ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВА ФОРМА ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РАЦІОНАЛЬНОГО ВИКОРИСТАННЯ, ВІДТВОРЕННЯ ТА ОХОРОНИ ҐРУНТІВ

Ефективне розв’язання проблем раціонального природокористу­вання й охорони довкілля, у тім числі землекористування та охорони ґрунтів, у нових умовах господарювання неможливе без виваженої і послідовної політики держави в цій сфері, чітко організованого вико­нання намічених урядом планів, програм і конкретних заходів, дійо­вого контролю за ходом їхньої реалізації та цільовим використанням виділених бюджетних коштів.

Відтворення та підвищення родючості ґрунтів є однією зі складових охорони земель — системи правових, організаційних, екологічних, тех­нологічних та інших заходів у процесі використання сільськогосподар­ських та інших угідь суб’єктами підприємницької та іншої діяльності. На законодавчому рівні питання охорони ґрунтів повинні бути врегу­льовані насамперед при передачі земельних ділянок у власність і ко­ристування для сільськогосподарських та інших потреб з обов’язковим визначенням їх якісної характеристики. Це дасть можливість контро­люючим органам з питань використання та охорони земель притягува­ти до адміністративної відповідальності порушників земельного зако­нодавства з питань охорони ґрунтів. Окрім того, якісна характеристика земельних ділянок на момент виникнення права власності і користу­вання дасть змогу визначити розміри збитків, завданих унаслідок не- проведення заходів з охорони земель чи визначити розмір податкових і кредитних пільг громадянам і юридичним особам, які здійснюють за власні кошти заходи для поліпшення якісного стану ґрунтів.

Правова охорона ґрунтів неможлива без державного регулювання у сфері забезпечення родючості земель сільськогосподарського при­значення, яке повинно здійснюватися в таких напрямах: розробка за­конів та інших нормативно-правових актів; здійснення інвестиційної політики; державне управління.

В. А. Зуєвим запропоновано застосування словосполучення «еко­логічне управління» як уніфікованого терміна для характеристики ді­яльності уповноважених суб’єктів, що ґрунтується на нормах права і спрямована на збереження довкілля в цілому та його окремих ком­понентів, зменшення техногенного навантаження на нього, забез­печення безпеки населення від негативного впливу навколишнього природного середовища [96, с. 16].

Державне управління повинне здійснюватися органами виконав­чої влади.

Законом України «Про охорону земель» [283] регламентуються питання щодо забезпечення раціонального та екологічно безпечного землекористування, в якому визначено:

— основні напрями охорони та екологічного захисту земель та ґрунтів;

— компетенцію органів державної влади та органів місцевого са­моврядування у галузі охорони земель;

—державні стандарти і нормативи в галузі охорони земель;

—основні вимоги до охорони родючості ґрунтів;

— види економічного впровадження заходів щодо використання та охорони земель і підвищення родючості ґрунтів;

—порядок фінансування заходів щодо охорони земель і ґрунтів;

— відповідальність за порушення законодавства про охорону зе­мель.

У свою чергу охорона ґрунтів інтерпретується через систему пра­вових, організаційних, технологічних та інших заходів, спрямованих на збереження і відтворення родючості та цілісності ґрунтів, захист їх від деградації, ведення сільськогосподарського виробництва з до­триманням ґрунтозахисних технологій і забезпечення екологічної безпеки довкілля.

Передбачені чинним земельним, екологічним та іншими галузями законодавства вимоги щодо раціонального використання та охорони земель повною мірою стосуються і ґрунтів.

Із правового погляду, як вважає Т. Г. Ковальчук, відтворення ро­дючості ґрунтів доцільно розглядати як урегульовану правовими

нормами систему заходів, спрямованих на відтворення якісних їх по­казників, які були втрачені в результаті діяльності людини або при­родних катастроф [112, с. 14].

Аналіз нормативних актів і численних публікацій з питань удо­сконалення організаційних засад охорони земель і ґрунтів показав, що необхідно докорінно перебудовувати організаційні засади охо­рони земельних ресурсів. Охорона земель, на яких здійснюється виробництво сільськогосподарської продукції, повинна бути невід­дільною складовою процесів ведення землеробства. Також має бути організована належним чином охорона не лише земель сільськогос­подарського призначення, а всіх земель, які мають ґрунтовий покрив і використовуються в різних категоріях земель. Важливо зберегти для нинішніх і прийдешніх поколінь ґрунти, які є продуктом тривалого природно-антропогенного ґрунтотворного процесу, на земельних ділянках власників, користувачів та орендарів як у сільській, так і в міській місцевостях. Причому на перший план постають питання охорони тих ґрунтів, вивчення яких не вважалося пріоритетним за­вданням, зокрема, ґрунтів населених пунктів. Стає очевидним, що в умовах населених пунктів, зокрема міст і міських агломерацій, необ­хідно вживати особливі заходи щодо забезпечення охорони ґрунтів.

Одним з важливих кроків розширення і поглиблення досліджень правової охорони ґрунтів має бути удосконалення нормативно-пра­вової бази щодо використання та охорони земель і ґрунтів. Загалом існуюча нормативно-правова база охорони природи, у тім числі охо­рони земель і ґрунтів, незважаючи на значну кількість прийнятих за­конодавчих актів, перебуває на стадії становлення. Головна увага тут повинна бути звернена на проведення кваліфікованої інвентаризації всіх прийнятих з питань охорони земель і ґрунтів актів, з’ясування стану їх застосування на місцях, визначення корінних причин зе­мельних правопорушень, забезпечення неухильної дії прийнятих нормативно-правових актів.

