<<
>>

§ 6. Отношеніе префекта къ совѣту.

Правительственный надзоръ за дѣятельностью депар- таментскаго совѣта, осуществляемый отчасти префектомъ, главнымъ же образомъ — центральной властью, обезпечиваетъ соблюденіе законовъ въ постановленіяхъ мѣстныхъ собраній, власть и вліяніе которыхъ—мы это видѣли — простираются на нѣкоторыя существенныя отрасли мѣстнаго управленія.

Организація такого надзора являлась задачей сравнительно легкой въ виду непререкаемаго превосходства авторитета центральной власти и національнаго закона надъ мѣстной волей. Приходилось не обосновывать этотъ авторитетъ, а вводить его въ извѣстныя рамки, ограничивать его предѣлами необходимости, смягчать чрезмѣрность его давленія.

Напротивъ, труднѣе было выработать гарантіи, которыя бы обезпечивали генеральному совѣту сообразное съ его волей .исполненіе законно состоявшихся его постановленій.

Исполнителемъ этихъ постановленій является префектъ; однако онъ одновременно и прежде всего—мѣстный органъ центральной власти, съ обширными и разнообразными полномочіями.

Какъ же примирить эту роль исполнителя воли департаментскаго совѣта съ характеромъ префекта, какъ главнаго представителя государства въ мѣстности?

He даромъ сторонники децентрализаціи желали въ буквальномъ смыслѣ разрубить этотъ Гордіевъ узелъ, образовать изъ одной должности двѣ, и, оставивъ префекта государству, дать департаменту свой особый исполнительный органъ. Въ 1871 году идея эта не имѣла успѣха, префектъ попрежнему одновременно слуга государства и исполнительный органъ департамента, какъ самоуправляющагося союза.

Чѣмъ же обезпечивается гармонія между этими двумя участниками завѣдыванія департаментскими изъ которыхъ, въ концѣ концовъ, префектъ является принципіально подчиненнымъ?

Объ іерархическомъ подчиненіи префекта генеральному совѣту не можетъ быть рѣчи, потому что префектъ— органъгосударственной власти съ общимъ значеніемъ, департаментская администрація (въ тѣсномъ смыслѣ слова) составляетъ лишь одну часть его компетенціи.

Назначаемый и смѣняемый исключительно по усмо- трѣнію центральной власти, префектъ настолько независимъ отъ департаментскаго совѣта, что послѣдній не можетъ даже сдѣлать ему непосредственно замѣчаній, имѣющихъ характеръ выговора, порицанія и т. д. *). Съ другой стороны, совѣтъ совершенно безпомощенъ безъ своего исполнительнаго органа—префекта. Всякое дѣло, обсуждаемое совѣтомъ (или департаментской коммиссіей) должно быть подготовлено префектомъ—хотя бы починъ принадлежалъ кому-либо изъ гласныхъ [378] [379]).

Ha первый взглядъ можетъ показаться, что положеніе безвыходное, и что власть генеральнаго совѣта—сплошной миражъ и обманъ. Едва ли было-бы иначе, будь префекты всесильными „начальниками" департаментовъ, а представители послѣднихъ безправными подданными безгласной страны. Ho такова политическая обстановка, въ которой происходитъ дѣйствіе, что кажущаяся дисгармонія рѣшающей и исполнительной власти въ департаментскихъ дѣлахъ именно и есть только „кажущаяся“.

Эта политическая обстановка, въ данномъ случаѣ, имѣетъ тѣмъ большее значеніе, что именно ее имѣли въ виду авторы закона 1871 года. Въ моментъ обсужденія проекта децентрализаціи общее настроеніе Національнаго Собранія было безусловно либеральнымъ. Тогда сами сторонники власти префектовъ, говоря о необходимости ея сохраненія, оговаривались, что съ упроченіемъ парламентаризма и благодаря политическойотвѣтственности министровъ (которымъ префекты подначальны) вопросъ о гарантіяхъ получитъ самое простое разрѣшеніе.

Отъ политическихъ условій зависитъ возможность болѣе или менѣе дѣйствительнаго использованія тѣхъ правъ, какія предоставлены генеральнымъ совѣтамъ для осуществленія принадлежащаго имъ контроля надъ администраціей префекта.

Разсмотримъ же, въ чемъ заключаются эти права и къ чему сводится контроль совѣта.

Можно сказать, что ни одинъ сантимъ изъ отпущенныхъ департаментомъ средствъ не тратится безъ самой строгой отчетности. Такъ какъ всѣ финансовыя операціи совершаются государствомъ, и фактическое расходованіе находится въ рукахъ его же органовъ, то финансовый контроль обезпечивается департаментамъ на общемъ основаніи.

