§ 7. Споръ о централизаціи и децентрализаціи.
Достаточно просмотрѣть ходатайства департаментскихъ совѣтовъ за 20-ые и 30-ые годы, чтобы видѣть, какъ уже тогда стала стереотипной критика централизаціи, недовольство ею.
Мы были свидѣтелями и парламентскихъ дебатовъ на эту тему.Въ проектахъ, идеяхъ, преніяхъ этого времени было высказано все, или почти все, чѣмъ руководствовались и дальнѣйшія поколѣнія въ оцѣнкѣ французской системы управленія. Тогда же—въ тридцатые и сороковые годы— дана была формулировка противоположнымъ воззрѣніямъ, и такъ, что все позднѣйшее является лишь повтореніемъ, передѣлкой, развитіемъ уже сказаннаго. Произведенія главныхъ участниковъ полемики чрезвычайно важны для исторіи вопроса. Сколько легитимистовъ въ трудахъ Be- шара видѣли самое полное рѣшеніе задачи! Сколько разъ проницательность Токвиля призывалась, какъ авторитетъ, ораторами и публицистами! Сколькихъ сторонниковъ завербовала централизаціи блестящая самоувѣренность Kop- менена! A въ идеяхъ Вивьена развѣ не была воплощена вся мѣра стремленій либерала, проникнутаго традиціей и культомъ административнаго права?
Эти четыре имени почти резюмируютъ все содержаніе французской литературы—и мысли—по вопросу о централизаціи, отъ рѣшенія котораго зависѣло дальнѣйшее развитіе мѣстнаго управленія.
Изъ трудовъ Токвиля для насъ здѣсь особенно важна ^Демократія въ Америкѣ", появившаяся какъ разъ въ разгаръ пересмотра законодательства о мѣстномъ управленіи; и если эта книга, вообще говоря, сравнительно устарѣла, и образованная Европа чтитъ особенно автора ,Стараго порядка и революціи", несравненнаго памятника историческаго проникновенія, то и страницы „Демократіи" посвященныя нашему вопросу !), всегда останутся жемчужиной политической литературы.
l) A.de Tocqueville. De Ia democratie en Amerique. 1835. T.I.Chap. Drs cffets politiques de Ia decentralisation administrative aux ^tats-Unis.
11[163]
He забудемъ, когда и для кого писалъ Токвиль. Въ Европѣ революціи французская и бельгійская поколебали „систему Меттерниха". Симптомы роста демократіи дѣ- 9 лаются все чаще. Токвиль признаетъ стихійность, неизбѣжность, „провиденціальность", по его выраженію— закономѣрность, сказали бы теперь, этого роста. Его идеалъ—свобода, во имя достоинства личности А). Этому высшему благу демократія можетъ угрожать такъ же, какъ абсолютизмъ. Опасность заключается во всемогущей администраціи, для которой граждане—лишь пассивный матеріалъ, подданные. Такіе подданные не могутъ быть свободными людьми; чтобы свобода была фактомъ-пси- хическимъ и политическимъ, необходимо дѣятельное, отвѣтственное участіе гражданъ въ администраціи собственныхъ интересовъ.
Такую „школу свободы" Токвиль нашелъ въ Америкѣ; знакомство его съ духомъ англо-саксонскихъ учрежденій открыло ему глаза на то, что во Франціи является помѣхой для свободы.
За столѣтіе назадъ Монтескье на вопросъ: „что нужно для свободы?" отвѣчалъ: раздѣленіе, равновѣсіе властей. Теперь Токвиль говоритъ: децентрализація. Ho, конечно, ему важнѣе всего показать, что централизація пагубна для свободы.
Онъ начинаетъ съ знаменитаго различенія централизаціи политической или правительственной и централизаціи административной 2). Одна всегда готова усилить *)
другую; но между ними нѣтъ необходимой связи. He совмѣщаетсяли въ Англіи колоссальная правительственная централизація съ отсутствіемъ админис^эатнвной? Когда говорятъ, что безъ централизаціи государство не можетъ дѣйствовать, разумѣютъ въ сущности централизацію правительственную. Главный доводъ, который приводятъ въ защиту административной централизаціи, т.-е.
