§ 3. Законъ о депар- таментахъ 1866 года.
Тронная рѣчь 15-го февраля 1865 года возвѣстила предстоящее внесеніе въ Законодательный Корпусъ проекта о департаментскихъ (и муниципальныхъ) совѣтахъ. По словамъ императора, проектъ долженъ былъ увеличить значеніе этихъ совѣтовъ; департаменты призывались къ самодѣятельности («а traiter eux-memes leurs affaires»), ожидалось, что движеніе дѣлъ ускорится и, такимъ образомъ, „восполнится рядъ мѣръ, принятыхъ для упрощенія чрезмѣрно-сложной администраціи" 1).
Въ этихъ словахъ — намекъ на вѣрность традиціи 1852 года; но, какъ объяснялось въ мотивахъ къ проекту, составленныхъ Государственнымъ Совѣтомъ, „императоръ [236]
нашелъ, что движеніе умовъ и пріобрѣтенная уже совѣтами опытность позволяютъ сдѣлать болѣе рѣшительный шагъ въ либеральномъ направленіи" г). Дѣйствительно, языкъ мотивовъ значительно отличается отъ языка, какимъ говорилъ Вивьенъ’въ 1838 году. Именно режимъ 1838 года необходимо измѣнить: пора, чтобы департаментъ пере- сталъ быть „несовершеннолѣтнимъ, поставленнымъ подъ надзоръ, контроль, опеку правительства".
Конечно, „мотивы" дѣлаютъ классическую оговорку о необходимости сохранить неприкосновенной централизацію политическую; но, преувеличенная административная централизація признается ими за настоящій анаіронизмъ [237] [238]); тѣмъ болѣе, что она вовсе не является наслѣдіемъ Революціи, завѣты которой свято соблюдаются императоромъ; она — порожденіе Стараго порядка, какъ это доказалъ „одинъ знаменитый писатель".
Ссылка на авторитетъ Токвиля въ оффиціальныхъ мотивахъ къ закону о мѣстномъ управленіи — знаменуетъ всю перемѣну временъ [239]).
Правительственный проектъ, съ нѣсколькими измѣненіями, сталъ закономъ 18-го іюля 1866 года *), открывающимъ новую эру въ жизни департаментскихъ совѣтовъ. Изъ*за болѣе полной и охватывающей большее число вопросовъ реформы 1871 года не слѣдуетъ забывать, что начало той стадіи развитія, когда департаментскіе совѣты становятся, наконецъ, на свои ноги, относится именно къ 1866 году.
Въ принципѣ было признано, что постановленія co- вѣтовъ — и законъ перечислялъ предметы этихъ постановленій — не нуждаются болѣе въ утвержденіи ихъ правительствомъ [240] [241]); они могутъ быть лишь отмѣнены (кассированы) въ теченіе двухъ мѣсяцевъ, со дня закрытія сессіи, въ случаѣ превышенія компетенціи (pour exces de pouvoir) или нарушенія закона, а также основаннаго на законѣ общаго распоряженія (pour violation d’une dispo- sitionde Ia Ioi ou d’un reglementd’administration publique). Для отмѣны постановленія требуется декретъ и обсужденіе общимъ собраніемъ Государственнаго Совѣта [242]).
Ho исполненіе четырехъ группъ постановленій можетъ быть пріостановлено простымъ декретомъ Императора (опять-таки, въ теченіе двухъ мѣсяцевъ), то-есть, одинаково по незаконности или другому основанію, и безъ гарантіи разсмотрѣнія Государственнымъ Совѣтомъ. Постановленія эти касаются департаментскихъ и сельскихъ дорогъ большого сообщенія, дѣтскихъ пріютовъ и домовъ умалишенныхъ [243]).
До сихъ поръ, чтобы установить чрезвычайное обложеніе или заключить заемъ на нужды департамента, требовался спеціальный законъ. Теперь начало предѣльности (опредѣляемой ежегодно закономъ) примѣнено и къ чрезвычайному обложенію \').
Такимъ образомъ, роль правительства по отношенію къ постановленіямъ совѣтовъ теперь чисто отрицательная. Оно не можетъ, какъ прежде, подъ предлогомъ утвержденія окончательно рѣшать, т.-е.
измѣнять постановленія совѣтовъ; оно можетъ лишь кассировать ихъ [244] [245]).Ho зависимое положеніе совѣта выражалось не въ одной только необходимости утвержденія всѣхъ его актовъ. Обязательный характеръ значительной части департа- гадаяа
ментскихъ расходовъ дѣлалъ правительство чуть ли не полнымъ хозяиномъ департаментскаго бюджета. Законъ 1866 года строго ограничиваетъ предметы этихъ повинностей и указываетъ спеціальныя средства для ихъ покрытія въ случаѣ, если бы совѣтъ отказалъ въ нужныхъ кредитахъ 1X
Ужъ одно это измѣняло характеръ департаментскаго бюджета. Ho и вообще законъ 1866 года внесъ наиболѣе замѣтныя перемѣны именно въ департаментскій бюджетъ; и перемѣнами этими дѣйствительно достигалось (хотя и не вполнѣ) упрощеніе — этотъ девизъ всей реформы[246] [247]).
Вмѣсто дѣленія на секціи принято раздѣленіе бюджета на обыкновенный и чрезвычайный, съ пріуроченіемъ къ каждому изъ нихъ опредѣленныхъ рессурсовъ [248]).
