ЕКОНОМІКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ВИКОРИСТАННЯ, ВІДТВОРЕННЯ ТА ОХОРОНИ ҐРУНТІВ

Економічне стимулювання заходів із раціонального використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середо­вища є невід’ємною складовою економічного механізму природоко­ристування.

Основною ціллю економічного механізму є фінансове забезпе­чення природоохоронної діяльності у всьому різноманітті її форм, рівнів, об’єктів і суб’єктів. Фінансові гарантії складають одну з основ­них умов реалізації норм екологічного права, конституційних прав громадян у галузі охорони навколишнього природного середовища.

Серед правових принципів охорони навколишнього природного середовища виділяється принцип поєднання заходів стимулювання і відповідальності, тобто поєднання економічного та адміністратив­ного впливу, приватноправового та публічно-правового регулювання економічних правовідносин, який знайшов своє закріплення у Зако­ні України «Про охорону навколишнього природного середовища» [285].

У дослідженнях економічного механізму існує думка про те, що він функціонує значною мірою автономно від права, в силу дії економічних законів і базується на загальнодозволеному підході, оскільки часто в еколого-економічній та еколого-правовій літературі трапляється протиставлення «адміністративного» й «економічного» як правового та неправового елементів у регулюванні економічних відносин.

Необхідність цілеспрямованого та ефективного вирішення еко­логічних проблем в Україні пов’язана з реалізацією стратегічної мети. В. В. Костицький підкреслює, що на сучасному етапі світово­го розвитку екологічний чинник стає дедалі актуальним й одним з пріоритетних у міжнародних відносинах, економічному та науково- технічному співробітництві практично усіх держав світу. Подальший розвиток суспільного виробництва в Україні повинен супроводжува­тися екологізацією всіх його ланок на основі пріоритетності еколого- економічного підходу та запровадження економічних стандартів ЄС.

Створення дієвого економіко-правого механізму охорони довкіл­ля потребує вирішення комплексу проблем, тому цей процес треба розглядати як поетапний, довготривалий, поступовий, що передба­чає паралельне становлення економічної, політичної, правової сис­теми суспільства, вдосконалення державного апарату, здійснення кодифікації законодавства, розвиток еколого-правової культури гро­мадського суспільства [128, с. 18—19].

Проблеми функціонування економічного механізму охорони на­вколишнього природного середовища є на сьогодні предметом пе­реважно економічних досліджень, що зумовлено характером самої проблеми, яка виникла на стику економіки, екології та права.

Окремі елементи економічного механізму стали предметом правових досліджень у монографічних роботах і наукових статтях М. М. Бринчука (у контексті екологічних аспектів приватизації та банкрутства), А. К. Голіченкова (у взаємозв’язку з проблемами еко­логічного контролю, плати за природокористування), Г. А. Волкова (проблеми плати за розміщення відходів), Б. Г. Розовського (матері­альне стимулювання природоохоронної діяльності), М. В. Краснової (формування інституту відповідальності в природоохоронному за­конодавстві України), П. Ф. Кулинича (роль економічних стимулів у забезпеченні охорони і належного використання земель сільсько­господарського призначення), Н. І. Титової (теоретичні проблеми правового регулювання матеріальної відповідальності робітників сільськогосподарських підприємств), І. І. Каракаша (правове регу­лювання взаємодії суспільства з природним середовищем) та інші.

Економічний механізм є складовою загального механізму регулю­вання відносин у сфері «суспільство — природа». Регуляторами цих відносин є не тільки право, але й інші чинники, а саме: політичні, фінансові, інвестиційні, бюджетні, соціально-психологічні.

Одним з найпотужніших регуляторів є економіка, оскільки її об’єктивні закони володіють не меншою, а може, й більшою силою впливу, ніж право. Однак взаємодія між економічними інтересами й екологічними цілями в рамках економічного механізму не може бути реалізована без права.

Виходячи із функцій діючого економічного механізму окремі його складові умовно розділяють на основні та додаткові. До перших необ­хідно зарахувати плату за природокористування, пільги, тобто заходи, які здатні здійснювати регулюючий вплив на поведінку суб’єкта. До других належать ті елементи, які створюють необхідні організаційні передумови для дії всього механізму — облік та оцінка; встановлення лімітів природокористування, які визначають межі правомірної по­ведінки суб’єктів, екологічні та страхові фонди та інше.

Економічний механізм як правова категорія розглядається як еко­номічний механізм реалізації еколого-правових норм і всього еколо­гічного права загалом, а також як опосередкований правом механізм регулювання відносин у сфері охорони навколишнього природного середовища з використанням таких економічних інструментів, як платежі, податки, пільги, ціни, субсидії тощо.

