§ 3. O предметахъ департаментскихъ расходовъ.
• Къ началу ХХ-го вѣка населеніе европейской Франціи достигало 39 милліоновъ и распредѣлялось весьма неравномѣрно между 87 департаментами ]).
Идеаломъ французской административной политики было всегда единообразіе (uniformite), приложеніе начала равенства къ администраціи страны.
Повсюду однѣ и тѣ же власти вѣдаютъ одни и тѣ же дѣла; повсюду граждане несутъ однѣ и тѣ же обязанности, имѣютъ одни и тѣ же права. Давленіе государства на личность регулируется изъ центра, и давленіе это распредѣляется по всей территоріи равномѣрно при помощи одного, строго къ тому приспособленнаго административнаго механизма.Ho несмотря на то, что во всѣхъ департаментахъ одинаково имѣются префекты, совѣты генеральные и префектуры, что всюду жизнь департамента одинаково опредѣляется и находитъ выраженіе въ однѣхъ и тѣхъ же рубрикахъ бюджета, фактическія различія между отдѣльными департаментами очень значительны.
Оставляя въ сторонѣ находящійся на особомъ положеніи департаментъ Сены, населеніе котораго приближается къ 4 милліонамъ, въ населеніи другихъ департаментовъ (средняя цифра его для всей Франціи менѣе 450.000) мы видимъ значительныя и частыя уклоненія отъ нормы—въ ту и въ другую сторону. Сѣверный департаментъ (Nord) имѣетъ 1.866.994 жит.; затѣмъ въ шести департаментахъ цифра населенія вращается между 700.000 и 1.000.000; зато 28 департаментовъ имѣютъ менѣе 300.000 жит.; изъ нихъ три—менѣе чѣмъ 200.000 (Hautes-Alpes-109.510, Basses[336]Alpes-115.021, Tarn- et-Garonne—195 ^^9)> a территорія Бельфора всего лишь 92.304.
Какъ велика разница въ рессурсахъ (что зависитъ, конечно, отъ разницы въ населенности и отъ всѣхъ другихъ экономическихъ факторовъ), это отчетливо обнаруживается различной продуктивностью добавочныхъ сантимовъ въ этихъ департаментахъ.
Добавочный сантимъ есть одна сотая часть контингента даннаго прямого (государственнаго) налога, ложащагося на департаментъ. Одни изъ департаментскихъ сантимовъ присоединяются лишь къ Двумъ прямымъ налогамъ (земельному и личному; Ies contributions Сэпсіёге et personnelle-mobiliere). Другіе — ко всѣмъ четыремъ (т.-е. сверхъ двухъ упомянутыхъ налоговъ еще къ налогамъ на окна и двери и съ патентовъ). Такъ вотъ, одинъ добавочный сантимъ первой категоріи въ 10 департаментахъ даетъ менѣе чѣмъ 10.000 франковъ (въ Корсикѣ лишь 4.162 фр. 02 сант.); продуктъ его превышаетъ зато 40.000 франковъ въ 14 департаментахъ, до[337] стигая въ деп. Нижней Сены (Руанъ) — 84.518 фр. 47 сант., въ Сѣверноцъ департаментѣ (Лилль, Рубэ, Валансьенъ)—87.882—30, а въ департаментѣ Сены (Парижъ)—огромной цифры въ 367.776 фр. 25 с. Добавочный сантимъ, исчисляемый съ четырехъ налоговъ, все же не даетъ 10.000 франковъ въ 5 департаментахъ; продуктъ его въ пяти другихъ департаментахъ — болѣе 100.000 фр.; причемъ въ деп. Нижней Сены онъ равенъ 129.924 фр. 75 сант, въ Сѣверномъ— 179.782 фр. 47 сант.; а въ деп. Сены—742.137 фр. 44 сант.
