§ 2. Попытки ограниченія бюрократизма.
Такимъ образомъ, въ общемъ итогѣ, государственный переворотъ 2-го декабря воспрепятствовалъ осуществленію положительной части программы децентрализаторовъ, нашедшей выраженіе въ проектѣ 1851 года.
Проектъ э^готъ раздѣлилъ судьбу политическихъ элементовъ, его выдвинувшихъ, т.-е. судьбу либераловъ-монар- хистовъ и либераловъ-республиканцевъ, нынѣ устраненныхъ отъ вліянія на государственныя дѣла. Переворотъ2- го декабря задержалъ развитіе законодательства о департаментахъ — до того момента, когда политическія условія вновь выдвинули впередъ вопросы свободы и движенія.
Ho отрицательная часть ученія децентрализаторовъ, ихъ критика излишествъ и пагубъ централизаціи и бюрократіи (часто связанная или смѣшанная съ критикой государственнаго вмѣшательства)—совпадая съ правильно понятымъ собственнымъ интересомъ правительства — не осталась безъ частичнаго удовлетворенія, именно, въ указѣ 1852 года.
Ha этомъ дѣло не могло задержаться; и критика децентрализаторовъ, и усвоенная правительствомъ точка зрѣнія основывались на совершенно общихъ, находившихся въ постоянномъ развитіи, нуждахъ страны. Именно, устарѣвшія формы, рутина всевозможныхъ ,разрѣшеній* и канцелярскихъ отписокъ все болѣе ставила преградъ свободному разростанію и увеличенію производительныхъ силъ страны, ея экономическому расцвѣту. Основнымъ догматомъ политики Наполеона III было ийенно поощрять всячески экономическіе интересы страны, поддерживать въ ней дѣловую горячку, и дѣловитостью, расторопностью администраціи завоевать симпатіи народныхъ массъ и буржуазіи. Поэтому-то тенденція, выраженная въ указѣ 1852 года, не только не заглохла, но напротивъ получила дальнѣйшее распространеніе въ рядѣ правительственныхъ актовъ, имѣвшихъ задачей осво- I бодить частныя лица отъ ненужныхъ стѣсненій и совер шить дальнѣйшія упрощенія въ административной прак- j тикѣ.
Конечная (политическая) цѣль оставалась та ше: не вызывать, по возможности, недовольства въ странѣ; не раздражать населенія ненужными, устарѣвшими порядками. Правительство Наполеона Ш-го и въ эпоху такъ называемаго Empire autoritaire нуждалось въ успѣхахъ у публики—у общества, легче переносившаго деспотизмъ, чѣмъ бездарность.
Въ 1859 году министерство внутреннихъ дѣлъ на- , помнило префектамъ о необходимости быстрѣйшаго вершенія дѣлъ и, по возможности, путемъ личнаго разсмо- , трѣнія на мѣстахъ, а не перепиской. Обращалось вниманіе ихъ и на необходимость вызывать признательность населенія разумной администраціей вообще, — а, затѣмъ, когда можно, и чрезвычайными заслугами. Тогда же было предложено префектамъ сдѣлать представленіе о - Ш
всѣхъ формальностяхъ, которыя могли быть выкинуты безъ ущерба изъ ихъ администраціи *).
Это было какъ бы симптомомъ предстоявшей дальнѣйшей „децентрализаціи". Она и послѣдовала въ 1861 году^ когда былъ изданъ декретъ, которымъ восполнялся указъ 1852 года, т.-е. еще цѣлый рядъ рѣшеній префекта пересталъ нуждаться въ предварительномъ утвержденіи компетентнаго министра, еще большее число (мелкихъ) должностныхъ лицъ стало имъ назначаться и проч.[230] [231]). Одновременно, префекты освобождались отъ обязанности присылать въ министерства различныя бумаги, признанныя излишними; или же, облегчалось исполненіе этой обязанности[232]). Цѣлью декрета было не
возвысить положеніе префекта, а удовлетворить интересамъ населенія, страдающимъ отъ излишняго формализма, — и, въ то же время, дать центральной администраціи больше свободы и досуга, для неусыпнаго надзора за дѣятельностью подчиненныхъ властей 1J. *
Ho особенно нашумѣло и много вызвало надеждъ письмо самого Наполеона Ш-го извѣстному министру Руэру (Rouher) отъ 24-го іюня 1868 года, въ которомъ императоръ жаловался на чрезмѣрность регламентаціи, медленность, формализмъ управленія, являющіеся результатомъ централизаціи, и выразилъ желаніе, чтобы собраны были свѣдѣнія о всѣхъ формальностяхъ, срокахъ и т.
д., соблюдаемыхъ въ каждой категоріи дѣлъ; и чтобы затѣмъ было приступлено къ пересмотру порядка дѣлопроизводства и къ устраненію всего, что было бы признано излишнимъ [233] [234]).Самоусовершенствованіе бюрократіи—слишкомъ часто безплодная затѣя. Нужно правительство съ твердой волей и высокими государственными замыслами, чтобы подвергнуть строгой критикѣ порядокъ собственной повседневной работы. Такая критика является скорѣе въ минуты политической ломки. Между тѣмъ, a priori совершенно очевидно, что въ каждый данный моментъ въ канцеляріяхъ любого государства съ сильной централизаціей многое совершается исключительно въ силу py- тииы; данная формальность могла имѣть когда-нибудь свой смыслъ, теперь она существуетъ не потому, что имѣетъ разумное основаніе, а просто потому что не явилось иниціативы ее отмѣнить.
. Когда такая иниціатива, — и притомъ общаго содержанія, приходитъ сверху, и является не пустой фразой, а яснымъ сознаніемъ необходимости освѣжить бюрократическую атмосферу для блага общаго и въ интересахъ держащихъ власть; когда иниціатива эта поддержана крѣпкой волей, тогда—но только тогда, нѣтъ основаній для чрезмѣрнаго скептицизма.
Къ серединѣ 60-ыхъ годовъ, правительство Наполеона Ш-го не имѣетъ уже подъ собою того базиса, какой оно имѣло раньше: оно уже не диктатура, потому что для диктатуры нѣтъ мѣста, и порядокъ въ странѣ безукоризненный. Съ ростомъ благополучія, политическая самодѣятельность общества — цѣлыя поколѣнія котораго видѣли конституціонную монархію и республику — пробуждалась. Французы 1863 года не похожи на французовъ 1851-го. Вмѣстѣ съ ними измѣняется и ихъ правительство. Прежде чѣмъ дать общественному мнѣнію удовлетвореніе въ формѣ либеральной конституціи. OHO намѣчаетъ либеральныя реформы.
Именно къ этому времени, т.-е.
когда вторая Имперія изжила уже свою крутую форму (Empire aiitori- taire), но еще не стала на путь рѣшительнаго смягченія (Empire liberal)—относится мысль НаполеонаШ-го о необходимости покончить съ ненужнымъ формализмомъ, освободить отъ его стѣсненій промышленность, мѣстность, отдѣльныя лица [235])•Эта тенденція послѣдовательно вела правительство все дальше и дальше, пока наконецъ оно не пришло къ программѣ откровенно либеральной.
Ha департаментской администраціи съ полной пластичностью отразились всѣ моменты этого развитія.
Сначала, въ интересахъ быстроты и энергіи управленія, передали префектамъ разсмотрѣніе разныхъ дѣлъ, отнимавшихъ у центральной администраціи попусту ея золотое время; потомъ, сдѣлали еще шагъ въ томъ же направленіи; задумали освободить отъ излишествъ формализма правительственную машину вообще; и пришли къ тому, что, напримѣръ, департаментскую администрацію можно упростить не только усиленіемъ власти префекта; что если многія постановленія совѣтовъ отлично могутъ обходиться безъ ихъ разсмотрѣнія министромъ (связаннаго съ изученіемъ и подготовкой этихъ дѣлъ въ парижскихъ канцеляріяхъ), то иныя изъ нихъ съ равнымъ успѣхомъ могутъ обойтись и безъ утвержденія префекта.
Такъ былъ задуманъ и осуществленъ законъ 1866 года о департаментскихъ совѣтахъ, освободившій, наконецъ, извѣстную часть ихъ постановленій отъ необходимости утвержденія администраціей.
Одновременно, въ связи съ политической эволюціей страны и новымъ расцвѣтомъ общественнаго мнѣніи, возрождается и децентрализаціонная идея въ ея неизвращенномъ видѣ; притомъ, на этотъ разъ, съ небывалой еще силой и значеніемъ. И разъ само правительство, довольно въ сущности послѣдовательно, перешло отъ „децентрализаціи въ пользу префектовъ" къ „децентрализаціи въ пользу департаментскихъ совѣтовъ", то вполнѣ основательно казалось, что идея близка къ осуществленію.
Ho въ 186G году Имперія еще только на пути къ перерожденію (никогда впрочемъ, и не наступившему); проектъ закона о департаментскихъ совѣтахъ былъ составленъ раньше, чѣмъ оформилось новое движеніе въ пользу децентрализаціи; само правительство придавало закону значеніе чисто дѣловой реформы и противилось болѣе широкой постановкѣ вопроса; поэтому, мы можемъ изучить этотъ законъ раньше чѣмъ ознакомимся съ характеромъ того теченія политической мысли, которое сказалось въ такъ называемой „Нансійской программѣ" и сдѣлало изъ децентрализаціи содержательный политическій лозунгъ.