Недостатня правова захищеність ґрунту як одного з головних ком­понентів екосистеми є наслідком відсутності в чинній нормативно- правовій базі екологічних і природоохоронних регламентів антропо­генного навантаження на ґрунти, ефективного правового механізму закріплення відповідальності правонаступників за деградацію ґрун­тів при переході права власності або користування [341, с.

У земельному законодавстві не закріплені вимоги обліку в земель­но-кадастровій документації показників, що характеризують при­родно-господарську якість ґрунтів і екологічний стан земель, а також визначають природоохоронні обмеження при використанні ділянок; відсутні конкретні фінансові та економічні механізми відшкодування землекористувачам збитків, заподіяних забрудненням, засміченням, псуванням, знищенням, нераціональним використанням земельно- ґрунтових ресурсів третіми особами.

Для вирішення вказаних проблем очевидна необхідність карди­нального удосконалення управління як на державному, так і на регі­ональному рівнях, підготовки та перепідготовки спеціалістів у галузі земельних ресурсів та кадастру, бонітування та якісної оцінки ґрунтів, коригування і розробки нових законодавчих і нормативних актів, які повинні забезпечити охорону земель і ґрунтів.

Важливою організаційно-правовою формою забезпечення ефек­тивного використання, відтворення та охорони ґрунтів є закріплення в Законі України «Про охорону земель» розподілу повноважень ор­ганів державної влади та місцевого самоврядування в галузі охорони земель і визначення спеціально уповноважених центральних органів виконавчої влади в галузі охорони земель і відтворення родючості ґрунтів, до яких зачислено центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відно­син (Держгеокадастр України); центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (Держгео­кадастр України); центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в АПК (Мінагропо- літики України); центральний орган виконавчої влади, що забезпе­чує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища (Мінприроди України); центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони на­вколишнього природного середовища (Мінприроди України); цен­тральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із забезпечення нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища (Держекоінспекція України).

До повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалі­зує державну політику у сфері земельних відносин, у галузі охорони земель (Держгеокадастру України), належать: участь у реалізації за­гальнодержавних і регіональних програм охорони земель; здійснення моніторингу та охорони земель; забезпечення проведення моніто­рингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподар­ського призначення; забезпечення здійснення природно-сільсько - господарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель; впровадження рекомендацій та заходів щодо забезпечення родючості ґрунтів і застосування агрохі- мікатів; забезпечення підготовки та здійснення організаційних, еко­номічних, екологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання та охорону земель, їх захист від шкідливого антропо­генного впливу, дотримання режиму використання земель, приро­доохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, інших територій та об’єктів екомережі; здійснення за­ходів щодо вдосконалення порядку ведення обліку і підготовки звіт­ності з регулювання земельних відносин, використання та охорони земель, формування екомережі (ст. 16).

До повноважень центрального органу виконавчої влади, що за­безпечує формування державної політики у сфері земельних відно­син, у галузі охорони земель (Держгеокадастру України), належить: розроблення загальнодержавних і регіональних програм відтворення родючості ґрунтів; забезпечення формування державної політики з використання та охорони земель; організація розроблення в уста­новленому законом порядку стандартів, норм і правил з охорони та підвищення родючості ґрунтів; розроблення рекомендацій та заходів щодо забезпечення родючості ґрунтів і застосування агрохімікатів; розроблення механізмів економічного стимулювання заходів щодо використання та охорони земель і підвищення родючості ґрунтів; затвердження порядку здійснення державного нагляду і контролю за дотриманням законодавства про пестициди і агрохімікати в галу­зі рослинництва; затвердження порядку одержання документів, ма­теріалів та іншої інформації, необхідної для здійснення державно­го контролю над використанням і охороною земель; затвердження методичних рекомендацій для сільськогосподарських підприємств будь-якої форми власності з питань використання та охорони земель сільськогосподарського призначення, впровадження новітніх ресур- со-енергоощадних технологій та сучасних технічних засобів і облад­нання (ст.

До повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони на­вколишнього природного середовища, у галузі охорони земель (Мінприроди України), належать: участь у розробленні загально­державних і регіональних програм використання та охорони земель; участь у підготовці нормативно-правових актів у галузі охорони зе­мель. До повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього при­родного середовища, у галузі охорони земель, належать: участь у ре­алізації загальнодержавних і регіональних програм використання та охорони земель; погодження проектів землеустрою щодо відведен­ня земельних ділянок; визначення переліку земель, на яких засто­совується обмеження щодо вирощування генетично модифікованих сортів рослин; участь у здійсненні природно-сільськогосподарсько­го, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів району­вання (зонування) земель; участь у розробленні та здійсненні за­ходів щодо економічного стимулювання використання та охорони земель; здійснення міжнародного співробітництва з питань охоро­ни земель (ст. 17).

До повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалі­зує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, у галузі охорони земель (Держекоінспекції України), належать: здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням законодавства про використання та охорону земель щодо: консервації деградованих і малопродуктивних земель; збереження водно-болотних угідь; ви­конання екологічних вимог при наданні у власність і користування, у тому числі в оренду, земельних ділянок; здійснення заходів щодо запобігання забрудненню земель хімічними і радіоактивними речо­винами, відходами, стічними водами; додержання режиму викорис­тання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, а також територій, що підлягають особливій охороні; додержання екологічних нормативів з питань використання та охо­рони земель; встановлення та використання водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також щодо додержання режиму ви­користання їх територій; ведення будівельних, днопоглиблювальних робіт, видобування піску і гравію, прокладання кабелів, трубопро­водів та інших комунікацій на землях водного фонду; звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у ви­гляді обмеження чи зупинення (тимчасово) або припинення діяль­ності підприємств і об’єктів незалежно від їх підпорядкування та форм власності відповідно до закону, якщо їх експлуатація здійсню­ється з порушенням законодавства про охорону земель; подання по­зовів про відшкодування шкоди і втрат, заподіяних внаслідок пору­шення законодавства України про охорону земель (ст. 17—1).

До повноважень центрального органу виконавчої влади, що реа­лізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в агропромисло­вому комплексі, у галузі охорони земель (Мінагрополітики України), належать: 1) здійснення державного контролю щодо використання та охорони земель за: веденням державного обліку і реєстрації земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель; ви­конання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов’язаних із порушенням ґрунтового покриву, своєчасного проведення рекультивації порушених земель в обсягах, передбачених робочим проектом землеустрою; дотримання правил установленого режиму експлуатації протиерозійних, гідро­технічних споруд, збереженням захисних насаджень і межових зна­ків; розміщенням, проектуванням, будівництвом та введенням у дію об’єктів, які негативно впливають або можуть негативно вплинути на стан земель; здійсненням заходів, передбачених робочими проекта­ми землеустрою, стосовно захисту земель від водної і вітрової ерозії, селів, підтоплення, заболочення, засолення, солонцювання, висушу­вання, ущільнення та інших процесів, що призводять до погіршення стану земель, а також щодо недопущення власниками та користу­вачами земельних ділянок псування земель шляхом їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмі­чення промисловими, побутовими та іншими відходами, заростання чагарниками, дрібноліссям і бур’янами; 2) вирішення інших питань у галузі охорони родючості ґрунтів відповідно до закону (ст. 18—1).

Діючий розподіл повноважень не можна вважати досконалим, оскільки він закріплює штучний поділ землеохоронної діяльності на «охорону земель» і «охорону родючості ґрунтів». Адже саме раці­ональне використання земель — передумова збереження родючості ґрунтів, а деградаційні процеси, які розвиваються в ґрунтах, необхід­но пов’язувати передусім з нераціональною організацією землеко­ристування і необґрунтованим вибором напрямів функціонального використання земельних ділянок [201, с. 15].

На виконання Закону України «Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року» [280] одним із шляхів реалі­зації пріоритетів державної аграрної політики є запровадження ефек­тивної системи охорони родючості ґрунтів та системи моніторингу ґрунтів, проведення суцільної агрохімічної паспортизації земель сіль­ськогосподарського призначення.

Однак моніторинг ґрунтів і агрохімічна паспортизація земель сіль­ськогосподарського призначення в такій формі як вони проводяться практично не впливають на досягнення мети державної політики у сфе­рі раціонального використання і охорони земель і ґрунтів. Адже за ре­зультатами їхнього проведення не передбачено ніяких дійових способів впливу на власників землі та землекористувачів, а також притягнення їх до відповідальності за порушення законодавства про охорону земель.

Окремим важливим юридичним питанням є проведення обсте­ження ґрунтів, оскільки це є головною складовою комплексної сис­теми спостережень за станом ґрунтового покриву.

Обстеження ґрунтів проводять з метою визначення стану ґрун­тів, виявлення шкоди внаслідок їхнього порушення, забруднення, засмічення та інших видів деградації, розроблення заходів щодо їх збереження, відновлення та покращення, а також оцінювання їхньої якості. Обстеження ґрунтів здійснюють на підставі рішення уповно­важеного органу виконавчої влади або за ініціативою власників зе­мельних ділянок, землекористувачів чи орендарів, а також на підставі судового рішення.

Обстеження ґрунтів проводять у порядку, встановленому уповно­важеним органом виконавчої влади, що передбачає визначення про­сторового розміщення видів ґрунтів на земельній ділянці, їхнього санітарного та екологічного стану. Порядок проведення обстеження земель і земельних ділянок з метою виявлення деградованих ґрунтів визначається Кабінетом Міністрів України.

При ліквідації та консервації об’єктів, що негативно впливають на ґрунти, проведення обстежень земель і земельних ділянок з метою оцінки стану ґрунтів забезпечується тими особами, які використову­вали ці об’єкти.

Обстеження ґрунтів проводиться особами, що акредитовані на здійснення даного виду діяльності в порядку, встановленому діючим законодавством України.

Відомості та інформація, що отримані за результатами проведення обстеження ґрунтів, оформляють у вигляді ґрунтових карт визначе­ного масштабу та звітів про стан ґрунтів, а також у іншій документо­ваній формі.

Порядок ведення карт ґрунтів визначається діючим законодав­ством України.

Документована інформація про стан ґрунтів та здійснювані заходи щодо охорони ґрунтів є відкритою, такою, що становить суспільний інтерес, загальнодоступною, за винятком інформації, яку зачислено до категорії інформації з обмеженим доступом.

Документована інформація про стан ґрунтів, розташованих на землях і земельних ділянках, відомості про які віднесено чи може бути віднесено до державної таємниці, є документованою інформа­цією з обмеженим доступом.

Порядок надання інформації про стан ґрунтів визначається ді­ючим законодавством України.

Великомасштабні дослідження ґрунтів в Україні були проведені упродовж 1957—1961 рр. на площі понад 45 млн га. Організація і ко­ординація робіт здійснювалася фахівцями Міністерства сільського господарства УРСР, а потім, після завершення експедиційних робіт з їхньої генералізації, — відділи ґрунтових досліджень «Укрземпро- екту». Ґрунтове обстеження України проводили в масштабі 1:10000 та 1:25000. На основі проведених досліджень ґрунтів була складена кар­та ґрунтів України (М 1:750000), а також ґрунтові карти адміністра­тивних областей (М 1:200000) і ґрунтові плани сільськогосподарських підприємств.

Нині інформація про якісний стан ґрунтового покриву України та його стан базується на матеріалах великомасштабного обстежен­ня 1957—1961 рр. та їх коригуванні впродовж 60-80-х рр. минулого століття. Свого часу вони були досягненням світового рівня і забезпе­чували потужний імпульс розвитку аграрної науки і сільського госпо­дарства. На їх основі були розроблені агроґрунтове (1969 р.), природ­но-сільськогосподарське (1985 р.) районування України, бонітування ґрунтів. Проте неможливо було розв’язати загальні аграрні проблеми раціонального використання ґрунтових ресурсів, оскільки вони не відображають їх реального стану.

Щодо структури і стану ґрунтового покриву наявна інформація не відповідає дійсності з таких причин: структура ґрунтового покриву за генетичним статусом великомасштабного обстеження достовір­на лише на 35-50 %; генетична природа закопаних солонцюватих ґрунтів на лесових породах (чорноземи типові, звичайні, південні) не пов’язана із солонцюватістю, меліоративні заходи неефективні, що потребує іншої стратегії їх раціонального використання; екологічні параметри ґрунтів не мають належного відображення в ґрунтах різної генетичної природи, що утруднює оцінювання їх агровиробничого потенціалу; невизначеність діагнозу розвитку еродованості ґрунто­вого покриву; не врахувано мікрорельєфні утворення на схилах при розробленні та впровадженні сучасних заходів стокорегулювання; труднощі щодо розроблення наукового обґрунтування технології за­безпечення рослин поживними речовинами; не визначено прозорий реальний агроекономічний і агровиробничий статус зрошуваних та виведених із зрошення земель; не залучено плантажовані ґрунти до складу земельних ресурсів; не проведено великомасштабного дослі­дження ґрунтів осушених земель; не визначена площа кислих і со­лонцюватих ґрунтів, які потребують хімічної меліорації; відсутня ці­лісна інформація про техногенне забруднення ґрунтового покриву; не проведено дослідження забруднених територій стосовно впливу радіонуклідів у ґрунтах за еколого-генетичним статусом; неповне охоплення дослідження ґрунтів території населених пунктів, зокре­ма, присадибних ділянок, лісових масивів і ряду об’єктів спеціально­го призначення, передусім військових полігонів [216, с. 7—8].

Наведені фрагменти невідповідності матеріалів великомасштаб­ного дослідження ґрунтового покриву 1957—1961 рр. щодо інформа­ції про його якісний склад, трансформації під впливом різних антро­погенних навантажень реальному стану ґрунтових ресурсів України знижують результативність заходів для їх охорони, поліпшення та ра­ціонального використання. Це зумовлює нагальну необхідність здій­снення нового великомасштабного обстеження ґрунтового покриву.

Достовірна інформація про ґрунтові ресурси за екологічними показниками та агрономічними якостями ґрунтів дасть змогу вирі­шити невідкладні завдання сьогодення: забезпечити належну охо­рону ґрунтів, відтворення їх продуктивних та екологічних функцій, розв’язати соціально-економічні проблеми продовольчої безпеки держави, поліпшити інвестиційну привабливість території України, науково обґрунтувати стратегії збалансованого використання зе­мельних ресурсів на основі систем землеробства через оптимізацію асортименту культур, потреби яких відповідають ґрунтово-екологіч­ним умовам; розробити цілеспрямовані заходи щодо усунення кон­кретних видів деградації ґрунтів і підвищення їх родючості; реальний екологічний і агровиробничий статус ґрунтових ресурсів — основа розробки заходів охорони земель та здійснення сільськогосподар­ської меліорації; створення ерозійно безпечного землекористування на схилових територіях; забезпечення науково обґрунтованих систем і технологій використання добрив та хімічних меліорантів; перегля­нути наявну диференціацію ґрунтів на особливо цінні, закріпити їх діагностичні критерії на законодавчому рівні для усунення спекуляції щодо відведення земель для несільськогосподарського використання та їх вартість; обґрунтувати нормативно-грошову оцінку земель сіль­ськогосподарського призначення і податок на неї за продуктивністю; удосконалити доктрину оптимізації земельних угідь, яка пов’язана з визначення співвідношення площі ріллі та природних, коралових та лісових угідь для зниження ступеня розораності, обмеження інтен­сивності використання екологічно небезпечних схилових земель, з консервації деградованих і малопродуктивних ґрунтів; використову­вати матеріали великомасштабного ґрунтового дослідження ґрунто­вого покриву керівними структурами різного рівня для управління розвитком сільськогосподарського виробництва через довгострокове планування, спеціалізацію, концентрацію, пільгову податкову полі­тику та інше; результати ґрунтових досліджень — основа організації заповідної справи, рекреації, здійснення моніторингу за станом ґрун­тів і довкілля, складання ґрунтових карт різного масштабу, розроб­лення та вдосконалення районувань агрономічного та екологічного спрямувань, розвитку технологій у напрямі створення довідково-ін­формаційних і експертно-оцінних систем для задоволення потреб з різних проблем землекористування, землеробства, охорони ґрунто­вих ресурсів [216, с. 8—9].