Ефективне розв’язання проблеми радикального поліпшення при­родокористування і охорони довкілля, у том числі землекористуван­ня, використання, відтворення та охорони ґрунтів неможливе без виваженої і послідовної політики держави у цій сфері, чітко організо­ваного виконання намічених урядом планів, програм та конкретних заходів, дійового контролю за ходом їхньої реалізації і цільовим вико­ристанням виділених бюджетних коштів. При цьому держава пови­нна застосувати гнучку систему як стимулюючих (фінансово-еконо­мічних), так і примусових (адміністративних) важелів та інструментів впливу на землевласників і землекористувачів, від яких насамперед і залежить стан нашого національного багатства — земельних ресурсів [344, с. 12].

Зростання кількості суб’єктів земельної власності і землекорис­тування спричиняє необхідність посилення вимог до охорони та ра­ціонального використання сільськогосподарських угідь, збереження та відтворення родючості ґрунтів, а також ефективного організацій­но-економічного механізму реалізації цих вимог на практиці.

Аналіз існуючих за чинним законодавством економічних механіз­мів забезпечення охорони навколишнього природного середовища показав, що економічний механізм визначається як комплекс взаємо­пов’язаних заходів, спрямованих на підвищення зацікавленості зем­левласників і землекористувачів у збереженні і відтворенні корисних властивостей земельних ресурсів у процесі їхнього господарського та іншого використання.

У Законі України «Про охорону навколишнього природного сере­довища» економічні заходи передбачають: взаємозв’язок усієї управ­лінської, науково-технічної та господарської діяльності підприємств, установ та організацій з раціональним використанням природних ресурсів та ефективністю заходів з охорони навколишнього природ­ного середовища на основі економічних важелів; визначення джерел фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного се­редовища; встановлення лімітів використання природних ресурсів, скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище; встановлення ставок екологічного податку; надання підприємствам, установам і організаціям, а також громадянам податкових, кредитних та інших пільг при впровадженні ними маловідходних, енерго- і ре­сурсозберігаючих технологій і нетрадиційних видів енергії, здійснен­ні інших ефективних заходів щодо охорони навколишнього природ­ного середовища; відшкодування в установленому порядку збитків, завданих порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Так можна погодитись з В. В. Костицьким, що поняття «економіч­ний механізм охорони навколишнього природного середовища», яке міститься у Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища», значно вужчий, і включає тільки економічне стимулю­вання, планування та фінансування природоохоронних заходів, еко­логічне страхування та стягнення платежів (зборів) за використання природних ресурсів, забруднення довкілля і погіршення якості при­родних ресурсів.

У системі еколого-економічних інструментів важливим є еконо­мічне стимулювання заходів з раціонального використання та охо­рони природних ресурсів. Сукупність стимулів, передбачена ст. 48 Закону України «Про охорону навколишнього природного серед­овища» [285], які здійснюються шляхом: надання пільг при оподат­куванні підприємств, установ, організацій і громадян у разі реалізації ними заходів щодо раціонального використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища, при переході на маловідходні і ресурсо- і енергозберігаючі технології, організації ви­робництва і впровадженні очисного обладнання і устаткування для утилізації та знешкодження відходів, а також приладів контролю за станом навколишнього природного середовища та джерелами викидів і скидів забруднюючих речовин, виконанні інших заходів, спрямова­них на поліпшення охорони навколишнього природного середовища; надання на пільгових умовах короткострокових і довгострокових по­зичок для реалізації заходів щодо забезпечення раціонального вико­ристання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища; встановлення підвищених норм амортизації основних виробничих природоохоронних фондів; звільнення від оподаткуван­ня фондів охорони навколишнього природного середовища; передачі частини коштів фондів охорони навколишнього природного сере­довища на договірних умовах підприємствам, установам, організаціям і громадянам на заходи для гарантованого зниження викидів і скидів забруднюючих речовин і зменшення шкідливих фізичних, хімічних та біологічних впливів на стан навколишнього природного середовища, на розвиток екологічно небезпечних технологій і виробництв; надан­ня можливості отримання природних ресурсів під заставу.

Економічне стимулювання — це позитивне стимулювання, еко­номічне заохочення, насамперед з боку держави, яке виражається у наданні додаткових фінансових переваг суб’єктам, що здійснюють екологічно значиму діяльність. До числа позитивних стимулів нале­жать пільги по різних категоріях податку у вигляді повного або част­кового звільнення їх від оплати, застосування знижених ставок, по­даткових канікул, бюджетні пільги у вигляді бюджетних субвенцій і субсидій, бюджетних кредитів та інвестицій, пільги з митного збору тощо [221, с. 45]. Як зазначає В. О. Костенко, економічне стимулю­вання використання та охорони земель — це система економічних засобів, покликаних стимулювати виконання міністерствами, відом­ствами, підприємствами, організаціями, посадовими особами, гро­мадянами вимог щодо охорони та раціонального землекористування [126, с. 11]. На наш погляд, у сучасному земельному законодавстві економічне стимулювання як один із механізмів управління земле­користуванням і охорони ґрунтів належного правового розвитку не отримало.

