§ 1. Національное Собраніе и вопросъ о децентрализаціи.
Программа децентрализаціи, усвоенная въ самую послѣднюю минуту правительствомъ Наполеона Ш-го, была навязана ему извнѣ, силой политическихъ обстоятельствъ— усиленіемъ либеральной оппозиціи, разные элементы которой, какъ мы это видѣли, считали административную реформу неотложной.
Напротивъ, Національное Собраніе, вышедшее изъ выборовъ 8-го февраля 1871 года, по самому своему составу должно было считать и считало децентрализацію своей идеей. Его большинство составляли монархисты. приверженцы старшей или младшей линіи, — сторонники парламентаризма, консерваторы во всемъ, что касалось соціальныхъ отношеній.
Консервативно-монархическій характеръ Національнаго Собранія, собравшагося сначала въ Бордо 12-го февраля, наложилъ, какъ извѣстно, отпечатокъ на все политическое развитіе Франціи, въ первые годы З-ей республики.
Республика, провозглашенная по почину парижанъ,
4- го сентября 1870 года, должна была теперь сдѣлаться „республикой безъ республиканцевъ44, и ея исполнительную власть ввѣрили старому Тьеру, ради его авторитета дѣлового человѣка. Вопросъ о формѣ правленія оставался открытымъ. Настоящая борьба изъ-за нея, борьба между демократіей и монархіей, которая нѣсколько лѣтъ спустя чуть не окончилась въ пользу послѣдней, эта борьба была бы теперь неумѣстна.
Національному Собранію пришлось начать съ тяжелой задачи — ликвидировать безславную воЙну съ Германіей; и, одновременно, ему пришлось вести еще болѣе безславную войну съ Парижской Коммуной.
Несчастія Франціи—ея разгромъ непріятелемъ и красное знамя, смѣло вывѣшенное въ Парижѣ, только что пережившемъ долгую осаду, не являлись ли оправданіемъ, доказательствомъ, освященіемъ тѣхъ идей, которыя принесло съ собой въ Собраніе большинство депутатовъ? Ихъ публицисты предостерегали страну отъ возможной въ Парижѣ соціальной революціи; и вотъ она была возвѣщена.
Ихъ руководители оспаривали взглядъ, будто для Франціи нѣтъ спасенія внѣ централизаціи: теперь, кичившаяся ею Франція, разъ пораженная, оказалась парализованной.Децентрализація была положительной и практической идеей, прочнымъ достояніемъ людей, сжившихся съ ней еще когда они были въ оппозиціи, а теперь получившихъ вліяніе на дѣла.
Правда, въ личности главы исполнительной власти. Тьера, они имѣли дѣло съ непримиримымъ противникомъ децентрализаціи; съ этимъ пришлось считаться, какъ мы увидимъ; но Національное Собраніе было очень высокаго мнѣнія о собственной роли въ устроеніи судебъ Франціи. Законъ 10-го августа 1871\'года о генеральныхъсо- вѣтахъ, возникновеніе котораго намъ надо изучить, былъ всецѣло дѣтищемъ парламентской иниціативы и долженъ былъ означать приложеніе на практикѣ идей, развитіе которьтхъ, съ начала XIX вѣка, мы прослѣдили; идей,
окончательно созрѣвшихъ къ концу Второй Имперіи и еще больше оправданныхъ обстоятельствами ея паденія.
Законъ этотъ свидѣтельствовалъ о недовѣріи къ Парижу бюрократическому; именно этимъ Парижемъ провинція чувствовала себя всегда связанной, стреноженной. A вмѣстѣ съ подавленіемъ возстанія Коммуны проявилось недовѣріе провинціи къ Парижу революціонному; припомнимъ, какъ ужевъ 1849 — 1851 году департаментскіе совѣты выражали свою готовность принять мѣры въ случаѣ попытки столицы произвести переворотъ *); въ 1871 году представители именно провинціальной Франціи показали, что они не на шутку приверженцы государственнаго единства страны. Ихъ децентрализація ничего не имѣла общаго съ идеалами Коммуны.
