§ 4. Пар- тШные взгляды и иллювіи.
Изъ всѣхъ этихъ данныхъ очевидно, что коммиссія, на которую возложена была Національнымъ Собраніемъ разработка вопроса о децентрализаціи, не желала крутой реформы; или, точнѣе, она была на сторонѣ коренного, но постепеннаго измѣненія.
Она считалась съ трудными обстоятельствами Франціи и съ невыясненностью ея внутренняго и внѣшняго политическаго положенія.Bo всякомъ случаѣ, въ виду осмотрительности, какую коммиссія обнаружила, намѣчая программу реформы, можно было ожидать, что Національное Собраніе, въ общемъ настроенное съ самаго начала въ пользу децентрализаціи, одобритъ предложенный планъ.
Ha самомъ дѣлѣ, ограниченія, урѣзки того, что сама коммиссія уже достаточно урѣзала, не заставили себя ждать. И это не только потому, что въ Собраніи имѣлись сторонники централизаціи, считавшіе ее именно теперь необходимой, или противники (по соображеніямъ политическимъ) децентрализаціи въ той формѣ, какъ она предлагалась; но еще и потому что для кружковъ наи-
болѣе расположенныхъ къ реформѣ вопросъ довольйо скоро утратилъ остроту: очевидная вещь, нельзя было съ одинаковой энергіей нападать на административныя злоупотребленія Имперіи и на ту же „централизацію* въ рукахъ, въ концѣ концовъ, самого же Національнаго Собранія. Затѣмъ, глубокая взаимная отчужденность демократическаго меньшинства и монархическаго большинства вліяла, съ своей стороны, на дебаты и не разъ придавала доводамъ черезчуръ партійный оттѣнокъ.
Очень понятно было возраженіе реформѣ съ точки зрѣнія опасностей федерализма и ущерба государственному единству; разъ находились люди, выдвигавшіе подобные доводы и прежде, всякій разъ какъ заходила рѣчь о пересмотрѣ административной системы, то какъ было имъ не найтись теперь, послѣ возстанія коммуны, дѣйствительно одушевленной идеаломъ федерализма? *).
Даже признавая основныя идеи реформы, можно было считать ее несвоевременной 2).Правда, такая преувеличенная осторожность раздѣлялась немногими. Существеннѣйшей частью проекта являлась департаментская коммиссія; на нее то и направилась критика.
Доводы были издавна выработаны и общеизвѣстны. [292]
Предубѣжденіе противъ коллегіальной администраціи всегда оправдывалось тѣмъ, что ею не достигается, не гарантируется отвѣтственность; между тѣмъ какъ при строго единоличномъ характерѣ должности префекта, отвѣтственность чрезвычайно отчетлива. Итакъ, раздѣленіе отвѣтственности, аедущее къ безотвѣтственности—вотъ первый и важнѣйшій недостатокъ предложеннаго учрежденія.
Ha указаніе, что примѣры такихъ государствъ, какъ Бельгія, свидѣтельствуетъ объ обратномъ, отвѣчали, опять-таки, традиціонно: нравы во Франціи не тѣ; причемъ забывали, что главной задачей реформы было именно повліять на нравы, поощрить въ обществѣ самодѣятельность. Hp этотъ доводъ о преимуществѣ единоличныхъ органовъ съ точки зрѣнія отвѣтственности имѣлъ BO Франціи всегда магическую силу; преимущество это не доказывалось, оно предполагалось самоочевиднымъ; одинъ изъ многихъ примѣровъ того,\' какъ глубоко могутъ въ каждой странѣ пускать корни разныя мнимыя политическія аксіомы. Проектъ закона прошелъ черезъ три обсужденія въ Національномъ Собраніи; тщетно было бы искать въ его преніяхъ хоть одну попытку показать, въ чемъ собственно заключаются гарантіи отвѣтственности префектовъ передъ департаментскимъ населеніемъ за исправное веденіе департаментской (въ матеріальномъ, а ие формальномъ смыслѣ) администраціи. Что они отвѣчаютъ центральной власти за исправное исполненіе своихъ служебныхъ обязанностей, въ этомъ не было сомнѣнія, но вѣдь не въ этомъ было дѣло.