У природокористуванні для активізації діяльності особи завжди використовувалася система стимулів. Одним із основних видів сти­мулу є заохочення. Окрім заохочення, спонукальними причинами (стимулами) можуть виступати суб’єктивні права, законні інтереси, пільги, переваги, привілеї, правові імунітети тощо [166, с. 99, 101].

Аналізуючи систему економічного стимулювання охорони земель і ґрунтів у країнах з розвинутою ринковою економікою, П. Ф. Кули­нич констатує чутливість товаровиробників до економічних чинни­ків, які спричинені рішенням органів влади, оскільки вони досить ефективно впливають на діяльність фермерів щодо використання та охорони використовуваних ними сільськогосподарських земель [153, с. 583]. У зв’язку з цим у багатьох європейських країнах засто­совують різні ґрунтозахисні технології і, зокрема, систему консер­вативного землеробства, яка спрямована на збереження біорізнома- ніття, складу та властивостей ґрунтів, їхній захист від деградаційних процесів — ерозії, дефляції, втрати гумусу, ущільнення, обезструкту- рення, підкислення, засолення, осолонцювання тощо. Такі техноло­гії є підставою для надання фермерам прямих фінансових субсидій [177, с. 16].

На принципах стимулювання ґрунтується правова система в краї­нах Європейського Союзу, яка також використовує дозвільний підхід у регулюванні суспільних відносин. В Україні часто використовують адміністративні заходи впливу. Тому для використання сучасних ме­тодів забезпечення законодавчих вимог, підкріплених економічними стимулами, необхідне проведення конвергенції екологічного законо­давства України і ЄС [163, с. 26].

В Україні економічні інструменти не завжди є ефективними сто­совно стимулювання землевласників і землекористувачів щодо охо­рони земель і ґрунтів. На думку П. Ф. Кулинича, в земельному за­конодавстві України доцільно використовувати дві групи правових норм, а саме: ті, які жорстко регламентують діяльність у сфері охоро­ни земель сільськогосподарського земельного фонду, і заохочувальні норми, якими закріплені правові стимули для вжиття суб’єктами зе­мельних відносин заходів з охорони і належного використання сіль­ськогосподарських угідь, у тім числі ґрунтів [153, с. 587].

В юридичній літературі зазначається, що майже на всіх етапах роз­витку суспільства метод заохочування існував як додатковий метод правового впливу. Як зазначає О. М. Мельник, потяг до заохочення (стимулу) є сильнішим від потягу уникнути покарання (обмеження), тому правостимулюючі заходи є переважаючими в системі правово­го регулювання [179, с. 165]. Економічне стимулювання в сучасно­му земельному законодавстві як один із механізмів у галузі землеко­ристування і охорони земель, зокрема, використання, відтворення та охорони ґрунтів належного правового розвитку не отримало. За­конодавча база з цієї проблеми складається із розділу 35 «Економіч­не стимулювання раціонального використання та охорони земель» (ст. 205 і ст. 206) та ст. 27 Закону України «Про охорону земель» [283]. Як раніше зазначалося, в Законі України «Про охорону навколиш­нього природного середовища» розділ X і, зокрема, ст. 48 присвячені стимулюванню в системі охорони навколишнього природного серед­овища [285].

У ст. 205 Земельного кодексу України до економічного стимулю­вання належать: надання податкових і кредитних пільг громадянам і юридичним особам, які здійснюють за власні кошти заходи, передба­чені загальнодержавними і регіональними програмами використан­ня та охорони земель; виділення коштів з державного або місцевого бюджетів громадянам та юридичним особам для відновлення попе­реднього стану земель, порушених не з їхньої вини; звільнення від плати за земельні ділянки, що перебувають у стадії сільськогосподар­ського освоєння або поліпшення їх стану згідно з державними і регі­ональними програмами; компенсація з бюджетних коштів зниження доходу власників землі та землекористувачів внаслідок тимчасової консервації деградованих та малопродуктивних земель, що стали та­кими не з їх вини [91].

Виходячи зі змісту ст. 205 ЗК України, констатуємо, що про еко­номічне стимулювання раціонального використання, відтворення та охорону ґрунтів не йдеться. Враховуючи той факт, що поняття «ґрун­ти» в юридичному аспекті пов’язане з природною властивістю родю­чості, а отже, зі значенням їх як основного і незамінного засобу ви­робництва продукції сільського господарства, вважаємо, що заходи економічного стимулювання раціонального використання та охоро­ни земель, передбачені ст. 205 ЗК України, рівнозначно стосуються і ґрунтів [48, с. 64].