Ho помимо этого, такъ сказать, техническаго контроля, департаментскіе совѣты имѣютъ полную возможность убѣдиться въ соотвѣтствіи произведенныхъ расходовъ назначеніемъ. Префектъ обязанъ, по крайней мѣрѣ за десять дней до открытія августовской сессіи совѣтовъ, представить департаментской коммиссіи всѣ оправдательные документы по исполненію департаментской смѣты*). Совѣтъ подвергаетъ обсужденію и критикѣ этотъ полный [380]

административный отчетъ префекта, охватывающій всѣ внесенные въ бюджетъ поступленія и расходы; причемъ, префектъ не имѣетъ права присутствовать въ этихъ засѣданіяхъ совѣта 1).

Общій отчетъ о состояніи департамента и положеніи различныхъ вѣтвей его администраціи представляется префектомъ генеральному совѣту въ главной изъ двухъ его сессій — августовской. Законъ требуетъ отъ этого отчета возможной детальности, и онъ долженъ быть отпечатанъ и врученъ всѣмъ членамъ совѣта, по крайней мѣрѣ, за восемь дней до начала сессіи [381] [382]).

Чтобы облегчить совѣту его задачи, законъ разрѣшаетъ ему поручать одному или нѣсколькимъ гласнымъ изученіе любого даннаго вопроса на самомъ мѣстѣ [383]). Онъ можетъ также запрашивать всѣ нужныя ему свѣдѣнія у должностныхъ лицъ, стоящихъ во главѣ департаментскихъ отраслей управленія (т.-е. у инженеровъ, различныхъ инспекторовъ и т. д.) [384]). Сношенія эти происходятъ черезъ префекта.

Особенно важную помощь оказываетъ дѣлу контроля созданная реформой 1871 года департаментская коммиссія [385]).

Благодаря этому постоянному земскому комитету, отчетность префекта, въ принципѣ признанная еще зако-

4) Ст. 40, п. 3.

JHKF7

номъ 28-го плювіоза, никакъ не можетъсдѣлатьсямерт- вой буквой.

Префектъ обязанъ представлять департаментской коммиссіи въ началѣ каждаго мѣсяца подробную вѣдомость о сдѣланныхъ въ теченіе истекшаго мѣсяца на департаментскія нужды ассигновкахъ и совершенныхъ за это время расходахъ 1X Право освѣдомленія у компетентныхъ должностныхъ лицъ предоставлено и департаментской коммиссіи [386] [387]).

Такимъ образомъ, если бюджетъ вырабатывается сообща префектомъ, представляющимъ проектъ, коммиссіей, изучающей его до начала сессіи, и совѣтомъ, который является хозяиномъ значительнѣйшей его части, то и исполненіе его подвергается тщательной критикѣ департаментскихъ представителей. Въ общемъ, аналогія, подмѣченная въ 1871 году между этимъ распредѣленіемъ ролей и соотношеніемъ министра финансовъ, бюджетной ком- мисіи и парламента при обсужденіи государствецнаго бюджета, оказывается правильной.

Ho1 спрашивается, что возможно сдѣлать, если совѣтомъ усмотрѣны какія-либо неправильности въ исполненіи смѣты; или, болѣе общимъ образомъ, какъ можетъ совѣтъ выразить свое неудовлетвореніе администраціей префекта?

Іерархическое начальство префекта—министръ внутреннихъ дѣлъ. Совѣтъ (точнѣе, его предсѣдатель) имѣетъ право представлять свои замѣчанія на отчетъ префекта непосредственно министру. Ho законъ разрѣшаетъ ему и общимъ образомъ обращаться къ компетентнымъ министрамъ (опять-таки непосредственно) и сообщать имъ какъ свои жалобы, такъ и вообще свой взглядъ на положеніе и нужды различныхъ отраслей управленія — конечно, поскольку все это касается департаментскихъ интересовъ [388]).

Эта возможность жаловаться министрамъ и есть главное орудіе совѣтовъ.

Практически, несогласія и недоразумѣнія всегда оканчивались даже до закона 1871 года компромиссомъ между представителями департамента и префектомъ. Какъ мы не разъ говорили, никакого хроническаго разлада межДу тѣми и другими нѣтъ и быть не можетъ. Французскій префектъ, не умѣвшій поладить съ департаментскимъ совѣтомъ, потерялъ бы, прежде всего, въ глазахъ министра. Ho принципіально конфликтъ возможенъ; и департаментскій совѣтъ, строго говоря, располагаетъ въ этомъ случаѣ дѣйствительнымъ, но и опаснымъ орудіемъ. Мы видѣли, что значительнѣйшая часть департаментскаго бюджета факультативна, необязательна; возможность отказать въ кредитахъ на дороги, на дѣтскіе пріюты и т. д., не говоря уже о субсидіяхъ чинамъ префектуры (существенная подробносґь!), является своего рода санкціей правъ департамента; но какой же совѣтъ пожелаетъ примѣнить—въ миніатюрѣ—этотъ классическій пріемъ борьбы стараго конституціонализма съ личнымъ правленіемъ?

