§ 6». Идеалъ внѣпартіВной администраціи и дѣйствительность.
Съ такими подчистками, проектъ 1871 года сталъ закономъ 3). Въ мысли его авторовъ онъ былъ лишь первой частью обширнаго плана: въ ближайшей очереди стояли преобразованіе общины, организація кантона.
И, въ связи съ реформой народнаго образованія, воинской повинности и другихъ сторонъ государственной жизни, административная реформа должна была способствовать полному обновленію Франціи.Планъ этотъ могъ осуществиться при одномъ условіи: , еслибы съ самого же начала 3-я республика имѣла прочную почву подъ ногами, и правительство держалось либеральной программы. Франція, пожалуй, получила бы строй-
0 Законъ 10 авг. 1871 r., ст. 54, § 4. Это быіо вполнѣ послѣдовательно, разъ рѣшено било, что префектъ остается исполнительнымъ органомъ департамента, представителемъ иослѣдндго въ судебныхъ дѣлахъ и т. д.
2) Первоначально имѣлось въ виду передать департаментскимъ совѣтамъ (u коммиссіямъ) цѣлый рядъ функцій, принадлежавшихъ префектамъ въ области надзора за дѣятельностью коммунъ, органовъ благотворительности и церковно-приходскихъ совѣтовъ (fabriques). Осуществись эта программа, характеръ генеральныхъ совѣтовъ, какъ власти, замѣтно бы усилился.
3) 10-го августа, послѣ обстоятельной оцѣнки и обсужденія общаго и по статьямъ, законопроектъ былъ привятъ большинствомъ 509 противъ 126 голосовъ. Изъ числа вотировавшихъ противъ назовемъ: Эм. Араго, Луи Блана, Дювержье-дѳ-Горанна, Греви, Эрнеста Пиклра и Эдгара Кинэ.
19
ную систему мѣстныхъ учрежденій, въ которыхъ представителямъ общества щШнадлежало бы не только право рѣшенія по мѣстнымъ дѣламъ, но и власть исполнительная.
Ha самомъ дѣлѣ, вопросы конституціонные, борьба изъ-за формы правленія, распря династическихъ партій и сторонниковъ демократіи, скоро выдвинулись на первый планъ; условій болѣе полнаго осуществленія идеи децентрализаціи опять не оказалось въ наличности.
Когда въ 1849—51 годахъ консервативная мысль внушала многимъ дѣятелямъ планъ облеченія генеральныхъ совѣтовъ чрезвычайной властью на случай революціоннаго давленія изъ центра — Парижа дѣло заключалось въ трепетѣ передъ соціальной революціей. „Возстановленіе порядка" государственнымъ переворотомъ 2*годекабря, если оставить въ сторонѣ его конкретную обстановку, было торжествомъ тойже реакціоннойидеи, но не путемъ неуклюжей, непрактичной и едва ли вообще осуществимой диктатуры департаментскихъ совѣтовъ, а путемъ захвата центральной власти и всѣхъ ея орудій.
Для монархическихъ партій и жестокость переворота, и, далѣе, двадцать лѣтъ императорской политики были отличной школой либерализма; они слишкомъ имъ прониклись. чтобы всецѣло ему измѣнить, когда въ Національномъ Собраніи 1871 года они оказались въ большинствѣ.
Ho, затѣмъ, борьба между демократіей и монархіей, коренное и непримиримое противорѣчіе идеи династическаго права и республики, вышедшей изъ мятежа, обострялись такъ, что исходъ могъ быть найденъ или въ новомъ государственномъ переворотѣ, или въ установленіи, на первыхъ порахъ, гибридной формы правленія—которая дала бы возможность противоположнымъ теченіямъ соперничать у власти и изъ-за власти, но въ рамкахъ опредѣленнаго строя.
