§ 7. Вопросъ о децентрализаціи.
Такого движенія умовъ въ сторону децентрализаціи, какое произошло въ послѣдніе годы 2-ой Имперіи и при-^ вело къ департаментскому закону 1871 года,Франціяне видѣла ни до того, ни позже.
Мы знаемъ результаты этого движенія. Программа децентрализаторовъ осуществилась лишь отчасти. He только пропаганда провинціи и кантона осталась совершенно безуспѣшной, не было достигнуто, въ сущности, самое главное—участіе представителей населенія въ управленіи, въ повседневной администраціи мѣстныхъ дѣлъ. Власть департаментскаго совѣта расширилась, окрѣпла; но исполненіе осталось въ рукахъ префекта.
Такое неполное, робкое рѣшеніе вопроса не могло удовлетворить убѣжденныхъ сторонниковъ децентрализаціи. Въ ихъ ученіи многое было обусловлено политическими мотивами и соображеніями оппозиціонной тактики; но было нѣсколько требованій, основанныхъ на положительныхъ данныхъ. Они говорили: невозможенъ парламентаризмъ и невозможна политическая свобода тамъ, гдѣ граждане инертны, и всѣ общественныя дѣла въ рукахъ бюрократіи. Для дѣловой дисциплины и гражданскаго закала нужна децентрализація. Нужно, чтобы возможно большее число французовъ въ различныхъ совѣтахъ, исполнительныхъ комитетахъ и т. д. занимались подготовкой, обсужденіемъ дѣлъ и активной администраціей.
При З-ей Республикѣ Франція много страдала отъ неустойчивости правительствъ, пережила немало кризисовъ и медленно, мучительно приспособлялась къ своему новому и очень трудному положенію быть: одновременно демократіей и великой державой. Эти двѣ задачи часто оказывались въ противорѣчіи; одни тяготѣли больше къ первой, другіе—ко второй. Дня не проходило безъ борьбы— борьбы подъ самыми различными знаменами, начиная съ бѣлаго и кончая краснымъ. Безусловной прочности новаго режима не чувствовалось.
Центральной власти приходилось дѣлать все возможное для собственнаго „продленія". Партіи дробились, перемѣшивались; если бы не желѣзный обручъ государственнаго и административнаго единства, казалось, все бы разсыпалось.Ho именно съ такимъ положеніемъ вещей всегда желали бороться децентрализаторы. Они представляли себѣ парламентаризмъ, какъ строй, основанный на нравахъ; имъ рисовались граждане, у которыхъ не сидитъ на шеѣ куча чиновниковъ, предписывающихъ, дающихъ разрѣшеніе и т. д.; общины, провинціи съ дѣятельной, содержательной общественной жизнью, съ финансами, администраціей, школами, разными сооруженіями; а надъ этимъ— парламентъ, куда дѣльные, уравновѣшенные избиратели посылаютъ такихъ же уравновѣшенныхъ и дѣльныхъ представителей, для завѣдыванія интересами національными.
Въ дѣйствительности далеко было до идиллическаго парламентаризма, и программа децентрализаціи продолжала имѣть то же оппозиціонное значеніе, какое имѣла прежде. Въ политической литературѣ З-ей республики, программа эта была воспроизведена во всѣхъ подробностяхъ. Жаловались на чрезмѣрность полномочій центральной власти, на префектовъ и на бюрократизмъ, на безправіе личности, общинъ и департаментовъ — такъ часто и такъ упорно, что иногда кажется, будто не было сдѣлано ни шага со временъ Перваго Консула [390]X Нигдѣ такъ не сѣтуютъ на рабство и на отсутствіе свободы, какъ во
Франціи; преувеличенія могутъ здѣсь доходить до смѣшного; но въ вопросѣ о децентрализаціи требованія легко отливались въ отчетливую форму. Политическій мотивъ, какъ мы сказали, былъ налицо; для освѣженія программы, для ея убѣдительности, достаточно было сравненія съ порядками другихъ европейскихъ державъ.
Впрочемъ, если знакомство съ иностранными учрежденіями и шагнуло впередъ во Франціи при З-ей республикѣ, то говорить объ особомъ освѣженіи программы децентрализаціи все-же не приходится.
Напротивъ, повторяются, въ сущности все тѣ же, извѣстные уже намъ доводы, и критика часто какъ бы забываетъ о всѣхъ измѣненіяхъ, внесенныхъ въ теченіе столѣтія въ административную организацію.Повторяется на всѣ лады, что централизація, „цезаризмъ" этой организаціи несовмѣстимы съ политической овободой; что тѣ навыки и качества, которые необходимы для послѣдней, убиваются во Франція первой и т. д. Ha противорѣчія между конституціей и административнымъ строемъ указываютъ всѣ публицисты, писавшіе о вопросѣ. Жозефъ Ферранъ, сдѣлавшій для себя изъ вопроса такую же спеціальность, какъ нѣкогда Родо, Be- шаръ и др., говоритъ: „наша третья республика лишена не только привычекъ и нравовъ свободы, но и средствъ внѣдрить ихъ въ насъ, и настоящей организаціи управленія страны самой страной; точно такъ же какъ уж$ и въ прошломъ не имѣлось этого ни въ нашихъ республикахъ 1792 и 1848 года, ни въ парламентскихъ монархіяхъ 1814 и 1830 годовъ" *).