Ho при всей разницѣ въ населеніи и богатствѣ, всѣ эти департаменты имѣютъ одинаковыя задачи, одинаковыя права; исполнительная часть ихъ администраціи одинаково находится въ рукахъ префектовъ, завѣдываніе и контроль одинаково въ рукахъ генеральныхъ совѣтовъ. Параллельная, единообразная дѣятельность этихъ департаментскихъ органовъ даетъ, въ итогѣ, для всей Франціи осуществленіе опредѣленныхъ, важныхъ для всей страны и для отдѣльныхъ мѣстностей функцій, при взаимодѣйствіи представителей мѣстнаго общества и представителей государственной администраціи. Посмотримъ же, что дѣлаютъ французскіе департаменты.
Въ 1899 году всѣми департаментами Франціи израсходовано около SOO милліоновъ франковъ ’).
Болѣе двухъ третей этой суммы приходится на два предмета, всегда занимавшіе первое мѣсто въ департаментскомъ хозяйствѣ - на пути сообщенія и на общественное призрѣніе.
Ha первыя израсходовано—135.076.006 франковъ; на второе—73.721.803 фр.
Затѣмъ, третій крупнѣйшій расходъ вызывается департаментскими долгами: на ихъ погашеніе и на проценты тратится 31.369.887 фр.
Другими, сравнительно второстепенными статьями расхода являются: содержаніе департаментскихъ зданій, постройки, инвентарь, всевозможныя пособія, поощренія т. д., о чемъ подробнѣе скажемъ въ своемъ мѣстѣ.
Остановимся на роли департаментскихъ совѣтовъ въ завѣдываніи путями сообщенія.
Департаментскія дороги въ тѣсномъ смыслѣ слова (routes departementales), входящія (еще съ 1811 года) въ составъ департаментскаго домена, занимаютъ далеко не первое мѣсто въ ряду расходовъ этой категоріи. Дѣло въ томъ, что сѣть этихъ дорогъ имѣетъ тенденцію уменьшаться, вслѣдствіе постояннаго ихъ перечисленія департаментскими совѣтами въ разрядъ дорогъ большого или средняго сообщенія (послѣднія называются также *) дорогами общаго интереса; chemins vicinaux de grande communication, chemins vicinaux cPinter& commun ou de tnoyenne communication) [338]). Двѣ послѣднія категоріи путей* въ принципѣ, почитаютсяобщишшми, сельскими. И такъ какъ дороги эти субсидируются государствомъ, и въ расходахъ по ихъ сооруженію принимаютъ обязательное участіе (денежными взносами и натуральными повинностями) общины, по территоріи которыхъ эти дороги проходятъ, то многіе департаментскіе совѣты нашли выгоднымъ перечислить свои дороги изъ разряда департаментскихъ въ разрядъ дорогъ большого сообщенія или общаго интереса [339] [340]).
Законъ предоставляетъ полную возможность подобной операціи. Департаментскимъ совѣтамъ—и только имъ— принадлежитъ право открытія и упраздненія (или перечисленія) департаментскихъ, а также и сельскихъ дорогъ двухъ упомянутыхъ категорій. Поэтому въ ихъ власти зачислить дорогу въ тотъ или другой разрядъ [341]).
Они же рѣшаютъ, какія общины и въ карой мѣрѣ должны участвовать въ расходахъ на сооруженіе и содержаніе данной дороги; и распредѣляютъ суммы, отпускаемыя государствомъ илй департаментами на этотъ предметъ, между сельскими дорогами всѣхъ категорій *).
Значитъ, дейартаментскиМи совѣтами рѣшается вопросъ о самОмъ проведеніи новаго пути, его зачисленіи въ тотъ или другой разрядъ и вопросъ о средствахъ. Утвержденіе техническаго проекта и плана работъ совѣтомъ требуется лишь для дорогъ департаментскихъ въ тѣсномъ смыслѣ слова; для другихъ это дѣлается префектомъ.
Подготовка постановленій и ихъ исполненіе всецѣло лежитъ на администраціи—т.-е. на префектѣ и на вѣдомствѣ путей сообщенія.