Викторъ Брольи, проницательный писатель, посвященный въ тайны всѣхъ • режимовъ Франціи ХІХ-го вѣка, предсказалъ этотъ двойственный характеръ будущей французской конституціи въ слѣдующихъ строкахъ, написан-
ныхъ еще въ 1861 году: „Республика, приближающаяся къ конституціонной монархіи; конституціонная монархія, приближающаяся къ республикѣ и отличцая отъ нея лишь организаціей и постбянетврмъ исполнительной власти,— вотъ единственная альтернатива, какая остается у друзей свободы" 1).
Ho даже если свести къ малозначущимъ оттѣнкамъ различіе между частями этой альтернативы, все же для ^ѣщенія вопроса въ одномъ или въ другомъ смыслѣ не- обходимабыла политическая борьба.
A такой колоссальный факторъ государственной жизцй, какъ административная система, могъ ли остаться внѣ этой борьбы? И отъ людей, стоящихъ у власти, когда они служатъ боевымъ политическимъ идеямъ, можно ли ожидать воздержанія отъ соблазна: воспользоваться этой властью для торжества этихъ идей?
Въ теченіе первыхъ лѣтъ своего существованія, 3-я республика была театромъ борьбы реакціи и демократіи. Формула „консервативной республики" означала или отрицаніе демократіи, или ступень къ монархической реставраціи, или, одновременно, эти двѣ вещи.
Мы не можемъ касаться здѣсь ни отношеній между монархическими партіями, ни политики главнаго претендента, графа Шамбора, ни паденія Тьера и выбора президентомъ маршала Макъ-Магона 2); намъ достаточно напомнить эти имена и событія, чтобы стало ясно, какъ преждевременно было, со стороны демократовъ, отстаивать прерогативы центральной власти, на основаніи мнимаго, якобы наступившаго уже, превращенія ея въ орудіе * народной воли.
Правда, въ 1872 году нашла, наконецъ, выраженіе въ законѣ давнишняя, не разъ нами отмѣченнзя тенденція
навязать департаментскимъ совѣтамъ роль спасителей отечества и законной власти отъ революцій и узурпацій *). 3-я республика юбобщила и внесла въ законодательство идею, восходящую ещё къ временамъ Людовика ХѴШ-го и возвращенія „Буонапарте" съ Эльбьі. Это былъ отголосокъ давнишняго страха и памятникъ политическаго диллетантизма потомковъ крестоносцевъ, не болѣе.
Однако, когда президентское кресло было занято маршаломъ—и на семь лѣтъ думали обезпечить торжество консервативной политики, то не департаментскіе совѣты, а, конечно, префекты оказались ея главными пружинами.
Законъ 20-го января 1874 года вернулъ правительству назначеніе мэровъ [313] [314]). По этому поводу министръ внутрен- нихъ дѣлъ и премьеръ князь Брольи (Альберъ) писалъ своимъ префектамъ слѣдующее: въ назначеніяхъ мэровъ общинъ неруководствоваться исключительно политическими соображеніями; достаточно, чтобымэрывнушалидовѣріе съ точки зрѣнія „консервативныхъ началъ и интересовъ, диктующихъ всѣ постановленія Собранія" [315]).
Сторонники децентрализаціи, съ легкой руки Нансійской программы, стремились поставить органы общинъ въ
связь съ департаментскими совѣтами; одни желали этого въ интересахъ общинъ и въ надеждѣ извлечь ихъ изъ тенетъ бюрократической опеки; другіе — потому что имѣли въ виду создать въ лидѣ совѣтовъ какъ бы мѣстные *центры консервативной умѣренной политики.
Разсчеты эти были гадательны. Дѣлу консерватизма служила теперь высшая власть, и естественно было мэрамъ сдѣлаться всецѣло ея органами, быть въ ея рукѣ. Вотъ что говоритъ Брольи: „агенты правительства маршала Макъ-Магона, мэры, должны оказывать всяческое содѣйствіе его власти и не допускать ничего, что бы могло ее поколебать и уменьшить. Вотъ все, чего вы (т.-е. префекты) можете отъ нихъ требовать. Защищать власть маршала Макъ-Магона значитъ защищать власть Собранія, его избравшаго — и спокойствіе общества, ввѣренное его охранѣ" *).
