§ 1. Торжество исполнительной власти и децентрализація въ пользу префектовъ.
Правительству Луи-Наполеона, для того чтобы чувствовать твердую почву подъ ногами, не приходилось импровизировать новой административной системы: какъ мы видѣли, вторая Республика остереглась ослабить рычагъ, приводившій въ движеніе механизмы мѣстныхъ властей.
Соотношеніе между префектомъ и департаментскимъ совѣтомъ не измѣнилось, и значеніе народнаго представительства въ мѣстномъ управленіи ни на іоту не было увеличено демократіей 48-го года.Правда, теперь гласные избирались всеобщимъ голосованіемъ; но порядокъ этотъ не только не противорѣ- чилъ новому режиму, но, напротивъ, вполнѣ соотвѣтствовалъ той его чертѣ которая выдавалась за основную: его плебисцитарному характеру.
O возвращеніи къ избирательному цензу не могло быть и рѣчи для правительства, опиравшагося, прежде всего, на народныя массы, только что заявившія ему
свою приверженность болѣе чѣмъ пятью милліонами голосовъ (плебисцитъ 20 декабря 1851 r.).
Поэтому, представительное значеніе совѣтовъ какъ бы поглощалось, нейтрализовалось характеромъ новаго правительства, глава котораго былъ теперь народнымъ избранникомъ по преимуществу.
Затѣмъ, совѣты въ такихъ выраженіяхъ заявили о своей преданности этому избраннику, что устранялось всякое политическое побужденіе въ чемъ-нибудь стѣснить ихъ, урѣзать ихъ права х).
Такая урѣзка, однако, произошла. Публичность засѣданій совѣтовъ, провозглашенная въ 1848 году, теперь (въ 1852 г.) отмѣнялась. Ho, болѣе того, у совѣтовъ [214] было отнято право выбирать свое бюро: теперь и предсѣдатели ихъ, и вице-предсѣдатели, и даже секретари должны были назначаться главой исполнительной власти 1).
Отмѣна гласности засѣданій лишала совѣтовъ того, что они пріобрѣли лишь въ 1848 году; напротивъ, вторая утрата лишала ихъ права, принадлежавшаго имъ съ самаго начала столѣтія [215] [216] [217]).
Впервые перемѣна правительства и реформа, ихъ касающаяся, принесла департаментскимъ совѣтамъ не расширеніе, а хотя бы частичное умаленіе правъ. Законъ 1852 года является единственнымъ реакціоннымъ моментомъ въ вѣковой исторіи развитія этихъ совѣтовъ а).
Общая мысль диктатора—вернуться къ учрежденіямъ Консульства и Имперіи,—въ области мѣстнаго управленія представляла наименѣе затрудненій. O точномъ, буквальномъ осуществленіи плана никто не думалъ. Герои государственнаго переворота и организаторы его успѣховъ были для этого слишкомъ гибкими и дѣловыми умами. Знатоки людей и обстоятельствъ, они не игнорировали ни тѣхъ, ни другія.
Съ возстановленіемъ свободнаго правительственнаго назначенія мэровъ во\' всѣхъ общинахъ Франціи [218]), вся активная администрація страны, не только въ принципѣ, но и во всей полнотѣ фактовъ, принадлежала центральному правительству и агентамъ, имъ назначеннымъ, отъ него зависимымъ.
Такимъ образомъ, начало закона 28-го плювіоза торжествовало, какъ никогда *).
Ho диктаторъ, обезпечивъ себѣ исключительность и неотразимость правительственнаго дѣйствія, съ самаго же начала былъ связанъ, во-первыхъ, собственнымъ обѣщаніемъ, даннымъ странѣ ~ нести передъ ней отвѣтственность за все, что дѣлается отъ лица государства [219] [220]), во- вторыхъ, наличностью давно поставленнаго и ставшаго злободневнымъ, но все не разрѣшеннаго вопроса объ административной децентрализаціи,—вопроса, который имѣлъ же корни въ общественномъ мнѣніи и выражалъ какія-нибудь дѣйствительныя нужды населенія, разъ и литература, и политическіе дѣятели, и — что важнѣе всего — представители департаментовъ къ нему безпрестанно возвращались.
Ho департаментскіе представители, занимаясь вопросомъ, вслѣдъ за политическими дѣятелями и литературой— хотя въ болѣе практическомъ духѣ,—въ понятіе децентрализаціи вкладывали различное содержаніе: въ ихъ ходатайствахъ этотъ девизъ означаетъ увеличеніе сферы и степени мѣстнаго самоуправленія—но и предоставленіе большей власти мѣстнымъ представителямъ центральнаго правительства; ходатайствуя о децентрализаціи, департаментскіе совѣты очень часто понимали ее одновременно и въ первомъ, и во второмъ смыслѣ 1X
„Децентрализація" успѣла стать популярнымъ и либеральнымъ лозунгомъ.