Правительство, съ своей стороны, имѣетъ возможность обратиться къ орудію, также напоминающему о парламентаризмѣ — оно можетъ издать декретъ о распущеніи генеральнаго совѣта. Осуществленіе этого права обставлено закономъ 1871 года для совѣтовъ существенными гарантіями [389]J. Ho на практикѣ къ нему никогда почти не приходится прибѣгать. Занятія департаментскихъ совѣтовъ и коммиссій, предметы ихъ вѣдомства и дебаты— все это носитъ чрезвычайно дѣловой и спеціальный характеръ. Всѣ одинаково заинтересованы въ успѣшности, энергіи и экономности веденія департаментскихъ дѣлъ; одни контролируютъ другихъ: избиратели — гласныхъ, гласные—префекта, правительство—и тѣхъ, и другихъ; правительство, въ свою очередь, является предметомъ критики всѣхъ и каждаго. Это распредѣленіе вліяній и правъ приводитъ въ большинствѣ случаевъ къ желанному равновѣсію, къ гармоніи.

Надо считаться именно съ политическими вліяніями и условіями; безъ этого фактора схемы закона показались бы черезчуръ строгими для генеральныхъ совѣтовъ. He забудемъ, что члены послѣднихъ принимаютъ участіе въ выборахъ сенаторовъ ’); что въ ихъ рядахъ не мало депутатовъ, сенаторовъ, бывшихъ министровъ, землевладѣльцы, промышленники, представители либеральныхъ профессій—все, что есть на мѣстахъ вліятельнаго и независимаго. Противорѣчія чисто политическія находятъ свое выраженіе въ заявленіяхъ (довольно платоническаго характера); они не могутъ давать повода къ конфликтамъ. Настоящее ихъ поприще — парламентъ. Затѣмъ, всѣ предметы вѣдомства департаментскихъ совѣ- товъ—различные пути сообщенія (шоссе, жел. дороги, трамваи), призрѣніе душевнобольныхъ, покинутыхъ дѣтей, медицинская помощь бѣднымъ, пособія и субсидіи земледѣльческимъ и профессіональнымъ школамъ, стипендіи,— всѣ эти предметы носятъ настолько общеполезный и внѣпартійный характеръ, что соглашеніе достигается легко.

Содержаніе „департаментскихъ интересовъ*, а вмѣстѣ съ нимъ связь департаментскихъ гласныхъ съ представителями страны въ парламентѣ, связь, заставляющая правительство постоянно имѣть въ виду отвѣтственность передъ палатами, возможность запросовъ и np., затѣмъ 1 эта пресса, бдительность которой заставляетъ забывать о знаменитыхъ достоинствахъ Цербера, пресса, свившая себѣ повсюду въ департаментахъ прочное гнѣздо, все знающая, обо всемъ толкующая, дѣлающая тысячу ошибокъ, но предотвращающая десять тысячъ, необходимость для власти взвѣшивать несчетное число разъ прежде чѣмъ рѣшиться на давленіе—все это создаетъ атмосферу, въ которой независимость и достоинство департаментскихъ представителей не страдаютъ отъ преобладающаго авторитета государственной власти.

Демократія не отвергла основъ административнаго права, выработанныхъ до нея; она только расширила ихъ, привела въ соотвѣтствіе съ общимъ духомъ политическаго строя. Добившись въ 1871 году расширенія правъ генеральныхъ совѣтовъ, либеральные консерваторы оказали странѣ великую услугу; дѣйствительно, создались на мѣстахъ центры дѣятельности, значеніе которой никѣмъ не оспаривается; если нѣкоторые реакціонеры имѣли тогда тайныя надежды и заднія мысли, они обманывались, какъ обманывались и тѣ искренніе друзья народоправства, которые въ департаментскихъ совѣтахъ видѣли опасность для республики 1J.

Послѣдняя удержала централизацію съ ея единообразіемъ во всѣхъ сферахъ управленія и съ ея префектами. Ha рубежѣ двадцатаго вѣка она оказалась болѣе чѣмъ когда-либо необходимой—демократія еще разъ овладѣла оружіемъ, которое такъ часто направлялось противъ нея. Для защиты своихъ интересовъ и для осуществленія своихъ замысловъ она хранитъ и совершенствуетъ механизмъ, служившій столь различнымъ знаменамъ.

<< | >>
Источник: АВАЛОВА. ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЕ BO ФРАНЦИИ. 2017

Еще по теме § 6. Отношеніе префекта къ совѣту.:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -