3. Докладъ Ваддингтона.
Коммиссія децентрализаціи не измѣнила своему названію: она дѣйствительно вдохновилась идеей децентрализаціи; но она боялась взять на свою отЬѣтственность слишкомъ радикальную ломку.
Первымъ дѣломъ, она отклонила предложеніе Родо о созданіи 24-хъ большихъ провинцій; отклонила, потому что не видѣла въ общественномъ мнѣніи никакой опоры для подобной новизны. Въ этихъ провинціяхъ или усмо* трѣли бы отголосокъ стараго порядка, реакцію, или же сочли бы ихъ совершенно излишнимъ осложненіемъ.
Интересы, общіе нѣсколькимъ смежнымъ департаментамъ, могутъ найти, по мнѣнію коммиссіи, удовлетвореніе и другимъ путемъ—можно разрѣшить имъ, въ извѣстныхъ случаяхъ, соединяться для удовлетворенія соединенными силами данному общему интересу.
Относительно департаментовъ коммиссія принимаетъ постановку вопроса проекта Савари, т.-е. и для нея суть дѣла заключается въ выборѣ между двумя системами: системой закона 1866 года и предоставленіемъ департаментскому совѣту доли участія въ администраціи^департамент- скихъ интересовъ.
Къ закону 1866 года коммиссія относится болѣе снисходительно, чѣмъ проекты, бывшіе на ея разсмотрѣніи. Она знаетъ, что именно этимъ закономъ создана независимость цѣлаго ряда департаментскихъ постановленій; но, конечно, непосредственнаго вліянія на текущую администрацію генеральный совѣтъ и по этому закону не имѣлъ. O дѣйствіяхъ префекта между сессіями онъ не имѣлъ никакихъ свѣдѣній.
Такая удаленность департаментскаго совѣта отъ те-
кущихъ дѣлъ — аномалія, и не можетъ быть удержана, особенно послѣ закона 15 апрѣля 1871 года, вернувшаго большей части французскихъ общинъ выборъ админи- стратора-мэра. Департаменты также должны быть удовлетворены въ этомъ отношеніи.
Наличная система не нашла среди членовъ коммиссіи ни одного защитника. Для всѣхъ была ясна необходимость выдѣлить изъ компетенціи префекта все, что не имѣетъ отношенія къ главнымъ отраслямъ управленія *).
Ho какъ реформировать?
Система распредѣленія, размежеванія функцій мѣстнаго управленія между префектомъ, представителемъ центральной власти и департаментскимъ „администраторомъ", по выбору совѣта, не имѣла сторонниковъ въ коммиссіи; во- первыхъ, вслѣдствіе трудности разграниченія двухъ сферъ, во-вторыхъ, вслѣдствіе того, что ею ограничивается число лицъ, вершающихъ дѣла, и, поэтому, не достигается существенная задача децентрализаціи — создать для населенія практическую школу свободы и самоуправленія.
Вслѣдъ за проектомъ 1870 года подавляющимъ большинствомъ была принята идея созданія въ каждомъ департаментѣ особой департаментской коммиссіи.
Конечно, при выясненіи роли послѣдней, пришлось имѣть дѣло съ тѣми же трудностями, какъ и въ 1870 году. Коммиссія децентрализаціи не могла и не желала отрицать успѣшности коллегіальной мѣстной администраціи въ Бельгіи; но она вынуждена была считаться съ фактомъ, что во Франціи эта система рѣшительно не пользуется популярностью, и что въ этой странѣ пресловутая формула Редера слыветъ за непреложную истину. Коммиссія, ни на минуту не забывая роли префектовъ Наполеона III, какъ опоръ правительства, видѣла въ этомъ извращеніе, злоупотребленіе, самый же институтъ префектовъ вовсе ужъ не казался ей такимъ негоднымъ.
x) „...Votre commission a recherch6 Ies moyens d’enlever au represen- tant du pouYoir central Ies attributions qui ne touchent pas aux grands services publics, sans cependant compromettre Ia bonne et Ia prompte expedition des affaires,locales"... J. 0., ib., p, 1685.
Разъ окончательно упразднили систему правительственныхъ кандидатуръ, и дѣятельность префектовъ будетъ поставлена закономъ въ отчетливыя границы, то является возможность оставить, въ общихъ чертахъ неизмѣненнымъ основное, традиціонное начало французскаго административнаго права—единство исполненія.
Ho если „исполнять[291] будетъ префектура, спрашивается, что же будетъ дѣлать департаментская кои- миссія?