Конечно, ни одинъ департаментскій сантимъ не расходовался префектомъ безъ отчета генеральному совѣту; въ вопросахъ департаментскаго интереса онъ исполнялъ въ концѣ концовъ постановленія департаментскихъ представителей; но въ самомъ исполненіи онъ былъ свободенъ, и отвѣтственность его была чисто моральной.
Какъ бы то ни было, цѣлесообразность созданія департаментской коммиссіи вызывала сомнѣнія. Находили, что она окажется въ постоянномъ конфликтѣ съ пре-
фектомъ, что или онъ поглотитъ ее, или, наоборотъ, его власть обезличится передъ ея ролью. Поэтому-то вопросъ о томъ, ковіу въ ней предсѣдательствовать, вызвалъ особенно сильный разладъ; боялись выборъ его предоставить самой коммиссіи, чтобы не создавать рядомъ съ префектомъ подобія единоличнаго администратора по выбору.
Затѣмъ вопросъ о вознагражденіи членовъ департаментской коммиссіи вызвалъ живой обмѣнъ репликъ между сторонниками и противниками демократическаго разрѣшенія вопроса; а мысль перенести на департаментскій совѣтъ и на его коммиссію опеку общинъ дала поводъ къ заподазриванію сторонниковъ децентрализаціи въ скрытомъ намѣреніи, подъ видомъ мѣстныхъ вольностей, организовать партійную администрацію на мѣстахъ.
Уже на самомъ характерѣ этихъ доводовъ можно видѣть, что политическая оцѣнка легла въ основу всего обсужденія проекта Національнымъ Собраніемъ.
Еслибы взгляды на разные важные вопросы государственной жизни, напр. на мѣстное управленіе, податную систему, колоніальную политику или народное образованіе, были бы тѣсно связаны съ политическимъ лагеремъ, къ которому люди себя причисляютъ; и еслибы въ предѣлахъ каждой большой партіи установилось единодушіе по этимъ вопросамъ, это было бы большимъ выигрышемъ, во всякомъ случаѣ, упрощеніемъ въ политической жизни. Въдѣйствительности\'сплошь и рядомъ разногласія политическія и разногласія экономическія, религіозныя, національныя взаимно не покрываются.
По изучаемому нами вопросу мы видимъ, что въ 1871 г. во Франціи за децентрализацію были преимущественно монархисты (орлеанисты и легитимисты), державшіеся либеральныхъ традицій, умѣренные либералы, не примыкавшіе ни къ правому, ни къ лѣвому крылу, и кое- кто изъ демократовъ (послѣднихъ слѣдовало бьт назвать либералами-республиканцами, первыхъ—либералами-мо- нархистами, а вторыхъ—просто либералами).
Противниками предложенной реформы являлись: группа бонапар-тистовъ, затѣмъ нѣкоторые депутаты правой, считавшіе эту реформу или, несвоевременной, или же неудовлетворительной; наконецъ, депутаты крайней лѣвой, видѣвшіе въ проектѣ опасность для демократіи, для Франціи *)- Несвоевременность реформы заключалась не только въ томъ, что Франція переживала критическія минуты. Нѣтъ, она лежала глубже. Дѣло въ томъ, что Національное Собраніе являлось единственнымъ авторитетомъ въ странѣ, и какъ разъ въ такое время, когда твердая власть признавалась необходимой. Вся издавна сложившаяся аргументація противъ централизаціи имѣла въ виду, какъ увѣряли иные, правительство 2-ой Имперіи [293] [294]). Ho теперь, было ли благоразумно ограничивать дѣйствіе центральной власти? не причинило-ли бы это прямого ущерба вліянію Національнаго Собранія? Въ такомъ смыслѣ высказался очень опредѣленно одинъ консервативный депутатъ [295]). „Разъ мы добились, говорилъ онъ, свободнаго правительства, и разъ его основами являются: Собраніе, свободно вышедшее изъ самыхъ нѣдръ страны, кабинетъ, въ свою очередь вышедшій изъ Собранія и дѣйствующій подъ его неусыпнымъ и строгимъ контролемъ; громогласная трибуна, открытая для всѣхъ требованій общественнаго мнѣнія; пресса, получившая необходимую свободу— я задаю себѣ вопросъ, не поступимъ ли мы наперекоръ природѣ свободнаго правительства, обезоруживая его; не обезоруживаемъ ли мы самихъ себя, лишая себя этого права дѣйствовать повсюду, какъ бдительная опе- кающая сила, отъиМени народной воли, представителями которой мы являемся?".
