§ 2. Проекты Родр, Бетмона-Маньена и Савари.
Читатель помнитъ, что въ 1866 году не прикасались вовсе къ организаціи департаментскаго самоуправленія; не желали этого по соображеніямъ политическимъ. Ho законъ 1866 года дѣлалъ шагъ чрезвычайной важности, освобождая, въ принципѣ, постановленія департаментскаго совѣта отъ необходимости предварительнаго утвержденія правительствомъ.
Въ этомъ отношеніи, ничего принципіально новаго въ 1871 году нельзя было и придумать; можно было лишь съ большей полнотой развернуть въ законѣ это начало.
До сихъ поръ, каждый этапъ въ развитіи департаментскихъ совѣтовъ означалъ признаніе чего-нибудь для лихъ существеннаго; въ 1838 году это—избирательное «ачало, въ 1838—характеръ юридическаго лица, въ 1866— автономія постановленій.
Задача, которую предстояло рѣшить въ 1871 году, такова: обладать-ли департаменту своимъ самостоятельнымъ исполнительнымъ органомъ? или, попрежнему, „пользоваться* должностными лицами государства?
Вѣдь департаментъ, имѣя свои имущества, свой бюджетъ, свои интересы, не имѣлъ для завѣдыванія этими интересами своего персонала. Генеральный совѣтъ постановляетъ, но приводитъ въ исполненіе префектъ. Департаментъ строитъ зданія, но не имѣетъ своего архитектора, имъ приглашеннаго; проводитъ дороги, но не имѣетъ своегоинженера; у него своисредства-„добавоч-
17*
ные“ сантимы, но знаетъ онъ о нихъ лишь изъ отчета префекта, — а ближе всего къ нимъ стоятъ финансовые чиновники государства. Префектъ—хозяинъ департамента, т.-е. онъ ведетъ его хозяйство.
Ho вяжется ли это съ задачами децентрализаціи?
И теорія, и практика говорили, что—нѣтъ.
Навыкъ къ дѣламъ и къ отвѣтственности, участіе въ заботахъ каждаго дня всегда выставлялись сторонниками децентрализаціи, какъ необходимое условіе ея воспитательнаго значенія. Иначе, совѣтамъ приходится играть черезчуръ пассивную роль собраній, выслушивающихъ предложенія и отчетъ префекта, одобряющихъ ихъ — иногда позволяющихъ себѣ немного критики —и все это лишь въ теченіе нѣсколькихъ дней сессіи.
Затѣмъ, вполнѣ естественна была реакція противъ системы администраціи, ставившей во главѣ всего департаментскаго управленія префектовъ,—слишкомъ еще свѣжо было впечатлѣніе ихъ политической роли—опоръ правительства на мѣстахъ.
Поэтому, въ проектахъ, обсуждать которые пришлось коммиссіи, должность префекта получаетъ совершенно иное значеніе.
Въ наиболѣе радикальномъ проектѣ Родо исчезаетъ самое названіе префекта (какъ того желалъ Монталам- беръ въ 1865 r.). У Родо реформа должности мѣстнаго представителя власти связана не только съ организаціей департаментскаго самоуправленія, но и съ образованіемъ новой высшей территоріальной единицы—провинціи.
Дѣйствительно, Родо и въ 1871 г. остается вѣренъ своей любимой идеѣ о возможности и необходимости возрожденія старыхъ провинціальныхъ традицій въ условіяхъ новаго государства. Конечно, онъ дорожитъ старыми историческими названіями, значеніе которыхъ еще не утрачено. (He „мозельцевъ* же и не „верхнихъ или нижнихъ рейнцевъ* оплакиваетъ теперь, по его словамъ, Франція,—а Эльзасъ и Лотарингію).
Центръ тяжести продолжаетъ оставаться въ департаментахъ, но они соединяются въ провинціи, по нѣ-
скольку въ каждой. Bo главѣ провинцій стоятъ губерна торы; ихъ 24, по числу провинцій, и Родо находйтъ, что министрамъ легче будетъ имѣть сношенія съ этимъ ограниченнымъ количествомъ представителей центральной власти [289]).
Въ департаментахъ создается должность особаго администратора, по выбору департаментскаго совѣта. Этотъ администраторъ былъ бы, такъ сказать, мэромъ департамента; ему принадлежало бы активное завѣдываніе департаментскими интересами, ему были бы подчинены должностныя лица Департамента 2).
Родо переносилъ, такимъ образомъ, правительственный надзоръ изъ департамента въ провинцію.
Въ обоихъ другихъ проектахъ удерживается должность префекта, ничего не говорится о провинціяхъ, но зато создаются въ департаментахъ исполнительные органы по зыбору мѣстныхъ людей.