Передавая во власть совѣтовъ почти всю сѣть департаментскихъ дорогъ, государство\'лишьпереносилона нихъ функціи, принадлежавшія прежде его собственнымъ агентамъ; въ этомъ заключалась децентрализація. Техническія и юридическія условія осуществленія этихъ функцій не были измѣнены. Департаментъ не можетъ проводить своихъ дорогъ, какъ ему угодно, и поручать ихъ, кому вздумается. Подготовка и исполненіе работъ совершается согласно со всѣми спеціальными законами, обычаями и традиціями. Существуетъ два класса исполнителей этихъ работъ, признанныхъ государствомъ: инженеры путей сообщенія (ingenieurs des Ponts et chaussees) [342] 1
и такъ назыв^ дорожные агенты (agents voyers). Де- партаментскій совѣтъ можетъ сделать выборъ между тѣми или другими; т.-е. рѣшить, что дорога или цѣлая сѣть поручается инженерамъ или агентамъ
Ho, конечно, фактическое приглашеніе инженеровъ на службу, назначеніе низшихъ служащихъ и т. д., совершенно ускользаетъ отъ совѣта; онъ принципіально не имѣетъ права назначенія на мѣста, хотя бы всецѣло оплачиваемыя изъ средствъ департамента [343] [344]).
Это—дѣло префекта.Кромѣ шоссейныхъ дорогъ различныхъ наименованій, департаменты имѣютъ также желѣзныя дороги мѣстнаго интереса и трамваи; въ 1899 году затрачено на ихъ сооруженіе и содержаніе 26.155.639 франковъ [345]).
Рядомъ съ путями сообщенія общественное при- зрѣніе является предметомъ, на который обращено особенно много заботъ и средствъ департаментовъ.^
Ha первомъ планѣ среди этой группы департаментскихъ расходовъ стоятъ три отрасли общественнаго призрѣнія: призрѣніе умалишенныхъ, призрѣніе младенцевъ и даровая медицинская помощь неимущимъ больнымъ. Ha первый предметъ затрачено департаментами въ 1899 году 26.096.106 франковъ, на второй—28.466.9ІЗ,а натре- тій—6.350.003 (всего, какъ мы видѣли, на нужды этого разряда—около 74 милліоновъ франковъ).
Несеніе департаментами расходовъ по содержанію умалишенныхъ предписано было закономъ еще въ 1838 году[346]).
Департаментамъ было предоставлено создать для этого особыя заведенія (т.е. дома сумасшедшихъ) или же заключать договоры съ соотвѣтствующими общественными или частными учрежденіями, которыя бы взялись содер- жатьдепартаментскихъ больныхъ, т.-е. тѣх^> изъ страждущихъ душевнымъ разстройствомъ, призрѣніе которыхъ лежитъ на обязанности департаментовъ. A такими являются больные, помѣщеніе которыхъ въ домъ сумасшедшихъ признано префектомъ необходимымъ въ интересахъ порядка и безопасности окружающихъ; и такіе, которые, не будучи опасными, допускаются однако къ пользованію въ, эти дома; конечно, рѣчь идетъ преимущественно (хотя и не исключительно) о неимушихъ больныхъ l).
Въ какихъ случаяхъ и на какихъ условіяхъ принимаются эти больные, опредѣляется генеральнымъ -совѣтомъ. Ему же принадлежитъ утвержденіе договоровъ, заключаемыхъ съ общественными или частными убѣжищами для умалишенныхъ въ видахъ помѣщенія паціентовъ (въ томъ случаѣ, если у департамента нѣтъ своего дома сумасшедшихъ) [347] [348]).