Послѣдняя подъ единствомъ разумѣла свободное федеративное единеніе общинъ Франціи. Ho Парижская Коммуна, прежде всего, желала отдѣлиться отъ французскаго государства; она желала бороться именно съ политическимъ единствомъ страны, сохраненіекотораго было всегда догматомъ французскихъ децентрализаторовъ.
Сепаратизмъ Коммуны осложнялся ея соціальной программой. И въ томъ, и въ другомъ отношеніи Національное Собраніе стояло на противоположной точкѣ зрѣнія. Оно энергично подавило возстаніе—отвоевало у революціонеровъ часть французской территоріи, столицу Франціи [281] [282]).
Поэтому нѣтъ никакой непослѣдовательности въ томъ, что вопросъ о децентрализаціи былъ поставленъ въ Національномъ Собраніи какъ разъ во время гражданской войны.
Собраніе не выдвинуло большихъ творческихъ умовъ; чувствуя необходимость обновленія для Франціи, оно не умѣло намѣтить чего-нибудь оригинальнаго. Глава новаго правительства, Тьеръ, самый опытный тогда государ-
ственный человѣкъ, ни по возрасту, ни по взглядамъ и качествамъ своимъ не былъ реформаторомъ. И Собраніе питалось старыми идеями. Въ вопросѣ одецентрализаціи оно ничего почти не прибавило къ тому, что предлагалось и обсуждалось раньше, въ 1848 году и при Второй Имперіи. Тѣ же люди, тѣ же пѣсни.
Занятія Собранія начались въ Бордо 12 февраля 1871 года, а уже 3-го марта было внесено группой лицъ, въ томъ числѣ Родо и Ваддингтономъ, предложеніе— выбрать спеціальную „коммиссію децентрализаціи64 1).
Собраніе не успѣло еще рѣшить этого вопроса, какъ уже цѣлый проектъ реформы департаментскаго самоуправленія былъ внесенъ тѣми самыми депутатами, Бетмономъ и Маньеномъ, которые безуспѣшно предлагали рядъ поправокъ къ закону 1866 года о генеральныхъ совѣтахъ, при его обсужденіи Законодательнымъ Корпусомъ 2).
Починъ отдѣльныхъ лицъ и группъ нашелъ крѣпкую поддержку въ Собраніи, признавшемъ неотложность вопроса о децентрализаціи, и немедленно была образована спеціальная коммиссія для его разработки3). He трудно
\') Протоколъ засѣданія 3-го марта въ Journal officiel, 26 mars 1871,Annexe № 15. Proposition tendant & Ia nomination d’une commission de decentralisation, presentee par M.
M. Ie marquis de Tal- houet, Raudot, Waddington... Въ мотивировкѣ указывалось на важность „скорѣйшаго приложенія идей, созрѣвшихъ во многихъ умахъ п которыя должны содѣйствовать—если ихъ осуществить съ соблюденіемъ благоразумной мѣры—возрожденію Франціи*.Аналогичное предложеніе было внесено въ Собраніе и другой rpyunofl народныхъ представителей 29 марта. Въ предложеніи этомъ необходимость немедленной децентрализаціи выдвигалась рядомъ съ требованіемъ неприкосновенности политическаго единства Франціи. См. ib. 9-го апрѣля, Annexe n°93.Proposition concernant Ia d6centralisationadministra- tive et Ie maintien de Tintegrit6 de l’unite politique de Ia nation fran9aise, present6e par M. M. Journault, Aclocque, С. Fouquet etc.
2) Cp.BHmecTp.222-3.Journal officiel (4апрѣля),Аппехеп°82.Рго- positions relatives, Ia ргетіёге, & Torganisation des conseils generaux de departeraent, Ia deuxiёme, aux attributions des conseils g6n6raux, presentees par M. M. Magnin et Bethmont, membres de TAssemblee nationale.