Чтобы выяснить это, необходимо указать слѣдующее какъ видно изъ доклада Ваддингтона, департаментской коммиссіи не предназначался какой-нибудь самостоятельный кругъ дѣлъ; нѣтъ, роль ея заключалось скорѣе въ томъ, чтобы дать больше дѣйствительности и силы власти департаментскаго совѣта.
Въ принципѣ власть эта была уже признана закономъ; вѣдь, особенно послѣ 1866 года, департаментскій совѣтъ постановлялъ; префектъ исполнялъ. Ho соотношеніе этихъ двухъ величинъ легко могло напоминать соотношеніе хозяина имѣнія, разъ въ годъ просматривающаго отчеты и дѣловыя книги, и управляющаго, въ чьихъ рукахъ на самомъ дѣлѣ все.
Съ закрытіемъ сессій, дѣятельность генеральнаго совѣта пріостанавливается; и вотъ, чтобы „продолжить эту дѣятельность* въ промежуткахъ между сессіями, чтобы не оставить исполненіе того, что было постановлено департаментскимъ совѣтомъ, безъ руководства и надзора, создается департаментская коммиссія 1J. Она дѣйствуетъ въ предѣлахъ компетенціи и власти департаментскаго совѣта, отъ его имени, придаетъ болѣе конкретный видъ его постановленіемъ общаго характера и контролируетъ ихъ исполненіе, но само исполненіе принадлежитъ, попрежнему, префекту.
A такъ какъ основной идеей проекта 1871 года является строгое отграниченіе сферъ дѣятельности департаментскаго совѣта и департаментской коммиссіи съ одной стороны, и префекта съ другой, то послѣднему и нельзя было предоставить роли предсѣдателя этой коммиссіи; подобная роль повела бы или къ поглощенію коммиссіи префектомъ, или же къ постоянному между ними конфликту.
Такъ былъ разрѣшенъ коммиссіей 1871 года самый важный вопросъ реформы *).
Ho, затѣмъ, и въ другихъ отношеніяхъ она кое-что предложила существенно новаго (сравнительно съ дѣйствовавшимъ законодательствомъ), кое-чему дала дальнѣйшее развитіе.
Прежде всего она поспѣшила удовлетворить запросамъ, давно созрѣвшимъ.
Срокъ полномочій департаментскихъ гласныхъ пониженъ съ 9 на 6 лѣтъ. Сужденіе о законности выборовъ передано департаментскимъ совѣтамъ.
Вслѣдъ за проектами 1850-го и 1870-го годовъ, и новый проектъ дѣлаетъ обязательной ежегодно вторую сессію совѣтовъ.
Нечего и говорить, что публичность ихъ засѣданій, существовавшая 4 года (послѣ декрета 3 іюля 1848 года) и отмѣненная въ 1852 году, возстановляется проектомъ.
Bce это въ интересахъ значенія и независимости совѣтовъ. A такъ какъ вся реформа была своего рода процессомъ противъ префектовъ и чрезмѣрной власти центральнаго правительства, то естественно, что коммиссія желала обезопасить генеральные совѣты отъ произволь-
наго ихъ распущенія исполнительной властью. Проектъ передаетъ эту функцію власти законодательной.
Что касается предметовъ вѣдомства департаментскихъ совѣтовъ, то здѣсь не было предложено особенно глубокихъ измѣненій.
Сохранены 4 типа постановленій совѣтовъ: постановленія „суверенныя", верховныя (относительно раскладки прямыхъ налоговъ между округами); постановленія окончательныя (т.-е. тѣ, которыя могутъ быть лишь кассированы въ теченіе 2-хъ мѣсяцевъ, на основаніи незаконности); постановленія, требующія утвержденія, и, наконецъ, простыя мнѣнія. Конечно, вторая категорія получаетъ нѣкоторое—но не особенно значительное расширеніе; относительно З-ей, т.-е. постановленій, утверждаемыхъ правительствомъ, проектъ вноситъ существенное измѣненіе; именно, раньше не существовало для этихъ утвержденій ни сроковъ ни вообще обязательности какого либо отвѣта, теперь, проектъ признаетъ за постановленіями этой группы обязательную силу по истеченіи извѣстнаго срока (три мѣсяца со дня закрытія сессіи), хотя бы утвержденія не послѣдовало; неутвержденіе должно быть мотивировано.
Затѣмъ, слѣдуя проекту 1870 r., и коммиссія 1871 года предлагаетъ разрѣшить департаментскимъ совѣтамъ изъявленіе политическихъ ходатайствъ.