И хотя расширеніе мѣстнаго самоуправленія не только не входило въ задачи новаго правительства—наоборотъ, оно открыто признало централизацію основой своей политики; но имѣвшее и въ департаментахъ почву, пониманіе децентрализаціи, какъ усиленія мѣстныхъ властей въ интересахъ быстроты рѣшенія дѣлъ, совпадало съ потребностями самого правительства, ничего не выигрывавшаго отъ чрезмѣрнаго скопленія дѣлъ въ центральныхъ учрежденіяхъ и какъ разъ занятаго заботами о созданіи условій для продуктивнаго, энергическаго руководства всей политикой и всей администраціей страны. И, конечно, именно теперь, когда правительство готовило такое широкое поприще своей иниціативѣ и брало на себя такую отвѣтственность, передача излишка дѣлъ изъ центра мѣстнымъ властямъ являлось не только техническимъ улучшеніемъ административнаго механизма, но и облегченіемъ, экономіей силъ, для руководящихъ инстанцій. A кромѣ удовлетворенія обоюдныхъ интересовъ -правительства и общества, далеко не безразличной являлась возможность использовать модный лозунгъ (т.-е. „децентрализацію*)—придать идейный характеръ мѣрѣ, бывшей, ближайшимъ образомъ, домашнимъ дѣломъ оффиціальнаго, бюрократическаго міра.Такъ возникъ знаменитый „декретъ о децентрализаціи* 1852 года (восполненный новымъ декретомъ въ 1861 r.), давшій поводъ не разъ къ обличенію Наполеона Ш чуть не въ недобросовѣстности, во всякомъ случаѣ, възлоупотребленіи словомъ „децентрализація*, когда рѣчь шла лишь „объ увеличеніи власти префектовъ*, о томъ, чтобы, по выраженію одного публициста, „укоротить молотъ*, поражавшій обывателя 1J. [221] [222]
Критика, исходившая преимущественно отъ политическихъ противниковъ Имперіи, видѣвшихъ, въ усиленіи власти префектовъ, прежде всего, увеличеніе способовъ правительственнаго вліянія на выборы — упускала изъ виду, что лучшіе судьи, департаментскіе совѣты, просили о такомъ усиленіи, въ интересахъ мѣстнаго населенія, и придавали неоднократно именно этотъ смыслъ слову „децентрализація".
Въ краткомъ вступленіи къ декрету говорилось объ извращеніи истинныхъ началъ централизаціи вслѣдствіе замѣны [223] [224]быстраго дѣйствія мѣстныхъ властей медленными формальностями центральной администраціи“;оне- обходимости „децентрализовать" дѣла „чисто административныя", которыя могутъ быть удачно рѣшаемы лишь на мѣстахъ *).
Вступленіе это надѣлало много шума; но для оцѣнки пресловутаго указа гораздо важнѣе и интереснѣе министерскіе циркуляры, разъяснившіе префектамъ значеніе и характеръ происшедшей перемѣны. Въ циркулярахъ этихъ Персиньи признаетъ обоснованность жалобъ, подымавшихся со всѣхъ сторонъ на медленность и проволочки, съ какими рѣшаются административныя дѣла. Bo всѣхъ отрасляхъ управленія формы переписки и контроля, разнообразіе инстанцій, методы работы усложнились, запутались до того, что частныя лица и государство одинаково страдаютъ. Въ частности, самостоятельная физіономія департаментовъ совершенно терялась въ въ этомъ лабиринтѣ *).
Правительство рѣшило покончить съ этимъ положеніемъ вещей. Усиливая позицію префектовъ, оно, однако, не думаетъ оставить ихъ безъ своего руководства; нѣтъ, оно посвятитъ именно этому руководству и надзору,— необходимымъ для сохраненія единства въ администраціи,—все то время, которое раньше поглощалось рѣшеніемъ мѣстныхъ дѣлъ [225] [226]).
Съ увеличеніемъ власти, возрастаетъ и отвѣтственность префектовъ. Они должны помнить, говоритъ Персиньи, что отнынѣ, если станутъ вновь раздаваться основательныя жалобы, отвѣтственность будетъ ложиться уже не на центральную власть, а на мѣстныхъ администраторовъ.
„Не теряйте никогда изъ виду, наставляетъ министръ, что хорошая администрація есть наилучшая политика, и что вы должны возмѣстить Принцу признательностью и любовью населенія силу и власть, полученныя вами отъ него" х).
Въ этихъ словахъ—все политическое значеніе указовъ о „децентрализаціи". Однимъ изъ устоевъ новаго режима должны быть префекты, вся карьера которыхъ связана съ его успѣхомъ. Имъ выпадаетъ трудная задача: дѣятельной, отзывчивой, ловкой, гибкой, когда нужно рѣшительной администраціей привлечь къ режиму населеніе, признавшее этотъ режимъ, но еще къ нему.
не привязанное, не оцѣнившее его. Однимъ словомъ, префекты должны гарантировать успѣхъ „предпріятія" въ провинціи. Для этого имъ нужно, по возможности, развязать руки въ администраціи. Отъ усиленія ихъ власти выигрываетъ населеніе, для котораго „время — деньги"; выигрываетъ центральная администрація, которой также надо имѣть свободу дѣйствій[227] для высшихъ задачъ управленія; доставляется возможность въ самомъ же началѣ дать обществу доказательство вниманія къ его нуждамъ (вѣдь такъ давно жалуются на чрезмѣрную централизацію);—и, наконецъ, облегчается для префекта другая его задача—подготовка выборовъ. Это задача чрезвычайной важности. Необходимо привлекать населеніе къ новому правительству, не менѣе необходимо проводить дружественныхъ этому правительству депутатовъ.Въ избирательной кампаніи новыя прерогативы префектовъ явятся отличнымъ рессурсомъ.
Съ этой точки зрѣнія, указъ о децентрализаціи несомнѣнно облегчаетъ префектамъ задачи, поставленныя имъ за два мѣсяца назадъ другимъ циркуляромъ — о правительственныхъ кандидатурахъ *).
Указъ этотъ въ виду всего сказаннаго надо признать ловкимъ, обдуманнымъ шагомъ. Несомнѣнно, много софистики въ утвержденіи Персиньи, что часть отвѣтственности центральнаго правительства переносится на префекта; отвѣтственность здѣсь подразумѣвалась, конечно, чисто моральная передъ обществомъ; но вѣдь послѣднее не могло отдѣлять подчиненное должностное лицо отъ державшей его въ полной зависимости центральной власти; оно, естественно, видѣло въ префектурѣ лишь мѣстное отдѣленіе этого центральнаго правительства. Однако, Персиньи писалъ своимъ префектамъ, что съ увеличеніемъ ихъ правъ, возрастаетъ значеніе и департаментовъ, какъ моральныхъ лицъ 2).
*) См. этотъ циркуляръ 11-го февраля 1852 года (Circulaire. Cabinet du miuistre) въ Bulletin, стр. 91—92. Здѣсь говорится, что племянникъ Им- нератора — избранникъ народа, и что необходимо помочь послѣднему разбираться въ массѣ кандидатовъ на предстоящихъ выборахъ.
Поэтому, Персиньи предлагаетъ префектамъ всѣми доступными средствами давать знать народу, кто изъ кандидатовъ угоденъ правительству ...яеп consequence M. Ie Prefet, prenez des mesures pour faire connaitre aux 61ecteurs de... votre d6partement, par l’intermediaire des divers agents de l’administration, par toutes Ies voies que vous jugerez convenables, selon Tesprit des 16cali- tes, et, au besoin, par des proclamations affich6s dans Ies communes, celui des candidats que Ie Gouvernement de Louis-Napoleon juge Ie plus propre a Taider dans son.ceuvre reparatriceM. Въ согласіи съ образомъ дѣйствій „дяди“ послѣ 18-го брюмера, подчеркивается, что важно не политическое прошлое кандидатовъ, а степень пхъ привязанности къ новому порядку.Ясно, что декретъ 1852 года усилилъ средства префекта для давленія на выборы, благодаря увеличенію его власти вообще, а особенно потому что цѣлый рядъ низшихъ должностей въ департаментѣ былъ теперь въ полномъ его распоряженіи. Изъ числа лицъ, назначавшихся префектомъ, назовемъ: начальниковъ и надзирателей департаментскихъ тюремъ и домовъ заключенія, врачей различныхъ установленій, департаментскихъ архитекторовъ и архиваріусовъ, различныя категоріи мелкихъ служащихъ по вѣдомствамъ финансовому, почтовому и путей сообщенія, лѣсныхъ и иолевыхъ стражниковъ и т. д. См. ст. 5 декрета 25-го марта.
2) „La pensee qui a dict6 Ie decret du 25 mars a etd d’attribuer, pour
Спеціально для департаментскихъ совѣтовъ, указъ о децентрализаціи имѣлъ то значеніе, что цѣлый рядъ ихъ постановленій, требовавшихъ прежде утвержденія министромъ, подлежалъ теперь утвержденію префектомъ [228] [229]X