Вирішення складних соціально-економічних завдань, пов’язаних з розбудовою аграрного сектора економіки України, значною мірою залежить від ефективності відтворювальних процесів в аграрних під­приємствах. Одним зі складників аграрного ресурсного потенціалу є земельні ресурси, відтворення яких можна розглядати крізь призму відтворення родючості ґрунтів. Актуальність і значущість проблеми використання і відтворення родючості ґрунтів у сільськогосподар­ському виробництві зумовлені гострою суперечністю між необхід­ністю забезпечувати сталий розвиток аграрного сектора економіки та інтенсивним розвитком деградаційних процесів, що унеможливлює стале відтворення родючості ґрунтів. Головною причиною такої ситу­ації є домінування незбалансованої дефіцитної системи землеробства в Україні, через що найродючіші у світі чорноземи перетворилися на ґрунти з середнім рівнем родючості і продовжують погіршуватися, а врожаї останніх років здебільшого є результатом зниження природної родючості та збіднення її потенційної частини [329]. При цьому 97 % прибутку в сільському господарстві України одержують за рахунок природної родючості і лише 21 % є результатом запровадження нових технологій [95, с. 88-93].

Згідно з іншими даними, щорічні економічні втрати від недо­бору продукції через ерозію ґрунтів загалом по Україні оцінюють в 1,5 млрд доларів США, а разом зі здійсненими витратами — близько 2 млрд доларів США [360, с. 18].

Важливою проблемою в соціально-економічному сенсі викорис­тання, відтворення та охорони ґрунтів є недієвість наявних і недо­статня розробленість нових економічних механізмів здійснення від­творювальних процесів.

Особлива увага повинна бути приділена нормативно-правовому забезпеченню формування ринку сільськогосподарських земель, орі­єнтовна грошова оцінка яких перевищує 330 трлн грн [78, с. 6].

Ґрунт є основою практично всієї господарської діяльності люди­ни. Однак ця «фундаментальна» економічна цінність ґрунту майже не визнається суспільством. Ґрунт до цього часу не оцінений повною мірою. Для захисту ґрунтів у випадку прийняття тих чи інших рішень, пов’язаних з використанням території, а також застосуванням різ­них економічних механізмів, спрямованих на збереження ґрунтів, необхідна вартісна оцінка ґрунтів як природного об’єкта. Результа­ти вартісної оцінки ґрунтів можуть бути використані в економічному аналізі застосовуваних рішень «затрати — вигоди». Вартісна оцінка ґрунтів може бути включена в розрахунки економічної ефективності інвестиційних проектів для розуміння суспільної ефективності і до­цільності цих проектів.

В Україні облік, використання та оцінка земель у сільськогоспо­дарському виробництві базується в основному на родючості ґрун­тів. Вона залежить насамперед від екологічного стану довкілля і від економіки використання сільськогосподарських угідь. Показники, що характеризують еколого-економічний стан землі, значною мірою зумовлюються дією природних і антропогенних чинників і залежать переважно від якості та родючості ґрунтів.

З метою захисту інтересів держави та інших суб’єктів правовідно­син у питаннях оцінки земель, інформаційного забезпечення опо­даткування та ринку земель Верховна Рада України прийняла Закон України «Про оцінку земель» [286]. Цей Закон визначає правові за­сади проведення оцінки земель, професійної оціночної діяльності у сфері оцінки земель в Україні. З метою розроблення єдиної оціночної шкали встановлено еталон найвищої якості ґрунтів — чорноземи ти­пові, які оцінюють у 100 балів. Цей стандарт прийнято для території України.

Базою для оцінки земель є бонітування ґрунтів як основа оцінки їхньої продуктивності. Завдання бонітування — дати якісну оцінку ґрунтів, рівня їхньої потенційної родючості. Тобто при бонітуванні ґрунтів визначають, наскільки один ґрунт кращий від іншого для ви­рощування тієї чи іншої сільськогосподарської культури. Ці відмін­ності ґрунтів виражають у відносних якісних показниках — балах. Бал бонітету — це інтегральний показник різноманітних ознак і власти­востей ґрунтів [94, с. 41].

Проте продуктивність ґрунтів зумовлена не лише їхніми природ­ними властивостями, а й агрокліматичними показниками, морфоло­гічними характеристиками рельєфу та іншими параметрами компо­нентів природи. Тому бонітування передує сільськогосподарському районуванню території з виділенням таксономічних одиниць різного рангу (від зони до району). Метою такого районування є інтеграль­на оцінка всієї різноманітності природно-економічних умов і виді­лення територіально однорідних регіонів. Проведене на території України природно-сільськогосподарське районування базується на обліку природних умов і зумовлених ними особливостей сільсько­господарського виробництва, а також на інших видах районування (агрокліматичному, агроґрунтовому, ландшафтно-екологічному, сіль­ськогосподарському тощо). У межах України виділено 5 природно- сільськогосподарських зон і дві гірські області. У їхніх межах виді­лено 19 провінцій, 32 округи і 200 природно-сільськогосподарських районів.

