§ 2. Очеркъ компетенціи генеральнаго совѣта.
Предметы вѣдомства департаментскаго совѣта очень разнообразны; ему принадлежитъ нѣсколько функцій, различныхъ по значенію, объему, болѣе или менѣе удаленныхъ отъ того, что можно было бы назвать интересомъ департамента; но выражать этотъ интересъ, проникаться [319] [320]
имъ во всей своей дѣятельности есть, конечно, главная задача совѣта.
Хотя при обсужденіи вопроса de Iege ferenda постоянно настаивалось на различіи общегосударственныхъ и частныхъ, департаментскихъ интересовъ; тѣмъ не менѣе, очертанія компетенціи совѣтовъ не опредѣляются этимъ различеніемъ, т.-е. законъ не проводитъ границы между вѣдомствомъ департаментскаго совѣта и администраціей префекта на основаніи этого различія общихъ и частныхъ интересовъ; такая граница была бы необходима, е§іт бы департаменты имѣли свой исполнительный персоналъ и свое дѣлопроизводство, независимое отъ дѣлопроизводства префектуры. Законъ просто указываетъ, по какимъ предметамъ совѣтъ можетъ или долженъ постановлять, давать заключеніе и т. д.; онъ не говоритъ, что такія-то отрасли или задачи управленія, или что такіе-то мѣстные интересы довѣряются заботамъ и власти департаментскаго совѣта. Ho, конечно, фактически есть рядъ нуждъ, удовлетворяемыхъ именно средствами и дѣятельностью департамента, какъ мѣстнаго союза; и нужды эти, какъ мы дальше увидимъ, далеко не всегда носятъ частный, мѣстный характеръ. Правда, законъ упоминаетъ право совѣта обсуждать, по предложенію префекта или по иниціативѣ одного изъ своихъ членовъ, любой предметъ департаментскаго интереса [321])• Ho такъ какъ опредѣленіе того, какой интересъ департаментскій, какой нѣтъ, принадлежитъ въ конечномъ счетѣ центральной власти, а кромѣ того, основныя начала департаментской организаціи — отсутствіе своихъ исполнительныхъ органовъ и самостоятельнаго обложенія—ставятъ неодолимыя помѣхи свободному раскрытію и развитію этоЙ мѣстной иниціативы, то такое общее право, въ сущности, боль-
шого значенія не имѣетъ, и главную роль играютъ предметы, особо поименованные въ законѣ.
Отчетливо бросается въ глаза слѣдующее: въ однйхъ случаяхъ совѣты должны, обязаны постановлять; въ дру- гихъ—и такихъ большинство—они постановляютъ, но могутъ и не постановлять; въ случаяхъ перваго рода, если они почему-либо не выполнятъ своей обязанности, правительство дѣлаетъ это за нихъ; въ случаяхъ второй категоріи,^, центральная власть не можетъ ихъ замѣнить. Этому различію обязательныхъ и факультативныхъ функцій соотвѣтствуетъ и различіе обязательныхъ и факультативныхъ расходовъ, обязательнаго и факультативнаго обложенія.
Исторически важно и необходимо отмѣтить, что все развитіе департаментовъ заключается въ слѣдующемъ: въ началѣ (въ системѣ закона ѴИІ-го года) преобладаетъ обязательность, начало повинности; въ концѣ—общимъ правиломъ является факультативность, свобода. Ho было бы большимъ заблужденіемъ въ этой факультативности, въ этой свободѣ департаментскихъ совѣтовъ постановлять или не постановлять, дѣлать или1 не дѣлать ассигновокъ, — видѣть симптомъ частнаго, для государства болѣе или менѣе безразличнаго значенія предметовъ департаментской компетенціи. Нѣтъ, постепенная эмансипація была результатомъ того, что, по признанію законодателя, данныя отрасли управленія пустили настолько глубокіе корни въ департаментахъ, и представители по слѣднихъ въ такой степени внушаютъ довѣріе и съ точки зрѣнія компетентности, и съ точки зрѣнія заботъ объ общемъ благѣ, что стѣсненіе свободы ихъ дѣятельности являлось бы излишнимъ и даже вреднымъ.