Черезъ мэровъ партійное правительство держало въ своихъ рукахъ деревни и мелкіе города; но концертъ этотъ требовалъ въ каждомъ департаментѣ дирижерской палочки префекта. Законъ 1871 года не причинилъ чрезмѣрнаго ущерба послѣднему. И едва ли онъ забылъ, какова его роль въ практикѣ французской администраціи. Ha всякій случай, новое правительбтво напомнитъ ему объ этой роли.
„Правительство, господинъ префектъ, читаемъ въ одномъ циркулярѣ министра внутреннихъ дѣлъ, взамѣнъ своего довѣрія требуетъ отъ васъ всецѣлой преданности; я не оставлю васъ безъ инструкцій; сообразуйтесь съ ними безъ колебаній, и моя отвѣтственность всегда покроетъ вашу. Первое, чего Національное Собраніе ждетъ отъ установленнаго имъ правительства, такъ это администраціи, вдохновляемой одной и той же мыслью, руководимой съ точностью и стоящей открыто во главѣ консерваторовъ" 2).
Циркуляръ этотъ возвращаетъ насъ къ временамъ [316]
аналогичныхъ циркуляровъПерсиньи1).
Это—возстановленіе правительственной кандидатуры. Министръ приглашаетъ префектовъ заявлять безъ колебаній и во всеуслышаніе о томъ, куда склоняются симпатіи и поощренія власти. „Пусть всѣ, желающіе реорганизовать страну* подъ президентствомъ славнаго маршала, знаютъ, что они найдутъ рѣшительную поддержку и защиту".Въ другомъ циркулярѣ того же министра префектамъ рекомендуется быстрота, точность, исправность администраціи, и буквально воспроизводятся слова Персиньи о томъ, что хорощая администрація является наилучшей политикой [317] [318]).
Такимъ образомъ, перерожденія административныхъ началъвц Франціи не послѣдовало послѣ закона 1871 года. Необходимость опереться нацентрализацію для того, чтобы вообще существовать, была для правительства гораздо болѣе насущнымъ вопросомъ, чѣмъ осуществленіе йро- граммъ, какъ бы онѣ ни были привлекательны.
Программа децентрализаціи обладала притягательной силой, и вліяніе ея было не изъ ничтожныхъ. Ho въ политическихъ условіяхъ начала З-ей республики, законъ 1871 года былъ ея единственнымъ завоеваніемъ; и это скорѣе много, чѣмъ мало, если имѣть въ виду, что за все столѣтіе не было сдѣлано болѣе рѣшительнаго шага въ сторону децентрализаціи. Идея давно уже созрѣла; въ 1871 году она дала плодъ, раньше чѣмъ политика могла ее парализовать.
Ho, конечно, для дальнѣйшаго развитія зародышей децентрализаціи, политическая борьба 70-ыхъ годовъ не была благопріятна. Теченіе, сказавшееся въ только что
приведенныхъ правительственныхъ взглядахъ, не могло быть стихіей, благопріятной для самодѣятельности департаментовъ.
Авторы проекта, ставшаго закономъ 1871 года, особенное значеніе придавали тому, какъ онъ будетъ приложенъ на практикѣ. Основная идея проекта была скорѣе враждебна префектамъ, ио когда обстоятельства вернули имъ прежнее значеніе—политическихъ орудій центральной власти, власть ихъ, которой и новый законъ, въ сущности, не поколебалъ, совершенно затмила собой эти департаментскія коммиссіи, въ глазахъ близорукихъ людей, являвшіяся угрозой единству Франціи.
Генеральные совѣты и ихъ коммиссіи склонны были, на первыхъ порахъ, довольно широко понимать свои права; центральнаа власть ревниво и бдительно удерживала йхъ въ рамкахъ весьма ограничительно истолкованнаго закона, и особенно много случаевъ признанія незаконными дѣйствій мѣстныхъ общественныхъ органовъ замѣчается какъ разъ въ 1873—1874 годахъ, одновременно съ приведенными выше циркулярами.