За даними Національного наукового центру «Інститут ґрунтознав­ства і агрохімії імені О. Н. Соколовського» орієнтовна вартість вели­комасштабного дослідження ґрунтового покриву України — 6 млрд гри. Фінансування доцільно здійснювати з трьох джерел: одну трети­ну — за рахунок держбюджету, другу — з місцевого бюджету, а решту компенсує землевласник. Такий підхід обґрунтовується необхідністю потрійного контролю за якістю робіт з боку держави і безпосередніх землекористувачів, які будуть зацікавлені в отриманні сучасної агро- виробничої інформації про ґрунти для впровадження заходів щодо збереження і підвищення їх родючості залежно від стану з метою компенсації витрат. Ефективність результатів великомасштабних до­сліджень залежить не тільки від достовірності, а й тривалості їх про­ведення. Досвід успішного їх здійснення свідчить про оптимальність проміжного часу 5—7 років. Пролонгація цього терміну невиправдана ні в економічному, ні в науково-практичному аспектах [216, с. 13].

Проблема вдосконалення правової охорони сільськогосподар­ських земель і ґрунтів є багатоаспектною, і кожен з цих аспектів за­слуговує на окремий розгляд. Зокрема, потребує дослідження проб­лема ефективності організаційно-правового забезпечення охорони та використання сільськогосподарських угідь як основного засобу аграрного виробництва та екологічного ресурсу, яке здійснюють спе­ціалізовані органи державної влади.

Важливі дані для розуміння можливостей факторів ефективної ді­яльності органів влади у сфері охорони і використання земель сіль­ськогосподарського призначення і ґрунтів дає ретроспективний ана­ліз їх становлення, який приводить П. Ф. Кулинич у своїй монографії «Правові проблеми охорони і використання земель сільськогоспо­дарського призначення в Україні» [153].

Як зазначає П. Ф. Кулинич, формування в нашій країні спеціалі­зованої служби з питань охорони і використання земель, у тому числі сільськогосподарських, відбувалося в післяколективізаційний період, коли держава, ліквідувавши приватний сектор аграрного виробни­цтва, створила колективні сільськогосподарські підприємства — кол­госпи і радгоспи, і встановила контроль у сфері землекористування, створивши службу ревізорів-землемірів. А система ревізорів-землемі- рів функціонувала до кінця 60-х рр. XX ст. Прийняття в 1968 р. основ земельного законодавства СРСР та союзних республік, а в 1970 р. — Земельного кодексу УРСР зумовило створення в системі Міністерств сільського господарства СРСР і УРСР землевпорядної служби як спе­ціального уповноваженого органу по здійсненню державного конт­ролю за використанням та охороною земель. Землевпорядна служба мала територіально розгалужену структуру. Її підрозділи існували на обласному та районному рівнях. Основна суперечність правового ста­тусу державної землевпорядної служби випливала з адміністративно- командного характеру діяльності Міністерства сільського господар­ства галузі сільськогосподарського землекористування [153, с. 549].

Щодо вдосконалення організаційно-правових засад державного контролю у сфері сільськогосподарського землекористування ви­словлювалися пропозиції створення в СРСР спеціальної організа­ції — Служби охорони ґрунтів — як постійної установи з охорони основних земельних ресурсів. Контроль повинна здійснювати неза­лежна позавідомча інспектура, наприклад, Державна інспекція з на­гляду за використанням земель і охорони ґрунтів [189, с. 95—96].

Згодом В. В. Носік обґрунтував необхідність створення в системі Держагропрому УРСР спеціальної інспекції з контролю за викорис­танням та охорони сільськогосподарських угідь [201, с. 7].

Недостатня ефективність землевпорядної служби у сфері охорони та використання ^сільськогосподарських земель, а також потреби проведення державної земельної реформи зумовили необхідність ре­формування землевпорядної служби. У 1991 р. на основі її підрозді­лів було створено Державний комітет України по земельній реформі, який у 1993 р. перетворено у Державний комітет України земельних ресурсів (Держкомзем).

Спочатку у складі Держкомзему України було створено головне управління державного контролю за використанням та охороною земель, а в 2002 р. Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 1958 (746), якою утворив Державну інспекцію з контролю за ви­користанням і охороною земель.

За період з 1970 р. по 2002 р. система організаційно-правового за­безпечення охорони та використання земель, включаючи і сільсько­господарські угіддя, була недостатньо збалансованою.

З прийняттям Закону України «Про державний контроль за вико­ристанням та охороною земель» уточнено розподіл функцій та компе­тенції ряду відомств нашої країни у питанні організаційно-правового забезпечення охорони та використання земель [239]. У ст. 5 Закону встановлено, що до органів, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель відносять центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі; до органів, які здійснюють контроль за дотриманням вимог законодавства Укра­їни про охорону земель, відносять центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснен­ня державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів; моніторинг родючості ґрунтів земель сільськогосподарського призначення та агрохімічну паспортизацію земель сільськогосподарського призначення проводить центральний орган виконавчої влади з питань аграрної політики.