Было бы вполнѣ въ порядкѣ вещей предпочесть испытанное средство—дентрализацію, опытамъ, исходъ которыхъ могъ бы обмануть ожиданія.
Въ частности, задача децентрализаціи — служить оплотомъ противъ революцій—не будетъ ли вѣрнѣерѣ- шена сохраненіемъ за властью, теперь, въ рукахъ Національнаго Собранія, всего ея вліянія? Случись смута, окажется ли для департаментскихъ совѣтовъ посильной роль (т.*е.
мѣстныхъ „бастіоновъ" порядка), которую желаютъ на нихъ возложить? Нѣкогда крайними роялистами было заявлено, что онй поддерживали идею децентрализаціи по ошибкѣ *); затѣмъ довелось и либераламЪ сознаться,\' что они защищали ее больше въ видахъ оппозиціи [296] [297]), чѣмъ по убѣжденію; теперь, въ сущности, для политическихъ дѣятелей, признавшихъ децентрализацію вопросомъ неотложной гоеударственной • важности (при Имперіи), возникалъ соблазнъ отречься, въ свою очередь, отъ прежней вѣры [298]).He уменьшайте вліянія исполнительной власти, этимъ вы ослабите государство—вотъ что твердили противники ограниченія власти префектовъ въ пользу департамент- ской коммиссіи. При этомъ одни имѣли въ виду Національное Собраніе, другіе—будущую Республику. Конституція оставалась открытымъ вопросомъ, но кто бы ни былъ грядущій властелинъ, заботились о неприкосновенности его наслѣдія.
Мысль, что съ перемѣной режима и префекты станутъ иными, что за нихъ отвѣчаетъ министръ и что, поэтому, департаментскія коммиссіи не нужньт, не могла убѣдить сторонниковъ реформы. Самъ докладчикъ, Вадингтонъ, назвалъ - химерой и ничѣмъ необоснованной надежду, что теперь Франція будетъ имѣть лишь добродѣтельныхъ префектовъ, что никогда администрація не будетъ производить административнаго давленія и т. д. По его убѣжденію, никто не можетъ этого гарантировать; и не перемѣна правительствъ и лицъ, а лишьреформа учре- жденій можетъ дать искомое 1X
Точно такъ же Леонсъ де Лавернь, защищая идею департаментской коммиссіи, какъ вовсе не опасную и даже имѣющую въ странѣ свои историческіе корни, указалъ, что это самое „государство", о представителѣко- тораго, префектѣ, теперь такъ заботятся, слишкомъ ужъ часто мѣняетъ свою физіономію. При Имперіи префектъ— это ,оффиціальная кандидатура, расточеніе общественныхъ средствъ, абсолютная и неограниченная власть, словомъ, все что вы видѣли".
Еще вчера, т.-е. цри правительствѣ народной обороны, власть префекта означала „распущеніе всѣхъ совѣтовъ по избранію, революціонную экзальтацію, борьбу до послѣдней крайности". Теперь ничего этого нѣтъ; но вѣдь никто не знаетъ, чѣмъ будетъ государство завтра [299] [300]).Крайніе демократы считали, что Франція, формально провозгласившая республику еще 4-го сентября 1870 года, дѣйствительно находится наканунѣ превращенія въ демократію. Поэтому они знали, чтб защищали, когда, оспаривая проектъ реформы, они остаивали, „единство" своего будущаго государства fa ближайшимъ образомъ, власть префектовъ правительства Макъ-Магона).
Никто въ Національномъ Собраніи не ожидалъ отъ проекта < такихъ несчастій для Франціи, никто не принялъ такъ близко къ сердцу интересовъ—въ концф концовъ—французскихъ префектовъ и министровъ внутреннихъ дѣлъ, какъ доблестный ветеранъ демократіи, вернувшійся изъ эмиграціи, Луи-Бланъ 1J. По странной ироніи судьбы, онъ высказывался и голосовалъ въ одинаковомъ смыслѣ съ меньшинствомъ консерваторовъ, уже въ 1871 году замыслившимъ ту реакцію, ту отчаянную борьбу противъ демократіи и республики, которая лишь благодаря случайностямъ не завершилась монархической реставраціей.
Дѣло въ томъ, что Луи-Бланъ къ вопросу практической политики подошелъ съ отвлеченной и предвзятой точки зрѣнія: а именно, онъ имѣлъ въ виду не реформу, касавшуюся рамокъ дѣятельности французскихъ префектовъ съ одной стороны, а съ другой—департаментскихъ совѣтовъ, а идею демократическаго государства, и это тогда—когда формулой большинства въ Національномъ Собраніи, этомъ органѣ народнаго суверенитета, была: „республика безъ республиканцевъ"; и когда исполнительная власть была въ старческой, но\' твердой рукѣ автора „Исторіи Консульства и Имперіи".
Луи Бланъ признаетъ необходимымъ ставить государственной власти преграды, когда она и когда само государство являются чуждой обществу, извнѣ ему навязанной силой. Ho другое дѣло, говоритъ онъ, когда государствомъ является то же самое общество, дѣйствующее въ этомъ качествѣ черезъ лицъ, имъ избранныхъ. Къ конкретному французскому префекту ораторъ не питаетъ нѣжности» Ho вѣдь въ тотъ день, когда установлено будетъ конституціей, что власть исполнительная зависитъ отъ власти законодательной, въ этотъ день префекты „перестанутъ быть агентами личной власти и превратятся въ агентовъ власти національной — Собранія"... Ошибочно относиться одинаково къ такому государству, и къ Имперіи. „Не проклинайте государства, какъ когда былъ императоръ и говорили: государство—это онъ; не проклинайте его въ моментъ, когда можно будетъ, когда можно сказать: государство—это вы“.
Луи Бланъ забывалъ, что сторонники децентрализаціи признавали централизацію одинаково вредной какъ въ Имперіи, такъ и въ конституціонной монархіи или въ республикѣ; они возставали противъ единообразія, іерархіи, направленія всего ихъ центра при любомъ политическомъ режимѣ [301]). Ho выраженная Луи Бланомъ мысль была и остается традиціоннымъ воззрѣніемъ многихъ демократовъ.