Точно такъ же генеральный совѣтъ опредѣляетъ часть расхода на эту отрасль призрѣнія, которая (т.-е. часть) должна нестись общинами, и порядокъ распредѣленія этой части между ними. Вообще, установленіе бюджета департаментскихъ заведеній этого рода принадлежитъ исключительно департаментскому совѣту [349]). Конечно, онъ не можетъ касаться ни внутреннихъ распорядковъ, ни вопросовъ организаціи, ни персонала—все это вѣдается спеціальной администраціей подъ надзоромъ префекта. Расходы на департаментское призрѣніе умалишенныхъ факультативны, т.-е. не относятся къ числу тѣхъ, которые могутъ быть покрыты изъ департаментскихъ рессурсовъ вопреки волѣ совѣтовъ; но послѣдніе съ каждымъ годомъ увеличиваютъ ассигновки на этотъ предметъ, и департаментскій характеръ этой вѣтви призрѣнія прочно установился 1).Въ призрѣніи дѣтей (enfants assistes), обнимающемъ и дѣтскіе пріюты, и помощь матерямъ младенцевъ на дому и np., департаменты участвуютъ, какъ главный источникъ рессурсовъ. Государство и общины также принимаютъ участіе въ расходахъ, причемъ часть, вносимая общинами, опредѣляется опять-таки генеральнымъ совѣтомъ.
Законъ 15-го іюля 1893 года организовалъ безплатную медицинскую помощь населенію (на дому или въ больницахъ). Неимущіе больные вносятся въ особые списки и раздѣляются на три группы: имѣющихъ мѣстожительство въ общинѣ (это — нормальный случай), имѣющихъ мѣстожительство въ департаментѣ и не имѣющихъ опредѣленнаго мѣстожительства. Расходы по оказаніи помощи послѣднимъ (весьма незначительные) ложатся исключительно на государство, лѣченіе больныхъ второй категоріи составляетъ обязанность департаментовъ; помощь же больнымъ первой группы, которыхъ подавляющее большинство, оплачивается общинами, получающими на этотъ предметъ значительную субсидію отъ департаментовъ, отчасти обязательную, отчасти добровольную [350] [351]).
Призрѣніе умалишенныхъ, дѣтей и безплатная меди- цинская помощь нуждающемуся населенію—это три вѣтви
общегосударственнойорганизаціи общественнаго призрѣнія во Франціи. Департаментскіе совѣты денежными ассигновками, постановленіями, контролемъ участвуютъ—и замѣтно участвуютъ въ этихъ отрасляхъ управленія, co- зданныхъ и тщательно регламентированныхъ въ теченіе ХІХ-го вѣка государствомъ.
Ho законъ предоставляетъ департаментскимъ совѣтамъ и иниціативу въ вопросахъ призрѣнія (ст. 46,20°). Длн этой цѣли они могутъ создавать въ департаментахъ особыя благотворительныя заведенія, назначать пособія опредѣленнымъ категоріямъ лицъ и т. д.
Въ этомъ направленіи творчество совѣтовъ ничѣмъ кромѣ бюджета не стѣснено. Они же установляютъ правила относительно допущенія страждущихъ въ заведенія департаментовъ, о порядкѣ распредѣленія пособій и т. д. Ho опять-таки, завѣдываніе въ тѣсномъ смыслѣ слова, раздача пособій и пр. не входятъ въ ихъ компетенцію. Это—дѣло^’ активной администраціи, т.-е. префекта 1X
Рядомъ съ путями сообщенія и общественнымъ при- • зрѣніемъ, какъ предметами департаментскихъ расходовъ, можно поставить еще развѣ лишь завѣдываніе имуществами департамента, движимыми и недвижимыми.
Имуществъ доходныхъ у французскихъ департаментовъ очень мало 2); но имъ принадлежитъ цѣлый рядъ зданій, [352] [353]
содержаніе, ремонтъ и т. д. которыхъ составляетъ для нихъ повинность 1). Одновременно, имъ приходится заботиться о наймѣ различныхъ помѣщеній, о поддержаніи въ порядкѣ и пріобрѣтеніи инвентаря и т. д. [354] [355] [356]).
A такъ какъ департаменты, въ качествѣ юридическихъ лицъ и на почвѣ всѣхъ этихъ потребностей, могутъ получать отказы и даренія, пріобрѣтать и отчуждйть, совершать мѣны и всевозможныя другія сдѣлки, то „гражданская жизнь* департамента оказывается довольно интенсивной.
