Введение
Централизація и децентрализація возможны и дѣйствительно примѣняются въ самыхъ различныхъ случаяхъ: въ государствѣ и въ церкви, въ большихъ промышленныхъ и коммерческихъ предпріятіяхъ и въ организаціи тайныхъ обществъ, въ дѣятельности политическихъ партій и въ жи8ни союзовъ, напр., профессіональныхъ и т.
д. И нельзя опредѣлить, какое изъ двухъ началъ вообще пригоднѣе.Отвѣтъ получится различный не только въ отдѣльныхъ областяхъ государственной жизни (если остановиться на послѣдней), но и въ предѣлахъ одной и той же отрасли управленія, одной и той же группы дѣлъ.
Если бы вопросъ о централизаціи и децентрализаціи рѣшался всюду и исключительно по соображеніямъ цѣлесообразности (т.-е. соотвѣтствія даннымъ задачамъ управленія, какъ таковымъ), то пришлось бы имѣть дѣло со своего рода зодчествомъ, на началахъ науки: опыта и теоріи.
Ho государству приходится заботиться о собственной безопасности еще раньше, чѣмъ объ общемъ благѣ; далѣе, неизбѣжно слагаются на почвѣ любой государственности привилегированныя позиціи, и наличное положеніе вещей легко выдается за это общее благо; въ видахъ охраненія* является соблазнъ сосредоточить въ одной рукѣ, въ одномъ мѣстѣ какъ можно больше вліянія, какъ можно больше средствъ воздѣйствія, словомъ,
— VI —
власти. Централизація изъ административнаго рецепта становится политической программой.
Иныя побужденія и иные интересы вызываютъ дѣйствіе силъ центробѣжныхъ—и въ результатѣ достигается равновѣсіе, съ большей или меньшей концентраціей власти.
Хотя чѣмъ дальше, тѣмъ сильнѣе сходство между отдѣльными государствами въ административныхъ порядкахъ (какъ и во многомъ другомъ), все же и поныйѣ еще Англія считается страной самоуправленія и децентрализаціи, Франція -- образцомъ началъ противоположныхъ, а Германія рисуется золотой серединой.
Вотъ уже три столѣтія, какъ Франція шлифуетъ свое государственное единство, и нигдѣ не оказалось такого простора для централизаціи, какъ здѣсь, благодаря національной однородности и связности населенія и, затѣмъ, разрушенію провинцій и сословій.
Въ XIX вѣкѣ съ вопросомъ о централизаціи всегда связывались и смежные вопросы: о свободѣ личности и союзовъ отъ чрезмѣрной опеки государства, о подавленіи провиНціи центромъ, о необходимости возродить мѣстность и т. д. Ho рано намѣтились очертанія проблемы въ ея спеціальной формѣ.
Именно, централизація стала означать, прежде всего, завѣдываніе мѣстными дѣлами (въ частности, дѣлами департаментовъ, ихъ повинностями и ихъ интересами) изъ цецтра, т.-е. отчасти непосредственно центральными учрежденіями, отчасти, подъ ихъ контролемъ, мѣстными органами центральной власти; а подъ децентрализаціей понимали, соотвѣтственно этому, преимущественно передачу всѣхъ или нѣкоторыхъ функцій по завѣдыванію мѣстными дѣлами представительнымъ учрежденіямъ данныхъ земскихъ союзовъ, напр., департаментовъ.
Децентрализація въ этомъ смыслѢ осуществлялась медленно, съ трудностями, цѣной борьбы; боялись расточить сокровище государственнаго полновластія; боялись одинаково люди самыхъ различныхъ политическихъ убѣжденій. Тѣмъ не менѣе, централизаціи въ ея первоначальной строгости не удалось сохранить.
■ Достаточно и того, что сохранили: даже и это представляется чрезмѣрнымъ. Департаменты не имѣютъ исполнительныхъ органовъ: исполненіе ихъ дѣлъ лежитъ на агентахъ общегосударственной администраціи — префектахъ 1J. Такое положеніе вещей возможно и терпимо лишь благодаря тому, что исполненіе по мѣстнымъ дѣламъ, вмѣстѣ съ исполнительной частью вообще, подлежитъ всесторонней критикѣ и контролю общества и осуществляется въ условіяхъ свободнаго строя.
Гарантіи государственнаго права заполняютъ пробѣлы мѣстнаго самоуправленія, и народоправство въ сферѣ государственной заставляетъ забывать о чрезмѣрной зависимости мѣстныхъ организмовъ отъ центральной власти.Какъ возникъ новѣйшій обликъ административной централизаціи, подъ какимъ идейнымъ знаменемъ и при какихъ условіяхъ въ ней пробивались бреши въ (пользу начала противоположнаго, какъ ставится вопросъ о ней въ наше время—таковы задачи предлежащаго изслѣдованія.
Отъ читателя не ускользнетъ сходство схемы, положенной въ основу реформы Бонапарта съ пресловутой славянофильской формулой „правительству—сила власти, землѣ—сила мнѣнія“;враждебность крайнихъ роялистовъ (при Реставраціи) и крайнихъ республиканцевъ идеѣ мѣстнаго самоуправленія; защита послѣдняго мо- нархистами-либералами разныхъ оттѣнковъ; наконецъ, попытка „децентрализаціи" путемъ усиленія власти пре- [1]
•
— VUI--------------------------------------------------------
фектовъ при 2-ой Имперіи и консервативное настроеніе земскихъ собраній во время политическихъ переворотовъ.
Изучая форму, въ какую отлилось мѣстное самоуправленіе во Франціи, невольно выносишь впечатлѣніе, что когда рушатся старыя, исконныя формы мѣстной солидарности, не замѣняясь новыми, когда государствомъ обезпечиваются всѣ необходгімыя условія общежитія и гарантируются какъ пріобрѣтенныя права, такъ и проведеніе неотложныхъ реформъ, когда, благодаря національному единству и однородности состава, населеніе пріучается видѣть въ государствѣ главное орудіе и важнѣйшій источникъ своего благополучія, то привлекательность мѣстныхъ вольностей легко меркнетъ передъ соблазнительнымъ призракомъ такого государства, кото- рому—какъ надѣются—подъ силу будетъ использовать средства власти и вѣковые навыки повиновенія на благо народнымъ массамъ и для водворенія счастья на землѣ.
Иначе говоря, въ рамки государства,какъ единаго цѣлаго, вмѣщается большая сумма идеализма, чѣмъ въ схему мѣстныхъ вольностей 1).
Однако тамъ, гдѣ (какъ въ Россіи) схема эта сохранила притягательность и имѣетъ свою традицію, гдѣ возможно дальнѣйшее дривлеченіе къ культурной творче- » ской работѣ неистраченной еще энергіи цѣлыхъ слоевъ населенія и даже цѣлыхъ народностей, тамъ мѣстное самоуправленіе можетъ и должно связать прочнымъ звеномъ отдѣльныя земли и группы гражданъ съ государствомъ, высшимъ стражемъ, верховнымъ судьей и блюстителемъ общихъ нуждъ.