Средства департаментовъ увеличиваются благодаря тому, что отнынѣ фондъ для помощи бѣднымъ департа-
ментамъ не образуется изъ департаментскихъ взносовъ, какъ прежде, а доставляется общими рессурсами госу- дарственнаго бюджета, и размѣръ этого новаго фонда опредѣленъ въ 4.000.000 франковъ 1J.
Проектъ, предложенный правительствомъ, былъ прогрессивенъ въ томъ, что онъ давалъ; но оставлялъ открытыми вопросы организаціонные. Въ Законодательномъ Корпусѣ ухватились за возможность критиковать правительство въ томъ, чего оно не предлагало.
Хотя представители правительства очень отчетливо дали понять, что дальнѣйшихъ уступокъ въ данный моментъ не предполагается дѣлать, все же изъ среды депутатовъ была сдѣлана попытка, путемъ поправокъ, вызвать обсужденіе еще болѣе глубокихъ реформъ.
Именно, двумя видными членами Зак. Корпуса предложенъ былъ планъ реформы, охватывавшей и организацію депар-*) Art. 7. Il est сгёб sur Ies ressources generales du budget, un fonds sur lequel Ies departements dont Ia situation йпапсіёге l’exige re^oivent une allocation.—Le fonds est fix6 k Ia somme de quatre millions de francs (4.000.000). Il est inscrit au budget du ministfere de Tint6rieur; Ia repartition en est regl6e annuellement par un decret imp6rial rendu en Conseil d’Etat.
Новый фондъ этотъ получилъ названіе вспомогательнаго (fonds de se- cours). Еще въ 1863 году министерство запросило мнѣніе департ. совѣтовъ о мѣрахъ къ приведенію департаментскихъ финансовъ въ равновѣсіе и въ числѣ такихъ мѣръ проектировало учрежденіе вспомогательнаго фонда для бѣдныхъ департаментовъ. Дѣло въ томъ, что возможность, при прежнемъ порядкѣ, прибѣгать къ общему фонду, когда у департамента не хватало средствъ на покрытіе обыкновенныхъ расходовъ (1-ой секціи бюджета no закону 1838 г.) привела къ слѣдующей несообразности: сплошь и рядомъ богатые департаменты предпринимали сооруженіе департаментскихъ дорогъ (расходы на которыя оТнесены были къ первой секціи) и недостающія средства получали па законномъ основаніи изъ общаго фонда; тогда кайь бѣдные департаменты, дѣлая взносы въ этотъ фондъ, фактически мало имъ пользовались. Вполнѣ естественно было, что департаменты, дававшіе фонду больше, чѣмъ они изъ него получали, высказались за его упраздненіе п замѣну вспомогательнымъ фондомъ. Такихъ департаментовъ оказалось 50 (а за сохраненіе стояло 39 департ.), такъ чтр новизна закона 1866 года удовлетворяла желанію большинства совѣтовъ. Какъ мы уже говорили, 7 сантимовъ, шедшихъ ежегодно на общій фондъ (въ 1839 году на эту статью обращалось 1,6 сант.; въ 1844—уже 5,7; а въ 1850 году департаменты давали продуктъ 7 сант.), теперь обратились въ „обыкновенные4 сантимы, т.-е. присоединились къ нормальнымъ средствамъ департамаита.
См. Expos6 des motifs.таментскихъ совѣтовъ. По мысли ихъ, постановленія послѣднихъ должны были исполняться подъ контролемъ постоянныхъ коммиссій, избираемыхъ на три года 1J.
Попытки эти были безуспѣшны, но дали ПОВОДЪ оппозиціи указать на явное несоотвѣтствіе между идеей децентрализаціи—которой правительство теперь служило повидимому не такъ лицемѣрно, какъ въ 1852году, — и отсутствіемъ у департаментскихъ совѣтовъ права выбирать своего президента и секретаря, отсутствіемъ гласности засѣданій, отсутствіемъ оффиціальнаго отчета о занятіяхъ. Указывалось, что эти условія—особенно когда не существуетъ ни свободы печати, ни свободы собраній— лишали избирателей возможности контролировать дѣятельность гласныхъ. A это, по мнѣнію ораторовъ оппозиціи, дѣлало призрачными и возвѣщаемыя положительныя пріобрѣтенія [249] [250]).
Несомнѣнно, всѣ эти вопросы были связаны, и раздѣлять ихъ могло только правительство, которое поняло, что наступаетъ время свободы, но не видѣло пока для себя необходимости быть чрезмѣрно либеральнымъ.
Вопросомъ о правительственномъ назначеніи президентовъ воспользовался одинъ изъ корифеевъ оппозиціи, извѣстный Эрнестъ Пикаръ, чтобы обвинить правительство въ желаніи попрежнему навязывать совѣтамъ свою политику подъ тѣмъ предлогомъ, будто бы благодаря этому ограниченію совѣты удерживаются отъ обсужденія политическихъ вопросовъ !). Этотъ ораторъ основательно указалъ и на то, что правительство сдѣлало все возможное, чтобы уклониться отъ разсмотрѣнія вопросовъ, поставленныхъ въ Нансійской программѣ; что хотя въ Co-. браніи несомнѣнно имѣются сторонники и централизаціи, и децентрализаціи, тѣмъ не менѣе, „перчатка никѣмъ не поднята, да никѣмъ и не брошена", вслѣдствіе чего весь новый законъ оказывается лишь иной комбинаціей департаментскихъ финансовъ.