Большая часть этихъ актовъ вызывается очевидно необходимостью для департаментовъ предоставлять въ распоряженіе различныхъ вѣдомствъ зданія, помѣщенія, обстановку и т. д.
Это — чистѣйшая повинность. Ha сооруженіе вновь, на содержаніе и наемъ зданій, и вообще на расходы этой категоріи было истрачено департаментами въ JS99 году свыше 18.000.000 франковъ s). ^
Въ актахъ гражданской жизни, по общему правилу, рѣшающій голосъ принадлежитъ совѣту; префектъ, какъ всегда, подготовляетъ дѣла и является представителемъ департамента передъ третьими лицами и государствомъ; онъ заключаетъ контракты, совершаетъ всѣ вообще сдѣлки, ведетъ процессы отъ лица департамента - все это, конечно, на основаніи постановленій совѣта и подъ контролемъ департаментской коммиссіи [357]).
Въ префектурѣ подготовляются всѣ дѣла генеральнаго совѣта и коммиссіи, тамъ сосредоточено все ихъ дѣлопроизводство, и тамъ же принимаются мѣры къ осуществленію всего, что постановили представители департамента. Хотя префектъ и подчиненный ему персоналъ какъ бы навязаны государствомъ департаменту, все же они служатъ послѣднему; поэтому, не удивительно, что законъ предоставляетъ совѣтамъ заботиться о низшихъ служащихъ въ канцеляріяхъ префектуръ — прибавками къ фонду, изъ котораго они получаютъ содержаніе, пособіями пенсіоннымъ кассамъ, учрежденнымъ для нихъ и пр. *).
♦ Ha этотъ предметъ департаментами отпускается болѣе 5.000.000 франковъ.
Наконецъ, остается добровольное субсидированіе разныхъ общеполезныхъ предпріятій и учрежденій. Въ отношеніи къ народному образованію департаментамъ приходится, главнымъ образомъ, нести повинность зданіями и помѣщеніями (для нормальныхъ училищъ, для нѣкоторыхъ учрежденій учебнаго вѣдомства) 2). Ho, помимо этого, департаментскіе совѣты отпустили, въ качествѣ добровольныхъ субсидій школамъ, лицеямъ и пр. 4.458.155 франковъ. [358] [359]
Ничтожна сравнительно цифра вспомоществованія, оказаннаго различнымъ исповѣданіямъ; она равна всего лишь G1.824 фр. Можно ожидать, что съ отдѣленіемъ государства отъ церкви, или, точнѣе, съ упраздненіемъ государственнаго бюджета исповѣданій, департаментскіе совѣты въ нѣкоторыхъ районахъ, постараются возмѣстить духовенству утраченные рессурсы.
Ha „поощренія" наукамъ, искусствамъ и литературѣ ассигнуется около l1/* милліона (преимущественно, на стипендіи, на субсидіи ученымъ и литературнымъ обществамъ, библіотекамъ и т. д.), а на такія же поощренія земледѣлію, торговлѣ и промышленности — свыше 5 милл., главнымъ образомъ на нужды земледѣльческаго образованія, на школы-фермы, на производство опытовъ, профессіональныя училища и т. д.
Вопросы и задачи различныхъ отраслей сельскаго хозяйства составляютъ одну изъ главныхъ темъ засѣданій совѣтовъ; тамъ происходитъ очень интересный и содержательный обмѣнъ мнѣній объ отношеніи производительныхъ силъ даннаго департамента къ рынку, о направленіи хозяйственной дѣятельности и т. д. Сельская, земледѣльческая Франція какъ въ зеркалѣ отражается въ дебатахъ значительной части генеральныхъ совѣтовъ* 1J.
Наконецъ, на субсидіи разнымъ общеполезньщъ предпріятіямъ и сооруженіямъ — напр. каналовъ, морскихъ портовъ и т. д.—было дано совѣтами въ 1899 г. около б милліоновъ франковъ [360] [361]).