У межах цих природно-сільськогосподарських районів проводи­лось бонітування ґрунтів у 1993 р. і грошова оцінка земель у 1995 р. Основною одиницею бонітування і грошової оцінки була агровироб- нича група, яка об’єднує ґрунти з близькими якісними і виробничи­ми характеристиками. Таких агровиробничих груп у межах України виділено 222, перелік яких затверджено Міністерством сільського господарства тодішньої УРСР у 1976 р. Зважаючи на значні відмін­ності кожного з природно-сільськогосподарських районів за власти­востями ґрунтів і продуктивністю та структурою ґрунтового покриву, агрокліматичними, геоморфологічними та іншими характеристи­ками, урожайність сільськогосподарських культур в одній і тій са­мій агровиробничій групі в різних природно-сільськогосподарських районах може бути різною. Тому та сама агровиробнича група може мати різні бали бонітету в різних районах. У зв’язку з цим для кож­ного природно-сільськогосподарського району розробляють шкали бонітету ґрунтів.

Цінність ґрунтів оцінюють за їхньою природною родючістю. Най­вищим балом бонітету характеризуються чорноземи типові, для яких він становить 55 — в Черкаській області, 58—53 — в Кіровоградській і Одеській областях. Середній бал бонітету в Україні становить 46. Найменш родючими є сильно змиті сірі лісові ґрунти і дерново-бу- роземно-підзолисті ґрунти, в яких і найнижчий бал бонітету (від 13 до 15 балів).

За даними Ради з вивчення продуктивних сил України всі землі України на площі 60,3 млн га за грошовою оцінкою на 1 січня 1997 р. за нормативами в Україні коштували 1575,5 млрд грн, або 334,7 млрд доларів США. Грошова оцінка сільськогосподарських угідь за даними бонітування 1993 р. свідчить, що 1 га сільськогосподарських угідь на 1 січня 2002 р. коштував 8733 грн, а ріллі — 9204 грн. Найбільш ро­дючі і відповідно найдорожчі сільськогосподарські угіддя Черкаської області, де є найбільші площі високо бонітетних чорноземів типових, бал бонітету яких коливається в межах 50—55, а вартість 1 га стано­вить 11652 грн [328, с. 56].

Зростаюче відчуження сільськогосподарських угідь під будівни­цтво промислових, рекреаційних, транспортних об’єктів тощо вима­гає визначення втрат сільськогосподарського виробництва внаслідок відчуження земель. У зв’язку з цим Постановою Кабінету Міністрів України від 17 листопада 1997 р. № 1279 «Про розміри та Порядок визначення втрат сільськогосподарського і лісогосподарського ви­робництва, які підлягають відшкодуванню» затверджено Порядок визначення цих втрат, який базується на бонітетній оцінці ґрунтів земельних ділянок, що вилучаються із сільськогосподарського ви­робництва.

Основним критерієм встановлення цін на землі (в т. ч. ґрунти) в умовах розвинутої ринкової економіки є співвідношення попиту і пропозиції. У розвинутих країнах Заходу обсяг валового внутрішньо­го продукту на особу значно вищий порівняно з Україною, відповід­но і вищі доходи населення і забезпечення товарами грошової маси, через що і ціни на сільськогосподарські землі в цих країнах більше відповідають їхньому реальному природному потенціалу.

У США, де ґрунтові ресурси дуже великі, ціна ґрунтів (земель) порівняно з Західною Європою є нижчою, вона значно знизилась у 1980-1990-ті рр. Незважаючи на це, середня ціна 1 га сільськогос­подарських угідь навіть у штатах, де основний земельний фонд ста­новлять напівпустельні пасовища, не опускається нижче 400—700 доларів. У штатах з більш родючими ґрунтами ціна 1 га сільськогос­подарських угідь сягає в середньому 7—9 тисяч доларів [36, с. 72].

У Західній Європі ціни на ґрунти (землі) значно вищі. Найнижчи­ми вони є в Італії (у середньому 3,2 тис. дол. за 1 га), тоді як у Нідер­ландах вони становлять 19,7 тис. дол., а в Німеччині — 21,7 тис. дол. У середньому для восьми країн Західної Європи, дані по яких опублі­ковані в останні роки, а саме для Великобританії, Німеччини, Фран­ції, Італії, Бельгії, Нідерландів, Данії, Ірландії, середні ціни на землі сільськогосподарських угідь становлять 9,5 тис. дол. До речі, це ціни для сільськогосподарських угідь загалом (а для ріллі вони є вищими).