Ho вотъ формула, съ точностью выражающая традиціонную идею школы: „у насъ нѣтъ, говоритъ Анри Ферронъ, какъ разъ тѣхъ учрежденій, которыя развиваютъ соціальныя добродѣтели, необходимыя для надлежащаго пользованія свободой; которыя даютъ политическое воспитаніе, прививаютъ уваженіе къ власти и къ закону* спокойствіе и умѣренность; которыя, наконецъ, предохраняютъ отъ революцій..." 1).
Это—голосъ либерализма, разочарованнаго въ республикѣ и встревоженнаго усиленіемъ государственнаго вмѣшательства. Одновременно съ критикой цезаризма и бюрократизма, оспаривается предразудокъ нераздѣльнаго народнаго суверенитета „заставлявшій отрицать, какъ федерализмъ, всякую мѣстную свободу и сдѣлазшій изъ государства абсолютнаго властелина, что приводитъ, смотря по эпохамъ, къ якобинизму, цезаризму или соціализму" 2). Спасенія отъ этихъ трехъ вещей либерализмъ ищетъ въ- возвратѣ къ началамъ 1789 года, къ принципамъ Учредительнаго Собранія.
Поль Леруа-Больё въ законѣ 22 декабря 1789 года объ административной организаціи видитъ единственную во Франціи серьезную попытку насажденія selfgovem- ment’a. Онъ приписываетъ неудачу этого опыта политическимъ переворотамъ и смутамъ. „Начала 1789 годаг говоритъ Ферронъ, привели бы къ управленію страны самими гражданами". Вернуться къ традиціи 1789 года, и отказаться отъ системы единоличныхъ мѣстныхъ властей ѴШ года—этого горячо требуетъ и Дешанель.
менное господство всенароднаго голосованія и административной централизаціи. Послѣдняя (какъ она практикуется) неумѣстна въ демократіи.
Естати, тотъ же Ферранъ предсказывалъ, что въ Россіи самодержавіе и мѣстное самоуправленіе едва-ли у&ивутся въ мирѣ. Les pays libres, 133.
9 H. de Ferron. Institutions municipales et provinciales comparees. 1884, II. Слѣдуя манерѣ Бешара и Родо, авторъ этотъ противопоставляетъ французскій „цезаризмъ" англійскому самоуправленію, какъ два типа правленія, и рисуетъ выгодное вліяніе мѣстныхъ вольностей на лояльность, патріотизмъ гражданъ, на общественную гармонію, п ихъ значеніе, какъ основы парламентаризма.
2) H. de ЇГеггоп D’oii vient Ie mal? Quel est Ie remfcde? 1895. P. 10.
*) P. Leroy*Beaulieu. L’administration locale en France et en Angle-
Идеи этихъ авторовъ, повторявшихъ, въ сущности, Бешара, Токвиля, Родо, Барро, не представляютъ чего- либо единичнаго. Напротивъ, при третьей Республикѣ можно отмѣтить цѣлое движеніе, довольно притомъ отчетливое, въ пользу децентрализаціи, напоминающее „Нан- еійскую программу" и захватившее много круговъ. Движеніе это, которому департаментскій и муниципальный законы (1871 — 1884 гг.) казались слишкомънезначитель- ной уступкой,, достигаетъ высшаго развитія въ серединѣ 90-хъ годовъ, т.-е. спустя 30 лѣтъ послѣ аналогичной пропаганды при второй Имперіи.
Подторены были всѣ старыя мнѣнія и восклицанія о всепоглощающемъ Вавилонѣ-Парижѣ, объ инертности провинціи, о необходимости ея оживленія; о связи децентрализаціи съ порядкомъ и свободой, о невыносимости бюрократіи, формализма, о рутинѣ французской администраціи.
Децентрализація „въ пользу префектовъ", децентрализація— самоуправленіе, децентрализація — федерализмъ, возстановленіе старыхъ провинцій—все это нашло своихъ защитниковъ и критиковъ 1J.Ho преобладающей ноткой былъ протестъ либерализма противъ бюрократіи, призывъ къ самодѣятельности.
Движеніе завершилось опять-такисоглзсно традиціямъ: созвана была внѣпарламентская (смѣшанная) коммиссія о децентрализаціи. Ей удалось собрать „прелюбопытные матеріалы"; но и только. Какъ мы увидимъ, труды этой коммиссіи не были проникнуты яркимъ духомъ преобразованій.