3) Всѣ предложенія, касавшіяся децентрализаціи, были переданы въ эту коммиссію (изъ 30 членовъ), гдѣ интересы мѣстнаго самоуправленія
было убѣдить Собраніе въ необходимости этого шага. Докладчикъ вопроса, депутатъ-легитимистъ виконтъ де-Мо (Meaux) напомнилъ Собранію, съ какимъ единодушіемъ избиратели заявляли своимъ представителямъ о необходимости реформировать внутреннюю администрацію и создать, по крайней мѣрѣ, „противовѣсъ и барьеръ" централизаціи 1). Никогда, по словамъ консервативнаго депутата, страна не ощущала болѣзненнѣе, какъ ей дорого ея національное единство, чѣмъ теперь, когда единство это нарушено непріятельскимъ завоеваніемъ и оспаривается „дикимъ бунтомъ". Съ другой стороны, факты показали съ наглядностью, что крайняя централизація пагубна для свободы, не[283] [284] принося вовсе пользы даже внѣшнему могуществу, какъ подтвердила война.
Наконецъ, самая задача реформъ облегчается трудами (по вопросу о децентрализаціи) коммиссій, работавшихъ наканунѣ 2 декабря 1851 г. и наканунѣ паденія Имперіи; и, что особенно важно, по этому вопросу нѣтъ разногласій между партіями.Коммиссія о децентрализаціи, выбранная Національнымъ Собраніемъ въ апрѣлѣ, состояла изъ легитимистовъ, орлеанистовъ и умѣренныхъ республиканцевъ (болѣе умѣренныхъ чѣмъ республиканцевъ). Занятія ея шли такъ быстро, что уже 14 іюня Ваддингтонъ представилъ Co-
бранію свой докладъ, содержавшій мотивы и проектъ закона *).
Ha недостатокъ матеріаловъ коммиссія не могла пожаловаться. Она имѣла въ своемъ распоряженіи, помимо цѣлаго ряда предложеній, данныхъ и проч., доставленныхъ не только депутатами, но и частными лицами, спеціалистами по вопросу, — три проекта, принадлежавшіе знакомымъ намъ дѣятелямъ: Маньену и Бетмону, Савари и Родо.
Далѣе, изъ Бельгіи были получены драгоцѣнные матеріалы по бельгійскому самоуправленію.
Ссылки tfa Бельгію дѣлались неоднократно и въ прежнихъ дебатахъ; теперь, комм^ссія особенно внимательно изучаетъ законодательство страны, сознательно, съ самаго же начала своей конституціонной жизни, замѣнившей децентрализаціей режимъ ѴІІІ-года [285] [286]). Ho главнымъ базисомъ занятій были, конечно, французскіе проекты; и особенно, по признанію Ваддингтона, трудъ Савари, воспроизводившій безъ всякаго измѣненія проектъ коммиссіи 1870 года (работавшей подъ предсѣдательствомъ Одилона Барро)[287]).
Проектъ Бетмона и Маньена былъ повтореніемъ ихъ же предложенія Законодательному Корпусу въ 1866 году; а Родо оставался вѣренъ своимъ идеямъ, выраженнымъ еще при второй Республикѣ—въ парламентѣ и въ спеціальныхъ сочиненіяхъ[288]).
Какъ мы видимъ, прочныя нити связывали занятія коммиссіи съ прежними попытками этого рода; традиціи школы децентрализаторовъ дошли до нея въ достойномъвидѣ. Никогда еще—ни раньше, ни позже—шансы децентрализаціи не были такъ значительны. Само Собраніе взяло на себя иниціативу реформы; очень многіе изъ его членовъ входили одновременно и въ составъ департаментскихъ совѣтовъ; такъ что законъ 1871 года объ этихъ совѣтахъ былъ какъ бы собственнымъ ихъ дѣтищемъ.