Коливання цін на ґрунти (землі) в країнах Західної Європи пов’язане не лише з відмінностями в якості ґрунтів, а й з відмінностя­ми в доходах населення. Наприклад, ціна 1 га сільськогосподарських угідь у Німеччині майже в 7 разів вища від ціни в Італії. Якість ґрун­тів (їхній ґрунтово-екологічний потенціал) в Німеччині значно вища, ніж в Італії, однак не у 7 разів. Пояснюється це тим, що середні до­ходи населення в Німеччині набагато вищі, ніж в Італії.

Загалом ціни на ґрунти (землі) в країнах з розвинутою економі­кою, високими доходами населення і великими державними дотаці­ями набагато вищі від цін в Україні (навіть з урахуванням загалом ви­щого ґрунтово-екологічного потенціалу в країнах Заходу).

Зазначимо, що положення ст. 205 Земельного кодексу України [91] певною мірою відтворені у ст. 27 Закону України «Про охорону земель» [283], в якій передбачено економічні стимули стосовно під­вищення родючості ґрунтів, а саме: надання податкових і кредитних пільг фізичним і юридичним особам, які здійснюють за власні кошти заходи щодо захисту земель від ерозії, підвищення родючості ґрун­тів та інші заходи, передбачені загальнодержавними і регіональними програмами використання та охорони земель; звільнення землевлас­ників і землекористувачів від плати за землю, за земельні ділянки, на яких виконуються роботи з меліорації, рекультивації, консервації земель та інші роботи з охорони земель, на період тимчасової консер­вації, будівництва і сільськогосподарського освоєння земель відпо­відно до затвердженої документації із землеустрою; компенсування сільськогосподарським товаровиробникам недоодержаної частини прибутку внаслідок консервації деградованих, малопродуктивних, а також техногенно забруднених земель; застосування прискореної амортизації основних фондів землеохоронного і природоохоронного призначення.

Економічне стимулювання відновлення попереднього стану ґрун­тів земель проводиться тоді, коли погіршення їх відбулося не з вини громадян чи юридичних осіб. Однак ця норма є некоректною, оскіль­ки: громадянин і юридична особа не завжди виступає як власник або користувач земельної ділянки; не встановлено порогового ступеня порушення ґрунтів земель; відновлювати попередній стан з еколо­го-економічного погляду є недоцільним; порушення стану ґрунтів земель може відбуватися з вини громадян чи юридичних осіб, тому доцільно стимулювати відновлення попереднього стану ґрунтів зе­мель. Виходячи із суспільного інтересу проводять не відновлення по­переднього стану ґрунтів земель, а приведення їх у інший стан, тобто зміну цільового призначення і в цьому сенсі доцільно здійснювати економічне стимулювання.

Якщо в суспільстві існує потреба в поліпшенні ґрунтів земель, стан яких не порушувався, необхідно встановити можливість еконо­мічного стимулювання будь-якого поліпшення, якщо це буде підви­щувати агровиробничі властивості ґрунтів земель.

В Україні згідно з наказом Мінагрополітики і Мінфіну України від 27 лютого 2002 р. № 58 (136) затверджено Порядок використання ко­штів Державного бюджету України на оплату робіт з докорінного по­ліпшення земель, виділені кошти використовуються підприємством агропромислового комплексу виключно для проведення хімічної ме­ліорації ґрунтів. Кошти державного бюджету спрямовуються, у пер­шу чергу, на вапнування дуже кислих та кислих ґрунтів та на гіпсуван­ня середньо- і сильнозасолених ґрунтів, а також окремих засолених ділянок на полях з незасоленими грунтами. Однак, як показує до­свід багатьох господарств, зокрема на зрошуваних чорноземах і тем­но-каштанових ґрунтах півдня України, які зазнали різного ступеня осолонцювання, гіпсування із застосуванням фосфогіпсу не завжди є ефективним через порушення технології внесення меліоранта, пе­ревищення в ньому ГДК флюору і проведення на невеликих площах [226, с. 212].

Стимулювання не може обмежуватися вапнуванням і гіпсуван­ням ґрунтів, а повинно проводитися в усіх випадках, коли може бути досягнутий економічний чи екологічний ефект для певної територі­альної громади. Необхідно також конкретизувати перелік випадків державного фінансування відповідних заходів з раціонального вико­ристання та охорони ґрунтів і земель.

Важливими є питання про компенсацію зниження доходу внаслі­док тимчасової консервації земель (п. 2 ч. 1 ст. 205 ЗК України).

Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 19 липня 2006 р. № 998 [262] затверджено Порядок збирання, використання, поширення інформації про спустелення та деградацію земель. Кож­ні п’ять років слід подавати відомості про характеристику земель за товщиною гумусового горизонту, вмістом гумусу і рухомих пожив­них речовин, гранулометричним складом ґрунтів, еродованістю, кам’янистістю, засоленістю, солонцюватістю, кислотністю, пере- зволоженістю, заболоченістю, забрудненням як продуктами хімізації сільського господарства, так і техногенним, включаючи радіонуклід­не, крутизною схилів; характеристику культуртехнічного стану при­родних кормових угідь.