У ст. 6 Закону встановлено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної по­літики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать: а) здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додер­жання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивіль­но-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання; розміщення, проектування, бу­дівництво та введення в дію об’єктів, що негативно впливають або можуть вплинути на стан земель; виконання комплексу необхідних заходів щодо захисту земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочу­вання, вторинного засолення, пересушення, ущільнення, псування, забруднення, засмічення відходами, заростання бур’янами, чагарни­ками та дрібноліссям; дотримання строків своєчасного повернення тимчасово зайнятих земельних ділянок та обов’язкового виконання заходів щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням; виконання умов зняття, збереження і використан­ня родючого шару ґрунту під час проведення гірничодобувних, гео­логорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов’язаних з пору­шенням ґрунтового покриву, своєчасного проведення рекультивації порушених земель в обсягах, передбачених робочим проектом зем­леустрою; дотримання правил, установленого режиму експлуатації протиерозійних, гідротехнічних споруд, збереження захисних наса­джень і межових знаків; додержання встановленого законодавством порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарсько­го та лісогосподарського виробництва; додержання строків розгляду заяв чи клопотань щодо набуття і реалізації прав на землю; б) вне­сення до органів виконавчої влади або органів місцевого самовряду­вання клопотань щодо: приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель; обмеження або зупинення осво­єння земельних ділянок у разі розробки корисних копалин, у тому числі торфу, проведення геологорозвідувальних, пошукових та ін­ших робіт з порушенням вимог земельного законодавства України; припинення будівництва та експлуатації об’єктів у разі порушення вимог земельного законодавства України до повного усунення ви­явлених порушень і ліквідації їх наслідків; припинення права корис­тування земельною ділянкою відповідно до закону; в) одержання в установленому законодавством порядку від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, власників і користувачів, у тому числі орендарів, земельних ділянок документів, матеріалів та іншої інформації, необхідної для виконання покладених на нього завдань; г) видача спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок відповідно до затверджених в установ­леному законом порядку проектів; ґ) участь у розробці нормативно- правових актів з питань державного контролю за використанням та охороною земель; д) вжиття відповідно до закону заходів щодо по­вернення самовільно зайнятих земельних ділянок їх власникам або користувачам; е) вирішення інших питань відповідно до закону [239].

Цими законами передбачені кардинальні зміни в організаційно- правовому забезпеченні охорони та використання сільськогосподар­ських земель.

У складі Мінагрополітики України був створений Державний центр охорони родючості ґрунтів і якості продукції. З метою прове­дення єдиної науково-технічної політики у сфері охорони та раціо­нального використання земель сільськогосподарського призначення постановою Кабінету Міністрів України від 4 серпня 2000 р. «Про Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів» [240] було визнано доцільним створити спеціалізований підрозділ з пи­тань охорони ґрунтів на базі Державного центру охорони родючості ґрунтів і якості продукції Мінагрополітики України, реорганізувавши його в Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів Мінагрополітики України (Центрдержродючості).

Створення різних служб охорони земель сільськогосподарського призначення у різних міністерствах і відомствах було недостатньо ефективним. На погляд П. Ф. Кулинича, основними недоліками зе­мельної політики України протягом останньої декади XX ст. — пер­шої декади XXI ст. були її послідовність та «держкомземлецентризм» [153, с. 555].

«Держкомцентризм» як істотна вада сучасної земельної політики України виявляється у чітко вираженій тенденції до концентрації у одному органі влади — Держкомземі, потім Держземагенстві, а зго­дом Держгеокадастрі України — всіх повноважень у галузі державно­го регулювання земельних відносин, включаючи й ті, які в силу свого суспільного характеру та юридичного змісту не має здійснюватися одним і тим же органом влади через небезпеку виникнення правової ситуація, яка в законодавстві західних країн чітко визначена як «кон­фліктна ситуація».

Державний комітет України по земельній реформі, який був ство­рений у 1991 р., був реорганізований у 1993 р. у Державний комітет по земельних ресурсах, що надало йому можливості нарощувати повноваження у галузі державного управління земельних відносин. При активній участі Держкомзему України розроблялися і прийма­лися ряд законів України, зокрема: «Про землеустрій» [267], «Про охорону земель» [283], «Про державний контроль за використанням та охороною земель» [239], «Про оцінку земель» [286], «Про держав­ну експертизу землевпорядної документації» [241], «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» [242], «Про державний земельний кадастр» [238], а також деякі інші зако­нодавчі акти.

На сьогодні діє на основі постанови Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 р. № 15 Державна служба України з питань геоде­зії, картографії та кадастру [243]. Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру було створено шляхом реорганізації (перетворення) Державного агентства земельних ресурсів України на основі постанови Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 р. № 442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» [277]. Держгеокадастр України — це центральний орган вико­навчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабі­нетом Міністрів України через віце-прем’єр-міністра України — міні­стра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику у сфері топографо- геодезичної і картографічної діяльності та земельних відносин, а та­кож у сфері Державного земельного кадастру.

Із проведенням адміністративної реформи та формуванням нової системи центральних органів виконавчої влади дещо підвищилася роль Міністерства аграрної політики та продовольства України у вирі­шенні питань охорони і відтворення земель, яке має статус головного органу у цій системі з питань формування та забезпечення державної політики у сфері використання та охорони земель сільськогосподар­ського призначення [259].