системы, предоставляющей рѣшеніе мѣстныхъ дѣлъ центральному правительству, а не мѣстнымъ людямъ, заключается вотъ въ чемъ: что правительственная администрація успѣшнѣе самоуправленія. Это вѣрно, говоритъ Токвиль, когда просвѣщенная центральная власть имѣетъ дѣло съ невѣжественной мѣстностью; когда эта власть дѣятедьна и имѣетъ привычку дѣйствовать — а мѣстность инертна и привыкла повиноваться. И, что особенно печально, это соотношеніе прямо пропорціонально росту централизаціи, т.-е. чѣмъ напряженнѣе дѣятельность съ одной стороны, тѣмъ глубже инертность съ другой. Напротивъ, тамъ гдѣ въ народѣ, вмѣстѣ съ просвѣщеніемъ, пробудилось сознаніе его интересовъ, тамъ самодѣятельность гражданъ является большимъ ручательствомъ общественнаго блага, чѣмъ власть правительства. Ho еслй централизація, по самому суще • ству своему, дѣлаетъ самое себя все болѣе необходимой— такъ какъ она убиваетъ самодѣятельность гражданъ, то; значитъ, переходъ отъ централизаціи къ противоположному порядку иначе, какъ путемъ революціоннымъ или благодаря открытому банкротству правительства невозможенъ? Токвиль не даетъ опредѣленнаго отвѣта. Какъ всякій политическій писатель йъ странѣ съ представительнымъ правленіемъ, онъ, очевидно, надѣется быть услышаннымъ тѣми, кто участвуетъ въ завѣдываніи судьбами страны: избирателями, палатами, правительствомъ.„Я признаю, говоритъ онъ, что трудно указать опредѣленнымъ образомъ средство, которымъ было бы возможно разбудить народъ, находящійся въ усыпленіи; дать ему страсти и пониманіе, которыхъ у него нѣтъ; убѣдить людей въ томъ, что они должны заниматься своими дѣлами—это, я знаю, предпріятіе затруднительное. Бываетъ часто, что ихъ легче заинтересовать подробностями придворнаго этикета, чѣмъ исправленіемъ ихъ общаго дома".
Отражаясь такъ на темпераментѣ подданныхъ, административная централизація вовсе не приводитъ государство къ особому процвѣтанію. Каковы бы ни были силы и знанія правительства—ему невозможно обнять всѣхъ подробностей жизни великаго народа. Когда такое правительство желаетъ однѣми собственными заботами приводить въ движеніе всѣ пружины, оно или *истощаетъ себя въ тщетныхъ усиліяхъ", или же должно *довольствоваться крайне неполными результатами". Конечно, ему удается достигнуть извѣстнаго единообразія (которымъ начинаютъ постепенно дорожить независимо отъ то^о, что собственно имъ достигается), регулярности и совершенства административной машины. Система эта умѣетъ „сохранять общество въ тайвмъ statu quo, который не есть въ сущности ни упадокъ, ни прогрессъ, поддерживать общественный организмъ въ томъ состояніи оцѣпенѣнія, которое правители обыкновенно называютъ порядкомъ и общественнымъ спокойствіемъ..." *)• Картинно рисуетъ Токвиль ревнивое отношеніе всесильной центральной власти къ своимъ прерогативамъ и стремленіе навязать свою волю представителямъ общества даже въ тѣхъ случаяхъ, когда, сознавая свою слабость, она къ нимъ обращается 2).
г) Cp. ib.: „БПе (la centralisation adm.) excele, en un raot, & emp6cher, non h faire. LorsquMl s’agit de remuer profondement Ia societ6, ou de Ini imprimer une niarche rapide, sa force l’abandonne... on est tout surpris alors de Ia faiblesse de cette immense machine; elle se trouve tout a coup reduite a lMmpuis9ance".
3) „II arrive queiquefois... que Ia centralisation essaie, en d6sespoir de
Политйческія послѣдствія административной централизаціи особенно привлекаютъ вниманіе Токвиля; точно также, именно, политическіе результаты административной децентрализаціи, какъ онъ ихъ наблюдалъ въ Америкѣ, кажутся ему наиболѣе цѣнными. Даже еслибы общины и провинціи управлялись болѣе разумно, цѣлесообразно изъ центра, чѣмъ мѣстными людьми, онъ предпочелъ бы послѣднюю систему, такъ какъ она благопріятна высшему благу—свободѣ, пріучая гражданъ къ самостоятельности, независимости, связывая ихъ личные интересы съ интересами общественными.