Стосовно забруднення ґрунтів, то відомості до Мінприроди по­винні щороку подавати Держгеокадастр, Держлісоресурсів, Держ- геонадра, Держводресурсів, Мінагрополітики, Державна служба з надзвичайних ситуацій. Узагальнені матеріали Мінприроди України зобов’язане публікувати і розміщати на своєму веб-сайті для вико­ристання органами виконавчої влади та органами місцевого самовря­дування для прийняття відповідних рішень, а також для інформуван­ня громадськості.

Нереалістичним є завдання в частині передачі Мінприроди Укра­їни п’ятирічних звітів щодо якісного стану ґрунтів, адже ґрунтові об­стеження та інші пошукові роботи на території України за роки не­залежності не проводилися. Отож буде сумнівною як об’єктивність, так і значимість результатів майбутніх аналізів і прогнозів, здійснених згідно з п. 3 цього Порядку.

За матеріалами, що надаються відповідними органами виконавчої влади щодо деградації ґрунтів і земель згідно зі згаданим Порядком, важко визначитись із практичним застосуванням з метою проведен­ня економічного стимулювання.

Згідно зі ст. 172 Земельного кодексу України [91] значно простіше визначити малопродуктивні землі, які підлягають консервації. Од­нак здійснення стимулювання консервації земель стримується тим, що практично не проводиться фінансування відповідних заходів [64, с. 37].

Як зазначає П. Ф. Кулинич, законодавчій практиці щодо еконо­мічного стимулювання у сфері земельних відносин притаманні істот­ні недоліки [153, С. 590].

Основною підставою для надання економічних стимулів земле­користувачам має стати укладання і виконання ними договорів про співпрацю з місцевими відділеннями Державної служби охорони ґрунтів, у рамках яких доцільно передбачати здійснення комплексу заходів з охорони, відновлення чи поліпшення родючості ґрунтів та інших характеристик сільськогосподарських земельних ділянок.

На переконання П. Ф. Кулинича, одним із правових утворень зе­мельного права України, яке має «пройти випробування» на доціль­ність подальшого функціонування, є інститут відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва [149, с. 125].

Порядок відшкодування втрат сільськогосподарського виробни­цтва був деталізований багатьма урядовими постановами.

У ст. 92 Земельного кодексу України в редакції від 13 березня 1992 р. [89] було встановлено, що кошти, які надходили у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва, повинні бути використані для освоєння нових земель, підвищення родючості ґрунтів, поліпшення угідь та охорони земель.

У правовому регулюванні відшкодування втрат сільськогосподар­ського виробництва відбулися зміни із прийняттям нині чинного Зе­мельного кодексу України. Цим Кодексом (ст. 208) був встановлений перелік випадків, коли вчинялися дії, які хоча і спричиняли втрати сільськогосподарського виробництва, однак ті, хто вчиняв такі дії, звільняються від відшкодування затрачених втрат.

На думку П. Ф. Кулинича, в сучасних умовах юридична природа відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва істотно змінилася. З трьох первісних його функцій — компенсаційної, регу­лятивної та охоронної — фактично збереглися лише дві останні [153, с. 594]. Щодо вдосконалення регулятивної функції доцільно взяти до уваги необхідність екологізації сільськогосподарського використан­ня земель, що знайшло своє відображення в законах України «Про загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України» [248] і «Про екологічну мережу України» [245].

Необхідно поглибити екологізацію охорони і використання сіль­ськогосподарських земель і ґрунтів і потребу в екологізації відшко­дування втрат сільськогосподарського виробництва. Як зазначає П. Ф. Кулинич, доцільно внести зміни до нормативів відшкодування таких втрат, які затверджені Постановою Кабінету Міністрів Украї­ни від 17 листопада 1997 р. «Про розміри і порядок визначення втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які під­лягають відшкодуванню» [298], збільшивши розмір нормативів ви­плат при вилученні для ^сільськогосподарських потреб пасовищ та сіножатей принаймні до нормативів втрат, які відшкодовуються при вилученні для несільськогосподарських потреб орних земель [153, с. 600].

Стосовно вдосконалення охоронної функції відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва, то, на думку П. Ф. Кулини­ча, використання коштів, які надходять як відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва, повинні бути спрямовані на відновлення родючості ґрунтів та поліпшення стану земель сіль­ськогосподарського призначення. Існує також необхідність внесен­ня істотних змін у правове забезпечення механізму розподілу таких коштів і встановлення контролю за їхнім використанням на потреби охорони ґрунтів і сільськогосподарських угідь.

Статтею 209 Земельного кодексу України кошти, які надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва, повинні використовуватися для поліпшення відповідних угідь, охо­рону земель і ґрунтів відповідно до розроблених програм та проектів землеустрою тощо. До цієї статті у 2010 р. внесено зміни, які передба­чають витрачання таких коштів на проведення інвентаризації земель, проведення нормативно-грошової оцінки земель.