У сучасних умовах України основним організаційно-правовим заходом підвищення ефективності правового регулювання охорони і використання сільськогосподарського земельного фонду України має стати створення Державної служби охорони ґрунтів як спеціаль­ного органу державного управління під егідою Міністерства аграрної політики та продовольства України та підпорядкованого цьому Мі­ністерству.

Як констатує П. Ф. Кулинич, створення Державної служби охоро­ни ґрунтів у системі Міністерства аграрної політики та продовольства України означає не просто механічне вилучення у Держгеокадастру України частини контрольних повноважень у галузі земельних від­носин та передачі їх цій Службі, а йдеться про кардинальну зміну діяльності держави у сфері охорони і використання сільськогоспо­дарського фонду, яка базується на принципі публічно-приватного партнерства, в рамках якого держава в особі Державної служби охо­рона ґрунтів і сільськогосподарський виробник мають власні сфери відповідальності в забезпеченні охорони та належного використання сільськогосподарських земельних ділянок. Охорона щодо належно­го використання сільськогосподарських земель як засіб аграрного виробництва та екологічного ресурсу, який забезпечує сталість аг- роландшафтів та біорізноманіття, має бути покладена на Державну службу охорони ґрунтів.

Виходячи із комплексності ґрунтового покриву земельних ді­лянок, ступеня його деградації та агротехнічного стану, основний акцент у правовому регулюванні відносин охорони і використання земель сільськогосподарського призначення має бути перенесений із організаційно-правового регулювання на договірно-правовий рі­вень. Однією із сторін договорів у сфері охорони і використання сіль­ськогосподарських земель має бути власник земельної ділянки чи землекористувач, а іншою — відповідне місцеве відділення Держав­ної служби охорони ґрунтів [153, с. 561].

Щодо концепції формування в Україні Державної служби охорони ґрунтів та законодавчого забезпечення її діяльності, то, як зазначає П. Ф. Кулинич, зазначену службу доцільно створити на базі Держав­ного технологічного центру охорони родючості ґрунтів шляхом його реорганізації. Ця служба має функціонувати в системі Міністерства аграрної політики та продовольства України, оскільки вона покли­кана забезпечувати інтереси сільськогосподарського виробництва у забезпеченні високої родючості сільськогосподарських угідь. Одно­часно Державна служба охорони ґрунтів повинна бути незалежною від завдання обслуговування лише відомчих інтересів, а отже, пови­нна мати більш високий правовий статус, ніж звичайний структур­ний підрозділ Міністерства [153, с. 562].

Наказом Мінагрополітики України від 4 вересня 2012 р. № 542 «Про реорганізацію державних установ, діяльність яких пов’язана з охороною родючості ґрунтів та якості продукції» [295] здійснено реорганізацію ДУ «Центрдержродючість» та регіональних центрів Кримдержродючість і Облдержродючість шляхом приєднання.

Пройшовши шлях реорганізацій та удосконалень земельні лабо­раторії перетворилися в Державну установу «Інститут охорони ґрун­тів України» (наказ Мінагрополітики України) від 20 березня 2013 р. № 198 [244]), який включає 24 філії і здійснює науково-технічну політику у сфері охорони ґрунтів і їх родючості, раціонального ви­користання та економічної безпеки земель сільськогосподарського призначення, визначення якості продукції, сировини, агрохімікатів тощо.

Інститут охорони ґрунтів Мінагрополітики України повинен здій­снювати моніторинг стану та динаміки ґрунтів на землях сільсько­господарського призначення і адаптувати роботи з моніторингу до європейських вимог. Тобто сформувати постійну, фіксовану в просто­рі й у часі (геопозиціновану) мережу спостережень з використанням регулярних або нерегулярних мереж: надання науково-консультатив­ної допомоги власникам та користувачам земель сільськогосподар­ського призначення, а також органам виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо забезпечення раціонального використання та охорони сільськогосподарських угідь, застосування передових техно­логій охорони та підвищення родючості ґрунтів; контроль за дотри­манням законодавства щодо охорони родючості ґрунтів; організація та проведення наукових досліджень у галузі належного використання та охорони сільськогосподарських угідь.

Одним з найскладніших організаційно-правових завдань є фінан­сування заходів з охорони земель і відтворення родючості ґрунтів. Без участі держави у здійсненні землеохоронних і ґрунтоохоронних робіт, без державного фінансування відповідних заходів не вдається вирі­шити цю важливу проблему. Джерелом фінансування заходів з охоро­ни земель і ґрунтів мають бути кошти земельного податку.

Об’єктивний аналіз найсуттєвішої складової земельних ресур­сів — ґрунтового покриву — засвідчив, що використання ґрунтів за останній період супроводжується неприпустимо інтенсивним розви­тком деградаційних процесів, що суттєво знижує якість ґрунтів. Тому за ініціативою провідних науковців-ґрунтознавців і юристів розро­блено проект закону «Про ґрунти та їх родючість», в якому чільне місце займають питання про організаційно-правові форми забезпе­чення, ефективного використання, відтворення та охорони ґрунтів.

Виходячи з відповідних статей проекту закону «Про ґрунти та їх родючість» стосовно компетенції найвищого органу державної влади, констатується, що до компетенції Верховної Ради України віднесено: прийняття законів щодо ґрунтів, їхньої родючості та охорони; комп­лексних і цільових загальнодержавних програм із охорони ґрунтів, збереження та підвищення їхньої родючості; рішення про доцільність чи недоцільність вилучення земель з особливо цінним і рідкісним ґрунтовим покривом із фонду сільськогосподарського призначення і переведення їх в інші категорії земель.

До компетенції найвищого органу державної виконавчої влади — Кабінету Міністрів України віднесено: визначення єдиної державної політики в галузі охорони ґрунтів, розробка та фінансування комп­лексних і цільових заходів, відповідних державних програм з охорони ґрунтів; визначення нормативної якості ґрунтів та нормативів допус­тимого впливу на ґрунти; організація та наукове фундаментальне, на­уково-практичне здійснення державного моніторингу стану та якості ґрунтів, визначення порядку проведення виробничого моніторингу; визначення порядку віднесення ґрунтів до категорії особливо цінних, рідкісних та ґрунтів, що перебувають під загрозою зникнення; визна­чення порядку віднесення ґрунтів до категорії деградованих ґрунтів; визначення порядку консервації земель або введення спеціального ре­жиму використання земель із деградованими ґрунтами з метою запобі­гання та недопущення подальшої деградації ґрунтів, відновлення їхньої якості до попереднього рівня або до іншого нормативно встановлено­го рівня; визначення порядку обстеження земель з метою виявлення деградованих ґрунтів; визначення порядку встановлення режиму ви­користання земельних ділянок, ґрунти яких зачислено до категорії рідкісних ґрунтів та ґрунтів, що перебувають під загрозою зникнення; визначення порядку картування та ведення карт ґрунтів; визначення порядку створення та ведення Червоної книги ґрунтів; визначення по­рядку організації та здійснення державного контролю щодо охорони ґрунтів; укладання міжнародних угод та організація заходів щодо ви­конання міжнародних договорів з відтворення родючості та охорони ґрунтів, учасником яких є держава Україна; інші повноваження в галузі охорони ґрунтів, збереження та відтворення їхньої родючості.

Діючим законодавством України на органи державної виконавчої влади (районні державні адміністрації) та органи місцевого само­врядування може бути покладено функції щодо здійснення охорони ґрунтів та відтворення їхньої родючості.

В. В. Костицький виділяє, що принцип гармонізації інтересів цен­тральних та місцевих органів влади у вирішенні проблемних питань має забезпечуватися механізмами взаємодії цих органів при прийнят­ті на територіальному рівні рішень з певних питань охорони довкілля, розмежування їх повноважень щодо виконання певних організацій­них і контрольних функцій, врахування позиції' місцевих органів вла­ди при ухваленні загальнодержавних рішень [128, с. 8].

Започаткування місцевого самоврядування як особливої фор­ми публічної влади спонукало до створення в системі управління на місцевому рівні нових суб’єктів управління та контролю за ви­користанням та охороною земель комунальної власності — органів місцевого самоврядування. Як зазначає Н. І. Данилко, до першочер­гових завдань участі органів місцевого самоврядування в земельних відносинах відноситься проблема ефективного управління землями комунальної власності, що належать тій чи іншій територіальній гро­маді. Тому для підвищення ефективності управління та контролю за використанням і охороною земель комунальної власності потрібно на нормативному рівні врегулювати правовідносини зі здійснення управління та закріпити механізм контролю і притягнення до юри­дичної відповідальності посадових осіб органів місцевого самовряду­вання, що мають відношення до управління та контролю за викорис­танням та охороною земель комунальної власності, якщо здійснення такого управління неефективне або завдає власнику (територіальній громаді) шкоду [68, с. 12].

Ефективною формою організаційно-правового забезпечення використання, відтворення та охорони ґрунтів є реформування на­укових досліджень у галузі використання та охорони ґрунтів. Під­вищення ефективності науки в галузі охорони земель і ґрунтів, а це передусім значний сектор землевпорядних, географічних, меліора­тивних, ґрунтознавчих, агрономічних, юридичних та інших наук, є одним з пріоритетних напрямів державної політики.

В основу оцінки ефективності наукових досліджень мають бути покладені світові стандарти. Важливим завданням вітчизняної науки в галузі використання та охорони земель і ґрунтів повинно бути ство­рення і подальший розвиток комерційного сектора науки у формі роз­витку наукомістких високих технологій. Як зазначає П. Ф. Кулинич, одним із наслідків розширення і поглиблення досліджень правової охорони ґрунтів має бути формування в нашій державі збалансованої ґрунтоохоронної політики. У свою чергу формування такої політики можна розглядати як виведення наукових знань у сфері правової охо­рони ґрунтів на вищий рівень їх реалізації у використанні ґрунтово- земельного потенціалу країни [151, с. 87].

Розглянуті аспекти щодо вдосконалення організаційно-право­вих форм у галузі охорони земель і моніторингу родючості ґрунтів значною мірою сприятимуть підвищенню ефективності державного контролю за раціональним використанням і охороною земель, за­безпечить його дієвість у питаннях охорони та відтворення родю­чості ґрунтів. Для України життєво важливо створити зразковий рі­вень управління земельними ресурсами, що передбачає, насамперед, опрацювання довгострокової концепції охорони ґрунтів і всебічний контроль за виконанням ними продуктивних, екологічних і соціаль­но-культурних функцій.

4.2.