Защищая префектовъ въ интересахъ демократіи, онъ старался, въ то же время, изобличить партійный—аристократическій и реакціонный характеръ всего проекта децентрализацій. Онъ видитъ въ немъ сѣмена олигархіи,
чуждой демократическимъ стремленіямъ страны. Выборы департаментскихъ гласныхъ происходятъ по кантонамъ: это ставитъ всеобщее голосованіе въ зависимость отъ мѣстныхъ вліяній. Департаментскій „суверенитетъ" въ ихъ рукахъ, и они совьютъ себѣ прочное гнѣздо въ коммиссіи, власть которой такъ значительна и такъ проникнута антагонизмомъ по отношенію къ представителю центральной власти—префекту.Затѣмъ, безвозмездность службы въ коммиссіи и 9-лѣтній срокъ полнбмочійглас- ныхъ окончательно сдѣлаетъ „мѣстныя вліянія" т.-е. крупныхъ собственниковъ и пр. хозяевами департамента *). Луи Бланъ - рѣшительный врагъ именно децентрализаціи въ пользу департаментовъ. Противъ автономіи муниципальной онъ ничего не имѣетъ [302] [303]). Община, какъ и государство, по его мнѣнію, имѣетъ самостоятельное бытіе, между тѣмъ какъ департаментъ—нѣчто’ искусственное. Это было мнѣніе многихъ французскихъ юристовъ; на подобномъ же основаніи нѣкогда оспаривали у департамента значеніе юридическаго лица. Однако, говорить въ 1871 году, что департаменты не имѣютъ собственныхъ интересовъ, было дѣйствительно вопіющимъ анахоониз- момЪ а). Ho, конечно, Луи Блану нужно быловочтобы то ни стало сокрушить департаменты, какъ мнимую цитадель реакціи.
ЕЬли этотъ корифей 1848 года могъ увидѣть въ проектѣ 1871 г. и мотивахъ Ваддингтона опасность для демократіи а въ префектахъ—ея опору, то не удивительнымъ покажется восклицаніе молодого Бриссона, болѣе зловѣщее, чѣмъ справедливое: «государственные перевороты возможны, господа, когда въ обществѣ свѣтскомъ, демократическомъ и республиканскомъ, представители націи... стремятся увлечь ее на путь клерикализма, аристократіи и монархіи" 1J.
Можно быть увѣреннымъ, что въ попыткахъ такого рода именно префекты всегда будутѣ играть роль главнаго орудія, потому что и возможны-то онѣ во Франціи лишь сверхуІ
Теперь, когда законъ 1871 года уже болѣе 30 лѣтъ въ дѣйствіи, когда выяснилось, что если законъ этотъ чѣмъ грѣшилъ, такъ это болѣе всего своей умѣренностью, трудно понять, какъ можно было въ учрежденіи департаментской коммиссіи видѣть „федерализмъ*, разрушеніе государственнаго единства Франціи или эгоистическую попытку реакціонеровъ.
Министръ внутреннихъ дѣлъ Ламбрехтъ пошелъ такъ далеко, что выразилъ опасеніе, какъ бы благодаря расширенію правъ департаментовъ не возродились провинціальные штаты Бретани, Лангедока и пр. 2). Какъ спра-
\') Ib. 235j. Надо сказать, что раздѣлявшееся демократами опасеніе, какъ бы подъ флагомъ децентрализаціи ue провезли запретной монархи- ческоЛ контрабанды, объяснялось, помимо предразсудковъ, еще и тѣмъ, что децентрализація была оффиціадьно внесена въ программу претендента на престолъ Франціи графа ІПамборъ (онъ же Генрихъ V). Въ его манифестѣ отъ 5 іюля 1871 г. читаемъ: ...„Dieu aidant, nous fonderons ensemble, et quand vous Ie voudrez, sur Ies larges assises de Ia decentralisation administrative et des franchises locales, un gou- vernement conforme aux besoins du pays"... См. текстъ этого манифеста p-ь приложеніи къ І-му тому E.Zevort,Histoire de latroisieme R6publique. Appendice, XVII; Manifeste du comte do Chambord. Cp. выше стр. 245 прим. 3.
-) См. 1642—3. Предрекать всякія пагубы единству Франціи было тѣмъ легче, что въ 1871 году сказались въ нѣкоторыхъ мѣстностяхъ страны симптомы если не сепаратизма, то какъ бы мѣстнаго эгоизма (особенно нашумѣла такъ наз. Ligue du Midi). Французская провинція, издавна пріученная слѣдить за указко& изъ центра, въ тяжелую годину нашествія не ведливо отвѣтилъ ему въ горячей репликѣ предсѣдатель коммиссіи о децентрализаціи Муленъ, всякій разъ когда предлагалась какая-нибудь реформа въ пользу самоуправленія, высказывались буквально тѣ же опасенія: теперь лишь повторяютъ доводы, которые выдвигали въ 1838 году противъ избираемости совѣтовъ, позже противъ представительсґва каждаго кантона въ департаментскомъ совѣтѣ (чего добились только въ 1848 году)[304] [305] противъ гласности засѣданій и т. д. 1J.