Проектъ Бетмона-Маньена отражаетъ то недовѣріе къ правительству, то стремленіе ограничить его дѣятельность и вліяніе на мѣстахъ тѣсными рамками, которое слишкомъ поддерживалось системой 2-ой Имперіи въ демократически и либерально настроенныхъ умахъ. Это ясно видно изъ мотивировки проекта. Задача послѣдняго состоитъ въ томъ, чтобы „отнять у агентовъ правительства
многочисленные предметы вѣдомства и передать ихъ департаментскимъ собраніямъ, избраннымъ всеобщимъ народнымъ голосованіемъ; то-есть вернуть народному суверенитету его права и власть". Такое демократическое обоснованіе было очень умѣстно въ республикѣ, далеко не всѣ граждане которой раздѣляли идею „республики безъ республиканцевъ".
Маньенъ и Бетмонъ безъ обиняковъ заявляютъ: мы желаемъ совершенно изъять изъ вѣдѣнія префектовъ администрацію департаментскихъ интересовъ; пусть они сохранятъ, если нужно, функціи общегосударственныя. При Второй Имперіи физіономія должности префектовъ вполнѣ соотвѣтствовала физіономіи самого правительства. Ho теперь, въ виду несомнѣннаго пробужденія демократіи, желающей самоуправляться черезъ свободно избранныхъ должностныхъ лицъ, и необходимо, и не трудно рѣшиться на упраздненіе старой административной системы.
Поэтому предлагается (какъ и въ проектѣ Родо) созданіе должности администратора департамента, по выбору департаментскаго совѣта. Должность эта—платная; безвозмездность противорѣчила бы демократическому характеру реформы.
A этотъ характеръ выраженъ такъ сильно, что въ сущности не остается никакой связи между департаментами и центральнымъ правительствомъ (въ области департаментскихъ интересовъ) 1J.
Надзоръ за законностью сохраняется; но онъ переходитъ въ руки Національнаго Собранія; ему доносятъ префекты, въ случаѣ замѣченныхъ нарушеній; оно, и только оно, можетъ кассировать (спеціальнымъ закономъ) постановленія департаментскихъ совѣтовъ, признанныя незаконными; вообще же они не требуютъ утвержденія.
*) Государственное единство Франціи отъ этого, no мнѣнію авторовъ проекта, не пострадаетъ. Ему попрежнёму будутъ служить префекты. „Децентрализація не можетъ и не желаетъ его колебать; ова сознаетъ, что борьба между духомъ современности и идеями прошлаго не окончена, и что Франція должна быть въ авангардѣ политическаго п соціальнаго прогресса. Необходимо, поэтому, тщательно сохранить единство Франціи, т. e. единообразіе: закоповъ, юстиціи, военныхъ установлепШ, налоговъ".
Проектъ этотъ шелъ дальше обычныхъ требованій децентрализаторовъ. Они не отрицали необходимости предоставленія именно органамъ центральнаго правительства высшаго надзора за законностью дѣйствій мѣстныхъ представительныхъ учрежденій.
Насколько проектъ Маньена-Бетмона проникнутъ враждой къ системѣ Второй Имперіи, настолько проектъ Савари носитъ отпечатокъ извѣстной уступчивости, духа соглашенія. Это и не удивительно, такъ какъ проектъ этотъ буквально повторялъ работу коммиссіи 1870 года, засѣдавшей, когда Имперія еще существовала, и когда поэтому со многимъ надо было еще считаться.
Для Савари главный вопросъ заключается въ слѣдующемъ: оставаться ли на почвѣ закона 18-го іюля 1866 года, т.-е. расширять ли рамки дѣятельности департаментскихъ совѣтовъ, ни въ чемъ не измѣняя ихъ организаціи? или, наоборотъ, внести какое-нибудь новое организаціонное начало, а именно, участіе представителей департамента въ активной администраціи его интересовъ?
Ha послѣдній вопросъ, какъ намъ извѣстно, поставленный еще при Второй Республикѣ, — тогда, въ коммиссіи 1851 года, послѣдовалъ отрицательный отвѣтъ; т.-е. коммиссія эта, раздѣляя воззрѣнія значительнаго числа департаментскихъ совѣтовъ, не признавала своевременнымъ участія послѣднихъ въ администраціи. Ho она не оспаривала возможности осуществить эту идею въ будущемъ 1).
Коммиссія 1870 года и, вслѣдъ за ней, проектъ Савари считали, что это „будущее“ наступило; ими было признано, въ принципѣ, участіе представителей мѣстнаго населенія въ департаментской администраціи.