O чемъ шла рѣчь? Были крайнія мнѣнія: вопросъ объ terre. 1873. 16 sq. H. de Ferron. D’oii vient Ie mal? p. 10. Paul Descha- nel. Le decentralisation. 1895. Чтоособенно выдвигалось въ учрежденіяхъ, созданныхъ закономъ 22 дек. 1789 r~, такъ это коллегіальны& характеръ мѣстной администраціи (въ департаментахъ учреждались директоріи ивъ 8 членовъ, ao выбору департаментскаго совѣта) и принадлежавшія мѣстнымъ органамъ, сверхъ распорядительныхъ, и исполнительныя функціи.
х) Прекрасное расчлененіе вопроса сдѣлано у Georges Picot. La decentralisation et ses differents aspects. 1896.
22*
административной реорганизаціи смѣшивали съ проблемой полнаго возрожденія — путемъ ли возврата къ монархіи *), или же путемъ революціоннаго федерализма [391] [392])* Такія крайнія мнѣнія выступали, конечно, изъ рамокъ спеціальнаго вопроса.
Затѣмъ, своего рода провинціальный патріотизмъ, отчасти плодъ романтики, отчасти протестъ обывателей противъ чрезмѣрной Й всесторонней гегемоніи СТОЛИЦЫ, также давалъ себя чувствовать [393]).
Ho наибодѣе серьезное значеніе имѣла конечно та старая уже. но постоянно возобновлявшаяся доктрина, которая подвергала строгой критикѣ пресловутые принципы французской администраціи, успѣвшіе, въ теченіе ста лѣтъ, пріобрѣсти значеніе аксіомъ: необходимость единоличности исполнительныхъ органовъ, невозможность достигнуть отвѣтственности при ихъ коллегіальномъ характерѣ, іерархическое подчиненіе мѣстныхъ исполнительныхъ инстанцій центральной власти.
Критика эта указывала, что мѣстные органы и въ такихъ произведенный въ 1896 г. журн. Ia Revue и отдѣльно изданный: Cbarriaut Enqufcte sur Ia decentralisation, гдѣ рядомъ съ извѣстнымъ соціалистомъ П. Бруссомъ (Paul Brousse), трактовавшимъ вопросъ съ высоты научнаго соціализма, поэтъ Эредіа предлагалъ замѣнить супрефектовъ—телефонами. „Анкета" хорошо иллюстрируетъ всѣ укавапные оттѣнки мысли, но вопросы культурные и соціальные заслоняютъ въ ней чисто административную задачу. Систематическая вражДа, ночти ненависть, къ столицѣ — Парижу выражена въ ліонской брошюрѣ Congrfcs provincial de Dfccentralisa- tion. 1894, гдѣ изложена программа съѣзда Затѣяна была и „національная лигадецентрализаціи", не получившая большого распространенія. Cp. Alfred Guignard. Le self-government ou Ia decentralisation. 1897.Основная идея протеста противъ опеки изъ центра нашла свое забавное выраженіе въ одноактной комедіи Lucien Duc. Dfccentralisons! 1897. Авторъ—редакторъ журнала: La Province, Revue mensuelle, litteraire et d6centralisatrice (sic). Ботъ финалъ этой комедіи:
Le Maire.
Le peuple jusqu’ici dans son insouciance,
Avait rais en I1Etat sa seule confiance,
Eh bien, ие disons plus: TEtat y pourvoira.
Et d’ailleurs, pourquoi donc chercherions-nous un maltre, Quand nous pouvons agir tous seuls et de plein grfc? Faisons de nos deniers usage modfcre,
Mais qu’ils servent surtout aux dfcpenses locales,
Au Iieu de s’engloutir dans Ies caisses fiscales Pour aller & Paris maintenir k grands frais Des rouages qui vont contre nos intfcrfcts!
F r a n § o i s.
Le salut n’est que la, tous nous Ie redisons;
Le mot d’ordre aujourd\'hui, c’est: Dfccentralisons!
странахъ, которыя \' свободнѣе Франціи, и вообще въ конституціонныхъ государствахъ, по большей части, не единоличны, такъ что мнимая аксіома — скорѣе предразсудокъ; что бдительность гражданъ, участіе ихъ непосредственно въ завѣдываніи своими же дѣлами, размноженіе всякихъ совѣтовъ, коммиссій и т. д., въ которыхъ работаютъ многіе, лучше обезпечатъ успѣшность исполненія, чѣмъ бюрократическій надзоръ изѣ центра.
Доктрина централизаторовъ указывала на необходимость послѣдовать примѣру другихъ государствъ, что было бы, одновременно, возвратомъ къ истинной національной традиціи—1789 года; и отказаться отъ системы 28-го плювіоза въ пользу коллегіальныхъ мѣстныхъ органовъ исполненія, съ объединеніемъ правительственнаго и общественнаго элементовъ [394]).