A такъ какъ въ демократіяхъ, съ ихъ уравнительными стремленіями, всепоглощающая централизація была бы особенно пагубна для свободы, то въ нихъ мѣстныя вольности особенно необходимы. „Ceux qui craignent Ia licence, et ceux qui redoutent Ie pouvoir absolu, doivent donc ega- lement dёsirer Ie developpement graduel des libertes pro- vinciales“. Мы увидимъ, что призывъ этотъ былъ услышанъ; пришло время, и децентрализацію стали требовать одинаково какъ орудіе противъ личнаго правленія—и противъ угрозъ революціи.Такимъ образомъ, Токвиль говоритъ языкомъ политика и моралиста. Демократія для него—историческій фактъ; свобода —необходимый идеалъ; децентрализація— средство для ея утвержденія въ данной средѣ. Надо было показать французамъ все зло,, какое имъ причиняетъ централизація.
Ho дѣйствительно ли она есть зло? И не является ли она, напротивъ, драгоцѣннымъ благомъ, высшей формой государственной техники, порожденіемъ національнаго французскаго генія?
Такова теза Корменена *). При всемъ блескѣ его
cause, d’appeUerles citoyens a son aide; mais elle Ieur dit: Vous agirez comme je voudrai, autant que je voudrai, et precisement dans Ie sens que je voud- rai. Vous vous chargerez de ces d6taiIs sans aspirer a diriger l’ensemble; vous travaillerez dans Ies t6n6bres et vous jugerez plus tard mon oeuvre par ses resultats*.
q De Ia centralisation par Timon (2 ed. 1842). Тішоп—псевдопимъ Корменена.
тирадъ, надо признать, что взгляды его, выражавшіе мнѣніе очень многихъ, значительно запутали вопросъ и внесли въ него чуждыя ему точки зрѣнія.
„Политики древности лишь несовершенно знали искусство упроченія и продленія власти" (l’art de fortifier et de perpetuer Ie pouvoir). Искусство это—завоеваніе новаго времени, его выраженіе-централизація 1).
„Изъ всѣхъ государствъ Европы именно Франція можетъ съ наибольшей быстротой, связностью и увѣренностью сосредоточить въ данномъ пунктѣ наибольшее количество людей, денежныхъ и боевыхъ средствъ.
Въ одинъ и тотъ же моментъ Правительство захотѣло, министръ предписалъ, префектъ передалъ приказъ, мэръ исполнилъ, полки тронулись, флотъ выступилъ, набатъ прозвонилъ, орудія загрохотали—и Франція на ногахъ!“ Вотъ великое благо централизаціи. Корменену легко, послѣ этого, утверждать, что децентрализаціяли- шила бы Францію этого блага—сосредоточенной мощи отпора и нападенія. „Децентрализованная Франція утратила бы свое могущество, съ могуществомъ-независи- мость, съ независимостью—свободу, съ свободой—имяи бытіе". Есть о чемъ подумать; централизація нужна и для защиты свободы. Для Токвиля децентрализація была оплотомъ свободы; Кормененъ, показавъ удивительную гибкость централизаціи какъ правительственной системы 2), выставляетъ ее щитомъ свободы. Вообще, онъ вовсе не врагъ послѣдней; только она для него отодвигается на второй или даже на третій планъ: въ наше время, говоритъ онъ, централизація должна служить независимости территоріи, авторитету правительства и свободѣ народа.Централизація, о которой говоритъ Кормененъ, и которая въ сущности была высшейформулой такъ хорршо ему извѣстнаго французскаго административного права, является неизбѣжнымъ результатомъ присущаго французскому народу инстинкта единства, единообразія, обобщенія. Затѣмъ, ея могучій факторъ—Парижъ. Парижъ— это сама централизація; это—наивысшее выраженіе „фран- цузскойидеи[164]. „Парижъ—голова, ап^овинціи—лишьноги. Ноги шагаютъ—но ведетъ голова". Именно это чрезмѣрное значеніе Парижа-головы сдѣлалось навсегда мишенью децентрализаторовъ, вовсе не довольствовавшихся для провинцій ролью „ногъ".
Bce способствуетъ централизаціи: языкъ съ его единствомъ, французскій геній, любящій ансамбль, симМетрію, далѣе, „пресса, народное образованіе, національная гвардія, культъ, армія, почетный легіонъ, бюджетъ, государственная рента (le Grand-Livre), кассаціонный судъ, Государственный Совѣтъ, департаментскіе совѣты и палаты, пароходы, телеграфы, шоссейныя и желѣзныя дороги" (стр. 40). Этой блестящей, шумной картинѣ централизаціи *) Кормененъ противопоставляетъ печальный ликъ децентрализаціи: онъ отождествляетъ ее съ реставраціей древнихъ провинцій. Онъ настаиваетъ на томъ, что не слѣдуетъ воскрешать „передъ лицомъ вооруженной Европы знамени, названій, границъ, претензій, вольностей и привилегій старинныхъ провинцій"... (стр. 63).
ЭтоЙ аргументаціи суждена была будущность. Цѣлыя поколѣнія французовъ росли въ увѣренности, что, „централизація" ихъ страны даетъ Франціи возможность съ особеннымъ успѣхомъ бросать мечъ на вѣсы исторіи, а что „децентрализація" означаетъ возстановленіе внутреннихъ заставъ—или федерализмъ.
Въ сущности же, „хвала“ централизаціи, предпринятая Кормененомъ съ большимъ литературнымъ талан томъ—въ пику такъ понятой децентрализаціи, ничего не вносила въ споръ; тѣмъ болѣе, что онъ—и это особенно любопытно—сторонникъ тѣхъ реформъ, которыхъ домогалиёь... противники крайней централизаціи. Онъ не только требуетъ улрощенія въ перепискѣ, формальностяхъ и т. д., онъ не только желаетъ постепенной эмансипаціи общиннаго хозяйства, и, вообще, ограниченія надзора; онъ требуетъ децентрализаціи „мелкихъ дѣлъ", правда, не опредѣляя ихъ, иувеличенія власти департаментскихъ совѣтовъ \\). Помимо этихъ спеціальныхъ коррективовъ, централизація, по его мнѣнію, находитъ или должна находить противовѣсъ въ созданіи очаговъ высшаго образованія во всѣхъ большихъ городахъ, въ свободѣ печати, въ министерской отвѣтственности. Всѣ эти требованія заявлялись именно сторонниками децентрализаціи 2). [165]
Вивьенъ, докладчикъ закона t838 года о департ. совѣтахъ въ Палатѣ, въ первомъ изданіи „Административныхъ этюдовъ *), тоже большой поклонникъ централизаціи, „самаго существеннаго, самаго жизненнаго" начала администраціи. Онъ очень удачно выражаетъ суть дѣла, когда говоритъ, что „централизація заключается въ существованіи власти, предназначенной давать всѣмъ частямъ страны однообразное направленіе, обезпечивать имъ пользованіе тожественными выгодами, возлагать на нихъ тожественныя повинности"... [166] [167]).
Принципъ единства проведенъ со времени Революціи во всѣхъ областяхъ государственной жизни Франціи— какъ въ публичномъ, такъ и частномъ правѣ. Централизація заключается въ примѣненіи этого начала къ адми- . нистраціи. Послѣдняя „слѣдуетъ одному направленію, правитъ всей страной черезъ однихъ и тѣхъ же агентовъ, на однихъ и тѣхъ же основаніяхъ — отъ Страсбурга до Гавра, отъ Дюнкирхена до Байоны и до Перпиньяна" [168]).
Это всеохватывающее воздѣйствіе сверху, такъ плѣняющее своей стройностью Вивьена, и есть то зло, съ которымъ желалъ бы бороться Токвиль. Ho для Вивьена мощный механизмъ централизаціи является гарантіей свободы, равенства, независимости народа, лучшимъ подспорьемъ реформъ; а критика, направленная противъ нея, кажется ему малоосновательной, и вызвана Ьна преимущественно происходящими въ практикѣ проволочками, которыя принципіальнаго значені# не имѣютъ.
Въ приведенныхъ словахъ Вивьена нашелъ выраженіе тотъ взглядъ на власть и на государство, который принято называть механическимъ, и по которому общество, т.-е. совокупность отдѣльныхъ гражданъ, стоитъ въ пассивномъ отношеніи къ исполнительной дѣятельности правительства. Въ рѣзкомъ противорѣчіи съ этимъ воззрѣніемъ стоятъ идеи Бешара 1); сочиненіе его — чрезвычайно любопытная попытка примѣнить къ политикѣ административнаго права идеи католической, антиреволюціонной школы. Въ виду успѣховъ политическаго матеріализма, онъ желаетъ „реабилитировать" начало семеЙное, начало корпоративное, родину, религію—все то, безъ чего нѣтъ общественной силы и прогресса. Административной системѣ, видящей въ обществѣ лишь силу въ рукахъ правительства, системѣ, которая дѣлаетъ изъ центральной власти источникъ всѣхъ другихъ властей, Бешаръ желаетъ противопоставить систему, основанную на двухъ # началахъ: свободы и ассоціаціи, систему, которая дѣлаетъ семью основой мѣстнаго союза (la сПё), а послѣд-
обходимостью, что администрація должна принадлежать исключительно разнымъ іерархически организованнымъ начальствамъ, что центральная власть должна рѣшать и мѣстныя дѣла и т. д. Особенно оиасно сопоставленіе съ кассаціоннымъ судомъ. Разъ его дѣятельностью, по прьзпанію Ннвьена, достигается единство юстиціи, то и для единства администраціи нѣтъ необходимости въ поглощеніи низшихъ инстанцій высшими. „Единствои въ завѣдываніи мѣстными дѣлами вполнѣ достигалось бы единствомъ административнаго законодательства, административной юстиціи и централизаціей надзора.
1J F. Bechard.Del’administrationde Ia France ou essai surlesabusde Ia centralisation. I ere 6d. 1-36, 2-eme-1845. 2 vol.
ній—элементомъ государства. Примыкая къ той реакціи противъ антихристіанскихъ доктринъ, геніемъ которой былъ Шозефъ де-Местръ, и успѣхъ которой казался ему обезпеченнымъ, авторъ пожелалъ внести свою долю въ дѣло перестроенія общества на нормальныхъ основаніяхъ; а именно, онъ желаетъ „формулировать примѣненіе католическаго принципа къ административному праву" J).
Въ своемъ двухтомномъ трактатѣ Бешаръ разбираетъ всѣ стороны французской администраціи. Понятное дѣло видное мѣсто занимаетъ вопросъ объ организаціи мѣст-. наго управленія.
Основной идеей Бешара является мысль о естественной необходимости и правомѣрности союзныхъ формъ— корпорацій, ассоціацій всякаго рода, союзовъ мѣстныхъ. Союзное право (droit d’association) есть право естественное; изъ него вытекаетъ для каждаго союза право веденія собственныхъ дѣлъ — право администраціи. Право это одинаково принадлежитъ любой ассоціаціи частнаго xa- рактера — и націи. Отсюда — выводъ: правительство—ко* ролю,администрація—землѣ(1е gouvernement—au roi, l’administration au pays). Правительство—это власть, облеченная высшими функціями полиціи, представительства во-внѣ, общаго законодательства, назначенія на государственныя должности. Администрація — это завѣдываніе интересами мѣстности ея довѣренными лицами [169] [170]).
Конечно, съ точки зрѣнія такъ оригинально понятаго различія между правительствомъ и администраціей, Бешару легко развить уничтожающую критику французской административной системы. Онъ рѣшительный сторонникъ провинціальной системы; историческія провинціи старой Франціи для него—дорогое воспоминаніе. Ho онъ вѣритъ въ жизненность традицій; общественное мнѣніе все больше располагается въ пользу мѣстныхъ вольностей, поэтому онъ приглашаетъ не отчаяваться въ „возрожденіи, какое подготовляетъ со всѣхъ сторонъ про-
винціальная печать и которому благопріятствуетъ введеніе выборовъ... будущее принадлежитъ провинціальной свободѣ, какова бы ни была власть, которая ее осуществит^ *). Врагами подобной реформы Бешаръ считаетъ людей власти, ревниво охраняющихъ ее во всемъ объемѣ— и людей, утомленныхъ переворотами, чающими въ силѣ правительства найти гарантію общественной тишины.
Авторъ возстаетъ противъ избирательнаго ценза и стѣсненій, какими законъ 1833 г. окружаетъ сессіи департаментскихъ совѣтовъ.
Возстановленіе провинціальной системы не должно влечь за собой уничтоженія департаментовъ; напротивъ, совѣтамъ послѣднихъ надо предоставить выборъ гласныхъ въ провинціальныя собранія, при которыхъ правительство будетъ имѣть представителей-интендантовъ.
Конечно, Бешаръ не забываетъ ссылаться на авторитеты Бодена, Фенелона, Тюрго, Неккера, Мирабо, на исторію pays d’etats, на опыты провинціальной администраціи при Людовикѣ XVI. Онъ приглашаетъ дворянство,
:) Замѣтимъ, что идея возстановленія историческихъпровинцій,раздѣ- лявшаяся со временъ Реставраціи многими легитимистами, слыла, вообще говоря, за идею реакціонную, за отголосокъ Стараго порядка. Ho она нашла себѣ защитниковъ и во имя самостоятельнаго, независимаго отълеги- тимизма, значенія мѣстной самодѣятельности. Почти одновременно съ Бе- шаромъ, другой публицистъ доказывалъ, что департаменты — комбинація механическая, а не органическая, что въ нихъ не можетъ быть мѣстныхъ традицій и патріотизма, необходимыхъ для расцвѣта провинціальной жизни и т.д. Основой провпнціи является своего рода мѣстная нація (une sous- nationalite, une nationalite secondaire), и такія „націи“ еще живы во Франціи (нормандцы, бретонцы, провансальцы, фламандцы и т. д.). По мнѣнію бюрократовъ, провинціи повредили бы единству государства; это- предразсудокъ; а, между іѣмъ, благодаря ему, Франція порабощена Парижемъ, и способности auAо народа атрофируются. Провинціи, не нарушая единства, внесли бы въ пего разнообразіе (la variete dans Punite). Guerrier de Damast. Le pour et Ie contre sur Ia r6surrection des provinces. Nancy. 1835 (Extrait de Ia Revue Lorraine). O мѣстныхъ націяхъ говоритъ и de Cosnac („оп redonnerait une existence 16gale a des nationalites locales que plus d’un demi-siecle de bouleversements n’ont point encore 6teintesu... Ib. 23); но возстановленіе провинцій кажется ему безнадежнымъ, вслѣдствіе враждебнаго шгь предразсудко.
не помышляя о привилегіяхъ, дѣятельн&мъ и разумнымъ служеніемъ мѣстному дѣлу заслужить довѣріе избирателей и личными трудами придать новое значеніе сословію. Возстановленье провинцій, ихъ вольности, открыли бы передъ нимъ благодарное поприще. r . i
Такимъ образомъ, для Бешара, кацъ % вообще для либеральныхъ роялистовъ, вся программа реформъ мѣстнаго управленія означала не возстановлейіе, хотя бы частичное. стараго порядка, а лишь примиреніе историческихъ традицій съ требованіями новаго времени—свободой и самодѣятельностью гражданъ. Возвращеніе къ провинціальной системѣ было однимъ изъ пунктовъ этой программы, ставившей себѣ задачу—избавить Францію отъ административныхъ, политическихъ, экономическихъ и моральныхъ послѣдствій централизаціи. Какъ мы знаемъ, и друзья послѣдней не были такъ слѣпы, чтобы не видѣть необходимости коррективовъ къ ней; на этихъ корг рективахъ они настаивали. Ho такой крутой, всесторонней реформы, какой добивались децентрализаторы, они не могли допустить, такъ какъ считали основы французскаго административнаго права существенной гарантіей лучшихъ завоеваній Революціи: національнаго единства и равенства всѣхъ передъ закономъ.
Bo имя этихъ благъ они вооружались особенно противъ возстановленія провинцій, въ какомъ бы то ни было видѣ.
Департаментскіе же совѣты, давно ставшіе необходимымъ элементомъ администраціи страны, настолько цѣнились сторонниками централизаціи, что не только нельзя было ожидать какой-либо противъ нихъ реакціи, но, наоборотъ, и ярые враги провинцій готовы были дать еще больше значенія этимъ совѣтамъ.