Сохраняя подготовку и исполненіе дѣлъ за органами администраціи, законъ ввѣрилъ власть завѣдыванія, рѣшенія и контроля департаментскимъ совѣтамъ.
Послѣ этого общаго вступленія сдѣлаемъ бѣглый очеркъ обязательной и свободной дѣятельности этихъ совѣтовъ.
Среди функцій, выполненіе которыхъ обязательно для департаментскихъ совѣтовъ, на первомъ планѣ стоитъ производимая ими раскладка департаментскаго контингента прямыхъ.налоговъ между округами; одновременно, департаментскими совѣтами разсматриваются просьбы округовъ и (во второй инстанціи) общинъ относительно сбавокъ въ соотвѣтствующихъ контингентахъ 1).
Въ случаѣ невыполненія, почему-либо, департаментскимъ совѣтомъ этой функціи, опредѣленіе контингентовъ дѣлается префектомъ, на основаніи раскладку предшествующаго года (ст. 39).
Операція раскладки между округами есть необходимое продолженіе того акта законодательной власти, которымъ вся ежегодно разрѣшаемая законодателемъ сумма прямыхъ налоговъ, разверстывается между департаментами [322] [323]). Поэтому, дѣйствія генеральныхъ совѣтовъ какъ бы вхо дятъ въ составъ акта, опредѣляющаго долгъ плательщиковъ податей государству; а такъ какъ притязанія послѣдняго на кошелекъ первыхъ могутъ опираться лишь на волю законодателя, и департаментскіе совѣты вносятъ раскладкой свою долю въ это волеизъявленіе, то суверенный характеръ законодательной власти отраженнымъ свѣтомъ падаетъ и на нихъ, и ихъ постановленія, въ этомъ случаѣ, считаются суверенными, т.-е. они не могутъ быть ни отмѣнены, ни измѣнены, ни обжалованы другой власти.
Раскладка податей принадлежитъ совѣтамъ съ самаго начала ихъ существованія; на первыхъ порахъ, это была, можно сказать, ихъ главная роль (вмѣстѣ съ вотированіемъ средствъ на расходы администраціи). Конечно, она придаетъ имъ лишній вѣсъ; но, все же, роль эта случайная, ,и связана съ раскладочнымъ характеромъ французскихъ прямыхъ налоговъ 1J.
Такимъ же случайнымъ, т.-е. не относящимся къ нормальной задачѣ департаментскихъ совѣтовъ—завѣдыванію департаментскими дѣлами —элементомъ ихъ компетенціи является надзоръ за общинами, илц, какъ французы чаще выражаются, опека (la tutelle des communes). Мы видѣли, что авторы закона 1871 годанепрочьбыли перенести на департаментскій совѣтъ всѣ относящіяся сюда права префекта. Мотивировалосв это тѣмъ, что дѣятельность совѣта (т.-е. муниципальнаго), избраннаго всеобщимъ голосованіемъ, можетъ быть поставлена подъ контроль лишь такого же, т.-е.
избраннаго всеобщимъ же голосованіемъ, учрежденія.Послѣдовательность требовала бы, въ такомъ случаѣ, освободить и департаментскіе совѣты отъ контроля исполнительной власти и передать его Ёаціональному Собранію (что и предлагалъ проектъ Бетмона и Маньена).. Конечно, подобное созданіе новой іерархіи всеобщаго голосованія, рядомъ съ обычной административной іерархіей исполнительной власти противорѣчило всѣмъ началамъ французскаго строя.
При обсужденіи закона 1871 года, идея авторовъ [324] [325] [326] [327] проекта, въ такомъ объемѣ, не имѣла успѣха *); но за департаментскимъ земствомъ быЛи признаны не только извѣстныя права по надзору за общиннымъ управленіемъ, но и рѣшеніе по существу нѣкоторыхъ вопросовъ муниципальной администраціи [328]).
Эта сфера дѣятельности департаментскихъ совѣтовъ, охватывающая постановленія, довольно разнообразныя по содержанію и характеру, отчасти съужена, отчасти же расширена послѣ закона 1871 года. Муниципальный законъ 1884 года привелъ къ ограниченіямъ, наоборотъ, новѣйшее законодательство объ общественномъ призрѣніи предоставило совѣтамъ новыя функціи 3).
Ho самой знаменитой и, въ то же время, самой чрезвычайной изъ всѣхъ „побочныхъ" функцій департаментскихъ совѣтовъ является роль, возложенная на нихъ закономъ 15 февраля 1872 года (такъ наз. Ioi Тгёѵепеис) на случай, „если Національное Собраніе или собранія, которыя заступятъ его мѣсто, будутъ незаконнымъ образомъ распущены, или имъ помѣшаютъ собраться", т.-е. если народное представительство подвергнется насилію со стороны узурпатора или революціонной толпы. Тогда генеральные совѣты, не ожидая особаго созыва, собираются въ главномъ городѣ департамента, или въ любомъ другомъ мѣстѣ (ст. l) и принимаютъ мѣры къ охраненію порядка и спокойствія (ст.
2). Одновременно каждый совѣтъ посылаетъ двухъ делегатовъ туда, гдѣ находятся члены законнаго правительства и депутаты, уцѣ- лѣвшіе отъ разгрома; и Собраніе департаментскихъ делегатовъ заботится о возстановленіи законнаго порядка, властей и т. д. (ст. 3—6) [329] [330]).По вопросу о законѣ 1872 года существуетъ контроверза. Иными оспаривается его сила, онъ считается отмѣненнымъ конституціонными законами 1875 года. Bo всякомъ случаѣ, можно считать, что практическаго значенія законъ этотъ никогда не будетъ имѣть, такъ какъ въ революціяхъ и въ государственныхъ переворотахъ, умѣвшихъ низвергнуть власть законодательную, всегда найдется энергія сокрушить неизвѣстно на что опирающуюся диктатуру департаментскихъ совѣтовъ.
Эта ихъ роль въ чрезвычайныхъ обстоятельствахъ, * которой имъ пока не приходилось—да, вѣроятно, никогда и не придется—играть, совсѣмъ удалена отъ ихъ главной задачи—завѣдыванія департаментскими интересами.
Напротивъ, переходя къ обзору совѣщательной функціи департаментскихъ совѣтовъ и принадлежащаго имъ права заявлять ходатайства, мы вступаемъ уже въ гра*
ницы мѣстныхъ нуждъ, мѣстныхъ запросовъ, мѣстныхъ интересовъ.
Въ нѣкоторыхъ случаяхъ мнѣніе департаментскаго совѣта обязательно запрашивается администраціей, и несоблюденіе этого является существеннымъ нарушеніемъ закона; но, конечно, мнѣніемъ этимъ администрація не связана *). Разумѣется, что, спрашивая мнѣнія совѣта, желаютъ использовать его знаніе мѣстныхъ условій, или же имѣется въ виду подкрѣпить данное постановленіе его авторитетомъ.
Намъ не приходится здѣсь повторяться о значеніи и важности ходатайствъ генеральныхъ совѣтовъ. Въ ходатайствахъ этихъ выражается общественное мнѣніе департамента; правительство перваго консула, правительство конституціонныхъ монарховъ и республика одинаково прислушивались къ нему.