Стосовно шляхів вдосконалення охоронної функції відшкодуван­ня втрат сільськогосподарського виробництва, то основним з них має бути забезпечення використання коштів, які надходять як відшкоду­вання втрат сільськогосподарського виробництва, на відновлення властивостей та родючості ґрунтів, поліпшення стану земель сіль­ськогосподарського призначення, які використовуються за цільовим призначенням. Необхідно кардинально змінити порядок збирання та використання коштів, що надходять від втрат сільськогосподар­ського виробництва. На думку В. В. Медведєва та П. Ф. Кулинича, доцільно концентрувати такі кошти на рахунках Фонду економічно­го стимулювання охорони і використання земель сільськогосподар­ського призначення майбутньої Державної служби охорони ґрунтів [172, с. 14; 153, с. 585].

Актуальність проблеми економічного забезпечення відтворення родючості ґрунтів та аналіз її наукового розроблення дали змогу ви­явити низку суперечностей на концептуальному, науково-методич­ному й емпіричному рівнях. На підставі опрацювання літератури та попереднього аналізу діяльності аграрних підприємств з’ясовано, що актуальні проблеми економічного забезпечення відтворення родю­чості ґрунтів належать до таких двох основних груп:

1) проблеми, що стосуються побудови теоретичної моделі еко­номічного забезпечення відтворення родючості ґрунтів у сільському господарстві. Основними завданнями щодо побудови теоретичної моделі економічного забезпечення відтворення родючості ґрунтів є визначення суті, структури та функцій економічного механізму від­творення родючості ґрунтів у сільському господарстві України; ана­ліз і узагальнення зарубіжного досвіду відтворення родючості ґрунтів; визначення критеріїв ефективності та результативності функціону­вання механізму відтворення родючості ґрунтів; побудова теоретич­ної моделі економічного механізму відтворення родючості ґрунтів; аналіз, систематизація й експертне оцінювання основних економіч­них проблем відтворення родючості ґрунтів на макрорівні, мезорівні та мікрорівні;

2) завдання щодо побудови практичної моделі економічного ме­ханізму відтворення родючості ґрунтів у сільськогосподарському виробництві, що передбачає вирішення основних підзавдань: дослі­дження стану і тенденцій функціонування та ефективності й резуль­тативності сучасного економічного механізму відтворення родючості ґрунтів; розроблення пропозицій щодо модернізації наявних інстру­ментів економічного механізму відтворення родючості ґрунтів; об­ґрунтування рекомендацій щодо запровадження нових економічних регуляторів механізму відтворення родючості ґрунтів; визначення мети, умов, форм і методів державної фінансової підтримки; фор­мування механізму здійснення контролю за мірою досягнення цілей державної фінансової підтримки відтворення родючості ґрунтів [18, с. 62].

На доцільність прийняття загальнодержавних та регіональних програм використання та охорони земель як механізму реалізації за­собу економічного впливу вказує В. О. Костенко. На його думку, по­ліпшенням стану земель слід вважати комплекси дій, передбачених загальнодержавними програмами та регіональними програмами ви­користання та охорони земель, спрямованих на відтворення, віднов­лення та підвищення якості земель, які здійснюються власниками та користувачами земельних ділянок за власні кошти та при здійснені яких власники та користувачі звільняються від плати за землю.

Важливість механізму реалізації засобу економічного впливу у ви­гляді загальнодержавної програми для досягнення максимального необхідного ефекту при економічному стимулюванні використан­ня та охорони земель шляхом надання кредитних і податкових пільг власникам і користувачам земельних ділянок, які за власні кошти реалізують загальнодержавні та регіональні програми [126, с. 10, 14].

Отже, зважаючи на значущість загальнодержавних та регіональ­них програм, було б доцільним на законодавчому рівні закріпити та­кий механізм реалізації економіко-правового засобу використання, відтворення та охорони ґрунтів: наукова розробка змісту та сутності програми використання, відтворення та охорони ґрунтів; прийняття та затвердження відповідної програми Верховною Радою України, у випадку якщо програма використання, відтворення і охорони ґрунтів загальнодержавна, або іншим суб’єктом, коли йдеться про регіональ­ну програму; виділення відповідних коштів, які будуть спрямовані на досягнення мети відповідної програми; забезпечення зацікавленості власників та користувачів земельних ділянок у реалізації відповід­них програм використання, відтворення і охорони ґрунтів за власний кошт шляхом вжиття тих заходів, які й передбачаються такою про­грамою; діяльність спеціально уповноважених органів, яка спрямо­вується на виконання зобов’язань перед власником та користувачем земельною ділянкою, який за власні кошти реалізував загальнодер­жавну або регіональну програму використання, відтворення і охоро­ни ґрунтів.