Особенно мѣтко и сильно возражалъ противъ наивныхъ опасеній, что пострадаетъ „единство% — Леонсъ де-Лавернь. Прежде всего, по его мнѣнію, надо условиться насчетъ этого „единства4. Отождествлять его съ административной централизаціей нельзя. Единственно важное единство—духовное—ею не гарантируется (при- мѣръ—Австрія до 1867 г.)и возможно безъ нея (Англія). Оглядываясь на только-что оконченную сокрушительную войну, ораторъ съ горечью нашелъ, что настоящаго единства, одушевленнаго \' свободой, Франція, небмотря на пресловутую централизацію, не обнаружила, и въ борьбѣ съ Германіей могла ей противопоставить лишь двѣ легенды, обѣ одинаково безумныя: легенду Имперіи и ле-. генду 1792 года*
По меньшей мѣрѣ странно думать, что послѣ трехъ вѣковъ централизованной администраціи страна, прошедшая школу Ришельё, Людовика ХІУ, Конвента и Наполеона, сразу распадется благодаря созданію департаментскихъ коммиссій. Ораторъ закончилъ словами: „Decentra- lisez, decentralisez, і1 restera toujours plus de centralisation que vous ne voudrez4 2).
Въ частности, защитникамъ проекта не трудно было показать, что департаментская коммиссія не угрожаетъ вовсе префектамъ ослабленіемъ ихъ власти. Ваддингтонъ. прочелъ Собранію длинный списокъ должностей, замѣщеніе которыхъ остается за префектомъ; онъ показалъ, какъ въ сущности мало отнимаетъ у него проектъ, предоставляя департаментскому совѣту назначенія на мѣста, оплачиваемыя изъ средствъ департамента; онъ сдѣлалъ обзоръ всестороннихъ функцій префекта, и конечно въ его доводахъ было больше убѣдительности, чѣмъ въ разсужденіи Луи Блана о префектахъ—опорѣ демократіи.
Считали, что проектъ предлагаетъ чуть не цѣлую административную революцію; это было недоразумѣніе. Ha самомъ дѣлѣ, влаеть префекта не терпѣла ущерба, но, дѣйствительно, онъ лишился возможности ею злоупотреблять.
Конечно, защитники реформы, въ отвѣтъ на опасенія и заподазриванія выставляли и обычные доводы де- цёнтрализаторовъ о необходимости развить самодѣятельность населенія, объ инертности провинціи, о самоуправленіи, какъ школѣ для администраторовъ и депутатовъ.
Въ ихъ рукахъ была такая карта, какъ возможность назвать децентрализацію общимъ дѣломъ всѣхъ партій. Они и говорили о необходимости отдѣлить администрацію мѣстныхъ дѣлъ отъ политики *). Овладѣвъ властью, каждая партія желаетъ затѣмъ навязать свою систему всей странѣ. Свободу, и ту не прочь насильственно предписать. Вотъ почему, по словамъ Рауля Дюваля, сторонники реформы желаютъ поставить барьеръ централизаціи, налагающей запретъ на всѣ живыя силы страны. И имъ же говорятъ, что они не друзья свободы! He важно, какая форма правленія установится во Франціи; важно, чтобы создались навыки политической самодѣятельности[306] [307]).
Какъ говорилъ Эрну (Ernoul) въ краснорѣчивомъ словѣ, имѣвшемъ большой успѣхъ, „управленіе страны самой страной"—пустое слово, если не дать жизни общинамъ и департаментамъ. „Est-cequevousnevoyezpasquclque chose d’ici? Les extremes sont froides en France!..* воскликнулъ этотъ ораторъ, и фраза его была подхвачена многими *).