Относительно департаментскихъ финансовъ и бюджета, коммиссія остается на почвѣ закона 1866 года. Тѣ же добавочные сантимы, та же предѣльность обложенія. По- прежнему, департаментъ не будетъ имѣть своихъ сборщиковъ и казначеевъ. Если онъ теряетъ проценты, которые ему приносили бы свободные фонды, зато онъ возмѣщаетъ это экономіей, создаваемой отсутствіемъ собственнаго финансоваго персонала.
Съ учрежденіемъ департаментскихъ коммиссій роли въ составленіи бюджета распредѣлятся такъ: префектъ является какъ бы министромъ финансовъ департамента, департаментская коммиссія—коммиссіей бюджета, а департаментскій совѣтъ—парламентомъ.
Въ области финансовъ надо отмѣтить слѣдующую идею коммиссіи, идею, которую послѣдняя считала особенно благопріятной для децентрализаціи: она предлагала передать департаментскимъ земствамъ суммы, находившіяся въ распоряженіи разныхъ министерствъ на опредѣленныя нужды мѣстнаго характера. Измѣнялось не назначеніе суммъ, а органъ, ихъ распредѣляющій; раньше— министерства, теперь —генеральные совѣты. Разверстка этихъ кредитовъ между департаментамй происходила бы ежегодно особымъ актомъ законодательной власти *).
Передача 18.000.000 франковъ ежегодно въ распоряженіе мѣстныхъ совѣтовъ на нужды школъ, сельскаго хозяйства, благотворительности явилась-бы, конечно, актомъ децентрализаціи. Ho коммиссія не была ослѣплена одной этой идеей — децентрализаціи; такъ напримѣръ она отклонила мысль о передачѣ департаментамъ національныхъ (шоссейныхъ) дорогъ, вмѣстѣ съ соотвѣтствующими кредитами государственнаго бюджета 2).
Мы не будемъ останавливаться на функціяхъ надзора за общинами, которыя проектъ, слѣдуя въ этомъ отношеніи Нансійской программѣ, возлагалъ на департаментскіе совѣтъ и коммиссію.
Эта часть проекта была сильно переработана Національнымъ Собраніемъ.\') A именно, ua основаніи табели, приложенной къ ежегодному закону о финансахъ. Кредиты, о передачѣ которыхъ шла рѣчь и достигавшіе въ совокупности цифры 18.000.000 фр. (въ бюджетѣ 1870 года), принадлежали слѣдующимъ министерствамъ: исаовѣданій (пособія на строительныя работы), внутр. дѣлъ (пособія благотворительнымъ учрежденіямъ), народнаго просвѣщенія (расходы начальныхъ школъ), земледѣлія и торговли (субсидіи сельскохозяйственнымъ союзамъ; вспомоществованія на случай стихійныхъ несчастій). См. J. О. ib. 1717.
2) Въ принципѣ, коммиссія не была противъ этого перенесенія изъ государственнаго въ департаментскіе бюджеты 40.000.000 фр., отпускаемыхъ ежегодно на содержаніе національныхъ дорогъ. Ho она не могла принять условія, на которомъ министерство обществ, работъ соглашалось на эту реформ у,—обязательнаго предоставленія работъ корпусу инженеровъ иутей сообщенія. Кромѣ того, „подарокъ" обезцѣнивался запущенностью дорогъ въ департаментахъ, подвергшихся нашествію, и необходимостью передѣлки всей сѣти на Западѣ, въ связи съ новой системой обороны. См. J. О. ib. 1714.
Ha всю свою работу коммиссія децентрализаціи смотрѣла какъ на разрѣшеніе задачи для данныхъ условій. He выдавая предложенныхъ ею измѣненій за послѣднее слово децентрализаціи, она считала, что если законъ, ею редактированный, получитъ санкцію Національнаго Собранія; если примѣненіе его останется вѣрнымъ основной его идеѣ—то будетъ сдѣланъ великій шагъ впередъ. „Въ современномъ положеніи страны, заявлялъ Ваддинг- тонъ, при общемъ смятеніи умовъ, было бы неосторожно пытаться сдѣлать больше. Наилучшія реформы тѣ, которыя соблюдаютъ осторожность и мѣру; потому что онѣ не приводятъ къ реакціи; если послѣ насъ пожелаютъ расширить рамки этого преобразованія, мы будемъ рукоплескать такой попыткѣ, счастливые тѣмъ, что мы вырыли фундаментъ зданія и заложили его краеугольный камень*.