного стану нерухомості (земель), а також введення документа, в якому буде фіксуватися екологічний стан земельних ді­лянок, у тому числі ґрунту. Таким документом може бути екологічний паспорт земельної ділянки.

Зафіксувавши вихідний екологічний стан земельної ділянки на основі екологічних показників ґрунту, органи місцевого самовряду­вання матимуть вагомий вплив на землекористувачів, які недобросо­вісно ставляться до своїх обов’язків з підтримання екологічної якості ґрунтів земельної ділянки. Водночас і землекористувачі отримають правові гарантії від неправомірного звинувачування в погіршенні якості ґрунтів і земель.

Необхідним є також закладення в порядок екологічної паспор­тизації земельних ділянок правового і економічного механізму, який дасть змогу застосувати заходи з регулювання землекористування до­звільного, обмежувального і стимулюючого характеру. Такий підхід повинен бути в основі розроблення правової бази для забезпечення охорони, використання і відтворення міських ґрунтів як одного з важливих природних компонентів міського середовища, підтриман­ня їх у задовільному стані, а також для створення ефективної системи управління охорони і раціонального використання ґрунтів, для опти- мізації фінансування ґрунтозахисних і природоохоронних заходів.