По мнѣнію Савари, если законъ 1866 года не принесъ ожидавшихся отъ него плодовъ, такъ это именно потому, что внѣ сессій департаментскихъ совѣтовъ населенію не прихо- [290]дится ничего и слышать о вещахъ близко его касающихся.
Необходимость должности префекта, какъ представителя государственной власти въ департаментахъ, не оспаривалась; но трудность вопроса заключалась въ выясненіи того, въ какомъ отношеніи онъ будетъ стоять къ представителямъ департаментскаго совѣта въ администраціи мѣстныхъ интересовъ. Тутъ возможны были двѣ системы: или обособить администрацію префекта (какъ представителя государственной власти въ департаментѣ) отъ администраціи чисто департаментскихъ интересовъ (т.-е. тѣхъ, которые будутъ обозначены въ законѣ какъ таковые); такого рода раздѣленіе, обособленіе двухъ по существу администрацій, до сихъ поръ слитыхъ въ администраціи префекта, іерархически подчиненной отдѣльнымъ министерствамъ и вообще центральному правительству—въ чемъ именно и заключалась цен- трализація—такого рода раздѣленіе именно и предлагалось проектами Родо и Бетмона-Маньена. Это—одна система.
Или же представлялось возможнымъ послѣдовать примѣру иностранныхъ законодательствъ, напримѣръ, Бельгіи и Италіи, и цоставить рядомъ съ префектомъ особую постоянную депутацію отъ департаментскаго совѣта — департаментскую коммиссію.
Первая изъ этихъ системъ признана была еще коммиссіей 1870 года за практически неосуществимую. Дѣйствительно, она требовала со стороны реформаторовъ огромной рѣшительности; пришлось бы порвать съ цѣлой массой издавна затверженныхъ и отвердѣлыхъ правилъ, привычекъ, идей. Отъ національнаго собранія, по составу его, также трудно было ожидать мѣръ революціонныхъ.
Напротивъ, вторую систему—участія коммиссіи въ завѣдываніи департаментскими интересами можно было испытать; проектъ Савари и остановился на ней; но, отдавая большую дань традиціоннымъ догмамъ французской администраціи, онъ для обозначенія роли коммиссіи въ отно-
шеніи къ префекту вдохновляется, въ сущности, все той же пресловутой формулой Редерера: „чіёІіЬёгег est Ie fait de plusieurs, agir est Ie fait d’un seul“, примѣненной нѣкогда въ разграниченіи ролей префекта и департамент* скаго совѣта.
Такимъ образомъ (въ дѣлахъ чисто департаментской администраціи) акты исполненія въ собственномъ смыслѣ слова и связанная съ ними отвѣтственность должны по- прежнему остаться за префектомъ; а „контроль, надзоръ, обсужденіе* должны были отойти къ департаментской коммиссіи.
Ho далѣе, въ виду такого строгаго (по мнѣнію Ca- вари) разграниченія ролей, префектъ не можетъ уже (какъ, напримѣръ, бельгійскій губернаторъ провинціи и какъ того желали иные) предсѣдательствовать въ земской депутаціи.
Проектъ, между прочимъ, предоставляетъ департаментскому совѣту замѣщеніе всѣхъ должностей, оплачиваемыхъ изъ департаментскихъ средствъ; генеральному же совѣту принадлежитъ общее завѣдываніе всѣми департаментскими интересами; власть рѣшенія по текущимъ дѣламъ должна перейти въ руки департаментской коммиссіи; но за префектомъ остается исполненіе въ тѣсномъ смыслѣ слова—и отвѣтственность.
Такимъ образомъ, проектъ Савари, при всѣхъ новшествахъ, предлагалъ наименѣе радикальное рѣшеніе вопроса: сохраненіе исполнительныхъ функцій въ дѣлахъ департаментачза централизованнымъ механизмомъ государственной администраціи.
Какъ признался самъ докладчикъ коммиссіи, Ваддинг- тонъ, она съ особенной пользой для себя изучила проектъ Савари; иначе говоря, она взяла себѣ за руководство труды коммиссіи 1870 года. Точка зрѣнія проекта Маньена-Бетмона, заключавшаяся въ глубокомъ и даже враждебномъ недовѣріи къ органамъ центральной власти,
не могла найти приверженцевъ въ составѣ коммиссіи 1871 года, гдѣ преобладали люди умѣренныхъ воззрѣній. Центральная власть перешла въ другія руки — въ ихъ руки, въ концѣ концовъ. Попытка организовать мѣстное самоуправленіе совершенно внѣ и помимо общаго административнаго строя Франціи не могла быть одобрена въ странѣ, теперь особенно нуждавшейся въ единодушіи общества и правительства.