Законъ 1871 года (ст. 51) запрещаетъ касаться въ ходатайствахъ политическихъ вопросовъ; но предметомъ ихъ могутъ быть вопросы экономическіе и управленія вообще. Надо сознаться, что и запретъ, и ограничительная оговорка одинаково растяжимы и могутъ различно толковаться [331] [332]). Въ принципѣ, политическія ходатайства всегда запрещались; но на дѣлѣ, многія не отмѣненныя ходатайства общаго характера имѣли политическое зна- ченіе *). При 3-й Республикѣ, какъ и раньше, ходатайства часто признавались политическими и отмѣнялись не по непосредственному ихъ содержанію, а въ виду скрытой тенденціи, особыхъ обстоятельствъ, мотивировки [333] [334]). Конечно, почти всѣ поЛитическія теченія и злобы дня находили и находятъ отголосокъ въ департаментскихъ совѣтахъ. По самому существу дѣла, ходатайства политическаго характера не могутъ разсчитывать на удовлетвореніе; да никто и не стремится къ этому; авторамъ ходатайствъ важно выразить свое воззрѣніе, иногда устроить правительству маленькую демонстрацію. Для парижской прессы, для общественнаго мнѣнія въ широкихъ кругахъ именно такія „сенсаціонныя ходатайства* и являются единственнымъ интереснымъ моментомъ сессій департаментскихъ совѣтовъ. Какъ они реагируютъ на тотъ или другой, взволновавшій общество, актъ правительства, какъ они отнесутся къ его программѣ, къ очередной pe- формѣг—вотъ что интересуетъ публику [335]). И заявленія департаментскихъ совѣтовъ имѣютъ огромное значеніе для правительства, для партій, для общественнаго мнѣнія страны; заявленія эти даютъ возможность подсчитать шайсы, разсмотрѣть взаимныя позиціи, провѣрить себя и т. д.
Печать предаетъ немедленной огласкѣ всякую резолюцію совѣтовъ; и если, спустя иѣсколько мѣсяцевъ, по* является правительственный декретъ, которымъ данное ходатайство, вслѣдствіе его политическаго характера, признается незаконнымъ—на основаніи мнѣнія Государ- ственнаго Совѣта,—то этимъ въ сущности никто, кромѣ профессоровъ административнаго права, не интересуется. Буква закона (ст. 51) спасена, ходатайство не будетъ зарегистровано, но департаментскій совѣтъ достигъ своего: мнѣніе его получило огласку 1J.
Теперь мы перейдемъ къ обозрѣнію той области, гдѣ департаменты, представленные совѣтами, являются хозяевами опредѣленныхъ интересовъ, корпораціями съ кругомъ задачъ, основаннымъ на законѣ — съ правами, дающими возможность осуществлять эти задачи, и соотвѣтствующими средствами.
Чтобы составить ясное представленіе о томъ, что собственно дѣлаютъ французскіе департаменты, какія средства и на что они тратятъ, нѣтъ лучшаго пути, какъ привести нѣкоторыя положительныя данныя. Ha почвѣ этихъ данныхъ станетъ болѣе рельефнымъ значеніе правъ, предоставленныхъ департаментамъ, и примутъ болѣе конкретный характеръ схемы закона.
\'1) Приведемъ одинъ примѣръ ивъ тысячи. Лѣтомъ 1903 г. префектъ Нижней Луары не раэрѣшилъ католикамъ обычной религіозной процессіи (F^te-Dieu) въ г. Нантѣ. Генеральный совѣтъ (съ консервативнымъ большинствомъ) постановилъ выразить порицаніе администраціи н одновременно заявить ходатайство, чтобы „8апретъ этотъ былъ отмѣненъ, и чтобы католики по меньшей мѣрѣ разсматривались наравнѣ съ вольнодумцами и могли пользоваться въ своихъ религіозныхъ манифестаціяхътою свободою, какую правительство предоставило манифестаціямъ невѣрія,—печальный примѣръ которыхъ былъ данъ недавно въ Парижѣ процессіей передъ статуей Долэц. Префектъ конечно потребовалъ снять это ходатайство съ обсужденія; однако оно прошло, и представитель власти демонстративно покинулъ залъ засѣданія. Ha слѣдующій день яинцидентъ“ былъ достояніемъ печати всей Франціи. См. газету Matin, 11 сент. 1903 г.